中國農村人口流動性壓力的形成及其化解基礎

摘 要：從20世紀90年代初期開始，我國人口增長性壓力逐步降低，但與此同時流動性壓力不斷增大，并逐漸取代增長性壓力而成為中國人口發展的主要矛盾。目前，農村人口流動不但對計劃生育工作，而且對社會穩定；不但對城市發展，而且對農村發展；都產生了不可忽視的壓力。優化農村流動人口的管理和計劃生育工作是化解人口流動性壓力的基礎。要須堅持“以人為本”的根本理念，以構建城鄉一體化的人口發展和計劃生育管理與服務模式為目標，以育齡人口為重點，創新管理模式和政策機制，加強對農村流動人口的管理。

關鍵詞：農村人口；增長性壓力；流動性壓力；流動人口管理；計劃生育；城鄉一體化

中圖分類號：C923；F 299.23

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2010)04-0017-07

改革開放31年以來，我國人口發展和計劃生育工作取得了舉世觸目的成就。如果依據人口變化與計劃生育工作的難度來概括，這31年的發展歷程大致可以分成前后緊密銜接的兩個階段——人口增長壓力階段和人口流動壓力階段。其大致的轉化時期應該在20世紀90年代初期和中期。目前，我國農村的人口發展和計劃生育工作的重點或者說是難點主要集中在流動性問題上。解決流動性人口壓力，是當前和今后相當長的時期內我國農村人口發展戰略、計劃生育工作、社會就業和保障體系建設的重點和難點。

一、中國農村人口增長性壓力向流動性壓力的嬗變

中國是人口大國。在20世紀50年代到70年代之間，我國的人口增長出現過幾次高峰，到70年代末期已經超過9億。總體來看，這一時期我國的人口的發展變化主要集中在兩大問題上：一是人口增長速度很快，與經濟發展嚴重不適應；二是人口增長重點在農村，農村人口增長失控是壓力形成的中心環節。

為什么在這個時期農村人口增長性壓力最強大?從當時的主觀和客觀原因來看主要來源于五個方面：一是生育觀念，農戶必須要有男孩才行，承接香火；二是子女數量既是勞動力數量，也是平均分配的基數；三是就業體制和政策的影響，男孩的就業機會多，社會地位高；四是種族、宗族、家族的世俗觀；五是養老問題。本文所指的人口增長性壓力，就是指由于生育觀念、養老保證和分配體制的影響，農村人口持續增長態勢對經濟持續發展、人口管理和政策調控所形成的強大影響。

我國從根本上解決人口增長性壓力的宏觀決策實際上就是實行計劃生育，大體時間是從1973年開始宣傳教育、1980年起正式實施這項制度。據統計分析，從1980年到2009年執行計劃生育政策近30年的過程中，中國的人口出生率、人口死亡率和自然增長率等明顯下降，總和生育率(婦女們終身生育的孩子的平均數)由20世紀70年代的5.4下降到目前的1.8左右。另據專家估計，從20世紀70年代初到90年代末，中國共計少出生人口6.38億(與不實行計劃生育的估計數比較)。同時，人口增長勢頭的減緩有力地促進了經濟發展，據中國科學院國情小組計算，人口增長率每降低0.1個百分點，人均GDP可增長0.36～0.59個百分點。

應該肯定是，到20世紀90年代初期，我國的計劃生育政策已經深入人心，城鄉計劃生育管理體系不斷完善，計劃生育的獎勵扶助政策也在城鄉大面積實行，人口的自然增長、無序增長和失控局面得到了有效的遏制。其中，農村的計劃生育和人口有序增長起著決定性的作用，因為農村人口占當時我國總人口的75％以上。顯然，從20世紀90年代中期開始，隨著城鄉市場機制的改革開放、人口流動機制的改革開放、勞動力就業機制的改革開放，農村人口的增長性壓力逐步降低，但與此同時流動性壓力不斷增大，并逐漸取代增長性壓力而成為中國人口發展的主要矛盾。據國家有關部門的調查和統計，我國流動人口數量當中的勞動力數量從1993年的7000萬增加到2008年的2.39億，占全國勞動人口總數的26％，約占農村勞動人口的1／3。另據2000年全國第五次人口普查的結果顯示，流動人口中，省區內流動的占65％，跨省區流動的占35％；流動人口中年輕人口占絕大多數，其中15歲到35歲人口占全部流動人口的70％以上。

二、中國農村人口流動性壓力形成的原因與表現

從階段性上看，要對我國人口由增長性壓力向流動性壓力的轉變時間進行測定是很難的，但是，大致時間應該在20世紀90年代初期。所謂人口流動性壓力，是指在開放條件下的農村勞動力和贍養人口的城鄉流動引起的人口發展問題、計劃生育工作問題及其對經濟社會發展的影響。許多調查資料和現實情況表明，人口的流動性壓力主要來源于農村勞動力就業渠道的多元化、育齡人口的流動、農民子弟進城上學、兩棲農民的增加等原因。概括起來農村人口流動性壓力主要表現在以下幾個方面：

1.農村人口流動對計劃生育工作的壓力

(1)相當數量的農村育齡人口游離于農村計劃生育體系的直接管理和控制之外，增加了城市計劃生育管理的難度。例如，根據對蘭州市流入育齡人口的數量和結構的調查和統計，從2005年到2008年，蘭州市流入育齡人口總數分別為12.25萬人、11.85萬人、13.28萬人、14.72萬人，其中已婚育齡婦女分別為23997人、22780人、37774人和45921人，育齡婦女占育齡人口的比例分別為20％、19％、28％和31％。在這四年間，生育二孩的流入已婚育齡婦女占已婚育齡總人數的比例為32％、34％、30％和34％，生育多孩的流入已婚育齡婦女占已婚育齡總人數的比例為8％、8％、5％和5％。流入育齡人口的基本特點是不確定性，主要是工作單位變化性大和居住地變動頻繁，在一家單位滯留一年以內的流入育齡人口占總流入育齡人口的63％。這些因素決定了他們的生活、工作極不穩定，頻繁地變換工作和住址給經常性的計劃生育管理帶來了很大的難度。

(2)農村流動育齡人口經常處在流動狀態，這就給各種非法的和違規的生育現象和人口問題創造了空間。農村大量育齡人口向城鎮游離，使得這些人口的就地計劃生育管理需要向外地轉移，計劃生育的工作主體和工作客體會發生某些錯位。也正是由于這些原因，諸如“超生游擊隊”、黑人黑戶、私自生育、瞞報生育或者利用各種非法的手段進行胎兒性別鑒定的情況頻繁發生。城鎮計劃生育管理部門對此也感到應該加強管理和治理，但是由于體制政策和流動性太大的原因而經常感到無能為力。

(3)現行的農村計劃生育獎勵扶助政策的力度比較小，對流動性農民的激勵功能開始降低。從1980年到現在，由于計劃生育政策的實施我國農村的獨生子女和兩子女戶越來越多。據統計，我國獨生子女數在1981年之前有9000萬，從1981年到1998年又增加了3.2億，總計達到4.3億人。為了保證獨生子女家庭的養老和提高農民自愿節育的積極性，我國實行了計劃生育獎勵扶助政策，政府對農村的計劃生育戶獎勵3 000元、60歲以上的每人每年發給600元的現金。從實際執行的結果看，這個獎勵標準對于純粹的農民是有一定的激勵作用的，而對流動性的靠工資維持生計的農民來說就實在是低了，基本沒有影響力。

2.農村人口流動對社會穩定的壓力

(1)農村流動人口的就業主渠道向非農產業大量轉移，農民工就業機制的不穩定性增加了政府維護社會穩定的壓力。根據《中國統計年鑒》公布的數據和專家的測算結果，到2008年底，全國非農就業的總人數為47246萬人；另根據2005年全國1％抽樣調查數據，農民工占非農總就業的比例為50.5％。據此推算，2008年全國農民工總數約為2，39億。農民工的流動主力軍是西部地區的農民，占全國農民工的67％；2005年以來農民工外出就業70％以上在東部地區。另據勞動和社會保障部的調查顯示，2006年農村外出務工人員中有41.2％在省內城市打工，其中在省城打工的占19.6％，在省內其他城市打工的占21.6％。2008年下半年到2009年6月底，由于受金融危機的影響，失業的農民工高達3481萬人。由此看來，農村勞動力的流動也帶來了嚴重的就業穩定性壓力。

(2)為適應農民就業方式的轉變，就業人口的社會保障制度創新越來越急迫。從改革開放到2009年初，我國農村農民以各種方式向非農產業轉移性就業的總人數已經達到2.39億人，其中大概有9000萬集中在東南沿海地區的三資企業。另外，大量兩棲農民的產生，增大了社會管理的成本。根據國務院發展研究中心課題組的調查，常年外出的農村勞動力的轉移率平均為18.1％，其中東部的勞動力轉移率最高(為23.55％)。這表明轉入非農產業的全部農村勞動力中，已經有接近40％的屬于常年在外從事非農業。舉家外出的勞動力占全部勞動力的比重平均為5.29％，經濟發展水平較高的東部地區舉家外出率最低(為4.71％)，而西部地區舉家外出率最高(為6.61％)，外出勞動力中的1／3已經實現了舉家外出。大量流動性和兩棲農民的存在，為如何解決城鄉一體化的社會保障問題提出了挑戰。

3.農村人口流動對城市發展的壓力

(1)農村育齡人口的流入，成長為城市人口快速增長的重要因素。根據國家人口委的調查統計，從1993年到2003年的新增加的流動人口每年大約有700萬到800萬，其中大多數是農村中青年勞動力(也是育齡人口的主體)。據對北京市1995-2005年的調查和統計，北京市相當數量的流動人口是育齡人口。流動人口在醫院分娩的孩子已從8000名上升到56000多名，10年間增長了7倍，北京流動人口每年的新生兒數量已接近北京戶籍人口的新生兒數。

(2)農村人口的大量向城鎮流動，增加了城市衛生和醫療負擔。按照我國的衛生體制和投資政策，農村人口的衛生和醫療設施以及醫護人員的費用計劃是按其戶籍關系直接投向農村地區的，而現在大量農村人口流向城鎮，流出戶籍地，這一方面使得農村現有的衛生和醫療資源出現浪費現象，另一方面使得城鎮衛生和醫療資源供給出現緊張。現在我國各大、中、小城市的醫院中，相當比重的病人是農村人口，特別是農村流動人口，而這些城市醫院的投資概算又是根據城市人口的規模和情況來計劃的。所以，農村人口的大量流動使得城鄉衛生和醫療資源與人口結構出現嚴重的錯位，需要調整衛生醫療資源的配置布局。

(3)隨著農村人口流入城鎮，其教育培訓工作部分向城市轉移，提高農村人口的素質和質量的任務部分地由城鎮教育機構來承擔。在20年前，農民及其子弟的上學和農村勞動力接受培訓，基本都是在農村內部進行的，由政府的教育和科技下鄉組織、扶貧單位、社會團體等來承擔。而現在農村教育開始部分城鎮化，大量的農民子弟戶口在農村，卻在城市的學校上學。不僅如此，大量的成人農民也被集中到城市的職業高中、職業技校、扶貧單位的培訓中心等進行專業很強的培訓。這樣一來，城鎮教育和培訓資源實際上分擔了相當的農村教育和培訓職能，增加了城鎮的教育培訓工作量。

(4)大量農民到城鎮就業，但是就業的產業和行業檔次比較低。據某研究報告稱，在我國目前進城農民中有7.61％的進入到主要勞動力市場，而有77.06％的進入次要勞動力市場；在主要勞動力市場中95.18％的是城鎮戶口，僅4.82％的是農村戶口；在次要勞動力市場當中城鎮戶口的比例下降到60％，而農村戶口的上升到40％。比如，蘭州市的流人人口絕大部分由于文化素質偏低和缺乏必要的勞動技能，只能在建筑、餐飲、娛樂服務、環衛、搬運等行業就業，從事勞動強度大、工作環境差、工資待遇低的低層次工種。因此，大部分農村流動人口在城鎮的居住分散且條件惡劣。為了節省開支，他們主要租住老城區或城郊結合部的居民住宅、違建房，甚至簡易工棚，房屋面積小，水、電、衛生等硬件設施差，也給城市管理帶來了困難。

4.農村人口流動對農村發展的壓力

大量中青年農民外出打工，使得農村養老和育小的負擔越來越重。中國老齡科學研究中心2000年對全國20個省份的抽樣調查表明：農村65歲以上的老年人口由子女輪養的占17.28％；在住房水平上，獨居老人住房條件不如子女的占69.23％，空巢類老年夫婦不如子女的占69.80％。與此同時，近年來農村大量的留守兒童、留守老人、留守婦女以及由此引起的社會問題越來越多。許多地方的人口發展和計劃生育部門可以做好計劃生育工作，但是沒有很好的辦法來做好所有流動人口的社會管理工作。

三、我國現行流動人口管理體制和政策的缺陷

近年來，隨著農村人口流動性壓力的增大，我國各級政府也在實踐中努力探索化解流動性壓力的管理模式和政策，在實踐的基礎上總結出了三種基本模式，這就是傳統的管理服務模式、流出地和流入地雙向責任管理模式和“三同”管理機制。但是，由于各地的條件差別很大，農村流動人口的具體情況又非常復雜，導致這三種模式在實際運行中有的效果好，有的則不好。根據對甘肅省蘭州市的調查發現，造成這種現象的主要原因有以下幾個方面：

1.流動人口管理的經濟支撐力度不夠

我國流動人口計劃生育工作的經費來源主要有三個部分：流動人口計劃生育專項管理費、戶籍人口計劃生育費用擠占和地方財政臨時撥款。據調查，目前在蘭州市的各區縣中流動人口計劃生育專項管理費大多未落實，對流人人口管理服務越好、工作越到位的地方，經費的缺口就會越大。2008年蘭州市出臺了《關于建立健全長效機制全面加強社會管理統籌解決人口問題的意見》，規定到2009年各級財政投入計劃生育事業費年人均達到30元的要求。但這30元實際上遠遠不夠。蘭州市財政支出用于人口和計劃生育工作的經費比例很小，2007年只有1270萬元，加上各縣區自籌經費在內，全市330萬常住人口人均事業費投入僅為18元，如果加上近30萬流入人口則更低。相反，流動人口的管理成本實際上很高，因為流入人口的居住復雜性、工作不穩定性、生活標準低等會明顯增加其管理費用。

2.管理機構設置不合理，管理力量薄弱

一是社會部門管理權責不統一。流入人口的管理服務職能分散在多個部門，比如：辦證在工商，治理在公安，暫住在房管，結婚在民政，生育在計生，健康在醫院等。這些部門之間各自為政、功能重疊、效率低下，一些法規和制度往往流于形式。二是社會職能部門齊抓共管和綜合治理的責任缺失。這些年來蘭州市的基本做法是，要求各級政府與公安、工商、勞動、農業、教育、民政等相關部門簽訂流動人口計劃生育管理責任書，但隨著流入育齡人口數量的不斷壯大，這一制度的臨時性、虛化性已越來越不適應新的形勢要求。三是計劃生育機構和人員設置不足。按照我國的慣例，計生部門的人員配置是按照戶籍人口的數量進行配備，基本沒有考慮流動人口增加對管理的需求。由于編制的原因，各區縣在設立計劃生育專管機構和進行人員配備的時候受到很大限制。

3.現行人口管理服務機制與其他社會管理體制存在矛盾沖突

隨著我國市場經濟的發展和政治體制改革的不斷深入，原有的一些行業部門社會管理機制發生了變化，與現行計劃生育管理機制產生了沖突和矛盾，甚至國家及省的流動人口管理辦法規定的部門職責與相關部門的法律、法規出現錯位。比如：《流動人口計劃生育管理辦法》規定，在外來人口辦理《暫住證》時須查驗《婚育證明》，但《行政許可法》取消了行政審批的許多前置條件；工商管理部門原來規定公司企業在辦理營業執照時必須查驗計劃生育相關手續，但現在取消這個規定，使計劃生育部門對非公經濟組織中的育齡群眾無法進行正常監管；民政、農辦等部門在開展整村推進、扶貧開發、低保救助等工作時實行“人戶均等”政策，不能有效體現計劃生育的利益導向性，一定程度上鼓勵了超生違育現象，為計劃生育政策的順利實施帶來了體制機制上的障礙。

4.流入地對流入的育齡人口管理不到位

一是重管理輕服務，對流人人口計劃生育的認識仍然局限在“管住流入人口不超生”上。為了“管”住流入人口，圍繞辦證、查環、查孕等出臺了不少具體措施，出現了辦證手續復雜、收取押金、孕檢次數多等問題。這些現象和做法與社會管理公共服務的政府職能要求不相適應。二是流入人口難以享受法律規定的計劃生育基本服務和相關獎勵優惠政策。由于戶籍地與現居住地在計劃生育等方面發展不平衡，存在服務漏洞和盲區，致使流入育齡人口享受不到免費的計劃生育基本技術服務和有關優惠政策。三是小區物業在流動人口管理工作中職責不明，沒有發揮其應有的作用。例如，蘭州市的41家物業公司均由市房產管理局管理，難以協調。各類企業和新經濟組織的人口與計劃生育管理工作也缺少有力的抓手。基層計生工作入戶難、流入人口不配合、采集到的信息不實不全等問題比較突出。

四、化解農村人口流動性壓力的基礎：改革優化流動人口管理

實際上，針對主要由農村人口流動所引起的流動性壓力問題，各級政府不僅陸續出臺了許多相關制度規定，而且試圖在體制與管理相結合的層次上解決這個問題。總結這些年來的工作思路和政策特點，主要思路有：一是流動人口的主體是農村人口，所以流動人口的管理重點是農村人口；二是農村流動人口是以中青年人口為主，這個人口群體既是勞動人口的主體，又是育齡人口主體，所以又是新的計劃生育管理重點；三是現行的計劃生育管理機制和政策對流動性農村人口的管理效率在下降，需要建立新的管理機制；四是流動人口的管理要充分體現市場和公平規則。

農村人口增長性壓力向流動性壓力的轉變，實際上是農村人口問題工業化、社會化、城市化的過程。本文認為，化解農村人口流動性壓力，需要全社會長期的努力，而作好流動人口管理工作是其基礎。必須堅持以人為本的根本理念，以構建城鄉一體化的人口發展和計劃生育管理與服務模式為目標，創新管理模式和政策機制。其核心就在于“以流入育齡人口為重點，加強農村流動人口管理”；基本思路可建立在以下幾個方面：(1)對流動人口實施有效管理的關鍵，是如何運用制度的、政策的和機制的措施管理好農村流動性的育齡人口，對這部分育齡人口的管理質量決定著全局。(2)要用制度保障育齡人口的權利和利益，努力解決好當前存在的信息服務不對稱、生殖保健服務缺失、不能正常領取避孕藥具、權利損傷和搭車亂收費等問題。(3)提高流動人口計劃生育與生殖保健的服務水平，保障流動人口免費享有計劃生育與生殖保健的合法權益，如國家免費發放的避孕藥具、免費的婚前檢查以及日常需要接受的計生政策、生殖保健知識的宣教等。(4)有必要組織城市計劃生育綜合執法隊，對計劃生育管理工作進行有效監督，如有獎舉報、信訪案件的查證落實等。

1.以城鄉一體化發展為目標，建立城鄉協調的人口管理服務機制

(1)推行“一地”管理辦法，以統一查驗的《婚育證明》人數為基礎，輸入互通信息網，構建信息平臺，使流入已婚婦女在避孕藥具的提供、節育手術、獨生子女貧困家庭救助金、子女就學等方面享受等同于戶籍人口的免費和優惠。(2)優化服務，“同”“異”結合，實現由“排斥性管理”向“接納性管理”轉變，簡化管理手續和程序。(3)加強社區樓院、村社層面的社會監督，定期組織計生干部、管段民警、治安員、協管員深入流入人口居住地，及時采集、準確掌握流入育齡人口計劃生育有關信息，建立方便快捷的流動人口計生電子管理數據庫。(4)積極探索流動人口的承包式管理、委托式管理和自主式管理的實現途徑，健全“誰用工誰負責、誰出租誰負責”的工作責任機制。

2.以樹立服務理念為宗旨，確立“服務均等”的基本原則

農村流動人口既是推動區域經濟發展的重要力量，又是當地市場和社會生活的組成部分，應在政治、生活、經濟、健康等方面都能享受到與常住人口一樣的服務待遇。特別是在流入育齡人口的權益保護中必須要確立“服務均等”原則。具體對策有：(1)現居住地要落實流動人口與常住人口同宣傳、同管理、同服務的原則。(2)采取措施切實維護流動人口基本權益，為流動人口提供免費計劃生育技術服務及其他服務。(3)協助解決流動人口在就業、就醫、子女入托、入學、貧困救助、法律援助等方面的實際困難。(4)要用制度形式明確規定，戶籍地不得以任何理由和名義對流動人口亂收費、亂罰款；不得跨省設立計劃生育服務站點開展避孕節育情況檢查并收取費用；不得強迫已婚育齡婦女返鄉參加孕情環情檢查；落實法律法規規定的各項獎勵優惠政策，幫助解決留守家庭的實際困難和問題。

3.以充分調動各方面積極性為契機，建立綜合治理的新機制

實現各部門齊抓共管的關鍵是要建立一個職、責、權明確和一致的綜合行政職能部門，具體負責流動人口的管理、服務、教育、維權的組織協調等行政工作。蘭州市在這方面已經做了比較成功的實踐。2008年，蘭州市政府制定了《關于建立健全長效機制全面加強社會管理統籌解決人口問題的意見》，將流動人口管理服務納入全市經濟社會的總體發展規劃，建立和健全了“政府主導、部門聯動、資源整合、信息共享”的流動人口統一管理體制，創新了“屬地化管理、市民化服務”工作模式。比如：市政府與市直部門簽訂了目標管理責任書，細化了各部門的責任，建立了以公安部門牽頭、各方面全力配合的信息監管制度和定期清查制度。與此同時，要加強計生技術隊伍建設，增加社區樓院的專職和兼職的計生管理人員；在有條件的地方，可以探索城鎮社區和村級計生工作人員、技術服務人員的職業化道路。

4.以快速高效服務為目的，建立健全信息管理系統

要建立相關部門人口計生信息通報機制，這在協助計生部門管理好城鎮社區流動人口計劃生育工作的過程中極為重要。應建立民政部門、衛生部門，公安部門、工商部門等按月進行信息通報的制度。在此基礎上建立流動人口的信息采集、管理和權益保障中心數據庫。有必要在區縣、街鎮及流動人口較多的社區建立流動人口服務中心，將房管、公安、勞動保障、計生、稅務、工商、勞務、教育、醫保等職責都納入到這個中心，實行“一站式”辦公服務；要加快探索建立統一的集暫住證、計生證等多種內容為一體的“一證式”或“一卡式”管理機制，從而實現真正意義上的信息資源共享管理。

5.以投資和基本建設為保障，設立流動人口計劃生育專項事業費

經費不足是困擾流動人口計劃生育工作的一個大問題，這方面的費用主要包括兩個：一是為開展流動人口計劃生育管理服務工作而聘用的人員的工資；二是為流入人口施行節育手術的有關費用。雖然國家《流動人口計劃生育管理辦法》已經明確規定，流動人口的計生管理以流入地為主，但是，目前像蘭州市這樣每年人均只有30元的事業費投入水平，確實使相關機構難以保證正常運轉。解決這個問題可以考慮如下策略：(1)把農村流動人口的計生經費由流出地向流入地財政劃撥，這有著充分的合理性和必要性。(2)各地各級人民政府應把人口與計劃生育經費納入財政預算，逐年提高對人口與計劃生育經費投入的總體水平，人口與計劃生育事業費增長幅度要高于財政收入的增長幅度。(3)各地各級財政在計劃生育事業費中應將農村流動人口的計劃生育管理和服務經費列入年初預算，確保流動人口計劃生育工作必需的經費。(4)鼓勵社會團體、企業事業單位和個人為人口與計劃生育工作提供捐助。

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