我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究述評

摘 要：失地農(nóng)民問題是我國城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的新問題。從失地農(nóng)民社會(huì)保障、失地農(nóng)民就業(yè)、失地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究失地農(nóng)民問題是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，這些研究達(dá)成了以下共識(shí)：完善以“最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障”為核心的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系；從就業(yè)安置、培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)出發(fā)促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)；以“區(qū)別對待”方式構(gòu)建多層次、多種類的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置模式。以后的有關(guān)研究，還應(yīng)從宏觀層面系統(tǒng)性地研究失地農(nóng)民問題，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)方法的應(yīng)用，并多借鑒國外解決失地農(nóng)民問題的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；最低生活保障；養(yǎng)老保障；醫(yī)療保障；就業(yè)；自主創(chuàng)業(yè)；補(bǔ)償安置

中圖分類號(hào)：F249.21；D57 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2010）06-0011-08

Review of Researches on Land-lost Peasants Issue

in the Process of China’s Urbanization

YANG Bin， ZHANG Yong-mei， WANG Jia-yin

(School of Public Administration， Northwest University， Xian 710127， China)

Abstract: The issue on peasants who lost land is a new problem in the process of China’s urbanization. The research into social security， employment， compensation and settlement of land-lost peasants is the hot topic in academic circle， and the research on this topic reaches the consensus such as completing social security system of land-lost peasants by minimum living guarantee， endowment insurance and medical insurance， boosting the employment of land-lost peasants by job-training， job-arrangement and self-initiating business， and constructing multiple-level and diversity of compensation methods by treating the peasants differently. In the future， the issue on land-lost peasants should be systematically researched from macro-level and by using statistical methods and by learning the experience from foreign countries about solving the problems of land-lost peasants. 

Key words: land-lost peasants; social security; minimum living insurance; endowment insurance; medical insurance; employment; self-initiating business; compensation settlement

改革開放以來，我國進(jìn)入了迅速發(fā)展的時(shí)期，GDP總值和人均GDP都在平穩(wěn)增長，我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)得到了全面的發(fā)展。然而，我國的發(fā)展屬于后發(fā)現(xiàn)代化，在凸顯后發(fā)優(yōu)勢的同時(shí)，后發(fā)劣勢也帶來了許多問題，失地農(nóng)民問題就是其中的一個(gè)。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000—2030年我國將占用耕地超過5 450萬畝，這意味著到2030年我國失地農(nóng)民規(guī)模達(dá)1.1億人（鄧大才，2008）［1］。失地農(nóng)民問題成為我國城市化進(jìn)程中令社會(huì)各界都十分關(guān)注的一個(gè)新問題（戴中亮，2010）［2］，對該問題研究的文獻(xiàn)可謂汗牛充棟。僅1999—2008年在CNKI數(shù)據(jù)庫中輸入“失地農(nóng)民”可以檢索到4 829篇文章（易國鋒，2009）［3］。為了理順失地農(nóng)民問題研究的發(fā)展歷程，發(fā)掘當(dāng)前失地農(nóng)民研究的熱點(diǎn)和前沿并為后續(xù)研究提供借鑒和指導(dǎo)，本文對大量的失地農(nóng)民文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的研究主要集中在這三個(gè)方面：失地農(nóng)民社會(huì)保障研究，失地農(nóng)民就業(yè)研究，失地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究。以下分別進(jìn)行述評。

楊 斌，張?jiān)伱?，王佳音：我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究述評

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障研究

這個(gè)問題是理論界研究文獻(xiàn)最多的一個(gè)問題。在我國，農(nóng)民失地已經(jīng)是一種被動(dòng)失地（王作安，2007；曹志海，2007）［4-5］。農(nóng)民失去土地之后，其生存和發(fā)展權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及附屬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)出現(xiàn)損失（易國鋒，2009）［3］，只有構(gòu)建合適的具有“造血”功能的社會(huì)保障制度，才能保障其發(fā)展。在失地農(nóng)民社會(huì)保障研究方面，學(xué)者們主要從失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀、失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題和政策建議三方面進(jìn)行討論。

1．失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀與此處現(xiàn)狀描述內(nèi)容相同的其他文章有：谷亞光的《我國失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探討》（2010），葉曉玲的《重慶失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式分析》（2009），于轉(zhuǎn)利等的《失地農(nóng)民的新型社會(huì)保障體系》（2010）等。

失地農(nóng)民失去土地之后，傳統(tǒng)的土地保障功能被弱化，加之失地補(bǔ)償方式不科學(xué)，使得失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無人員”（馬曉磊，2009）［6］，其無法享受到與城市居民同樣的社會(huì)保障。在養(yǎng)老保障方面，由于家庭規(guī)模的小型化和土地保障功能的降低使得家庭養(yǎng)老功能弱化（周清，2009）［7］，失地農(nóng)民家庭主要依靠征地補(bǔ)償款維持生計(jì)和養(yǎng)老， 一旦征地款用完，他們的養(yǎng)老問題就會(huì)受到很大的挑戰(zhàn)（凌文豪，2010）［8］。在醫(yī)療保障上，看病難、看病貴仍然對失地農(nóng)民形成挑戰(zhàn)（周清，2009）［7］。盡管當(dāng)前很多研究都是針對于個(gè)別地區(qū)的調(diào)研所觀察到的現(xiàn)象，但對于失地農(nóng)民整體而言，不完整的社會(huì)保障體系、不盡合理的保障制度安排仍是對失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀的合理表達(dá)。

2．失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

對失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的研究集中于兩個(gè)方面：一方面是失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的羅列，另一方面是研究失地農(nóng)民社會(huì)保障問題產(chǎn)生的原因。

首先，在失地農(nóng)民社會(huì)保障問題上，石琴等以重慶大學(xué)城為個(gè)案，研究發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民失地后失業(yè)，社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)缺失；失地農(nóng)民收入減少，社會(huì)保障水平下降；失地農(nóng)民對未來生存保障缺乏信心 (石琴，2010）［9］。具體到失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、個(gè)人與政府繳費(fèi)比重不合理、參保制度有過多的強(qiáng)制條件、將超齡及貧困的失地農(nóng)民排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)之外是養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問題（溫樂平，2010）［10］。

其次，在產(chǎn)生失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的原因探析上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的總根源，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的制度根源，土地征用制度不完善是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的直接原因（劉曉霞，2009）［11］。周清則進(jìn)一步分析了土地征用制度和土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端。關(guān)于土地征用制度，他指出在既定的法律框架下，土地只有經(jīng)過政府征用后，農(nóng)民集體才能轉(zhuǎn)讓，政府是土地處分權(quán)的實(shí)際掌控者；關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度，我國現(xiàn)行與土地有關(guān)的《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《農(nóng)村委員會(huì)組織法》等五部法律，均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，由于“農(nóng)村集體”是一個(gè)抽象集合群體，故在土地處分權(quán)進(jìn)行具體的分解、執(zhí)行過程中，“農(nóng)民集體”這一群體的利益很容易被架空（周清，2009）［7］。在補(bǔ)償安置方面，現(xiàn)行法律規(guī)定單純以土地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地的級差地租以及土地的市場價(jià)格，加之對失地農(nóng)民的安置措施不到位，引發(fā)失地農(nóng)民社會(huì)保障危機(jī)（邸艷英，2010)［12］。上述種種原因凸顯了政府既是失地農(nóng)民現(xiàn)象的“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，不可避免地會(huì)引發(fā)失地農(nóng)民社會(huì)保障的諸多問題。

3．完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的政策建議

為構(gòu)建完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，現(xiàn)有研究主要從失地農(nóng)民社會(huì)保障的原則、框架上指導(dǎo)失地農(nóng)民社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

在失地農(nóng)民社會(huì)保障的原則方面，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：制度先行、因地制宜、公平和效率相統(tǒng)一、與現(xiàn)行社會(huì)保障制度相銜接（陳信勇，藍(lán)鄧駿，2004）［13］。有學(xué)者指出失地農(nóng)民社會(huì)保障制度在建立之初實(shí)行低水平，同時(shí)要能夠保障失地農(nóng)民基本生活（李冬梅，2010）［14］。有些學(xué)者認(rèn)為建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的原則包括：先保障后征地原則，改善農(nóng)民生活條件與提高農(nóng)民生產(chǎn)能力相結(jié)合的原則，堅(jiān)持生活保障制度與就業(yè)保障制度聯(lián)動(dòng)的原則，政府保障與商業(yè)保障結(jié)合的原則（楊素青，2009）［15］。

在失地農(nóng)民社會(huì)保障的框架構(gòu)建上，基于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地保障觀向市場經(jīng)濟(jì)體制下的土地資本觀的轉(zhuǎn)變，我國應(yīng)為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障（崔炳瑋，2007）［16］。構(gòu)建的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的內(nèi)容應(yīng)包括：最低生活保障，養(yǎng)老保障，醫(yī)療保障，為失地農(nóng)民提供教育和培訓(xùn)、法律援助；在建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的同時(shí)，也要發(fā)揮家庭保障的作用（鮑海君，吳次芳2002）［17］。失地農(nóng)民最低生活保障制度可以借鑒浙江的 “城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度”，對月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民補(bǔ)足到低保標(biāo)準(zhǔn)；養(yǎng)老保障制度采取政府繳一點(diǎn)、集體繳一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)的模式；醫(yī)療保障制度按照失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔(dān)一部分資金加以補(bǔ)充的模式建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金（李冬梅，2010）［14］。對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，有的學(xué)者從保障對象、資金來源和模式安排、管理體制上提出了更為具體的方案。在保障對象上，強(qiáng)調(diào)建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)要分清對象，對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在資金來源和模式安排上，資金籌集的主要來源包括：政府承擔(dān)部分可在每年年度財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金中按比例列支；村集體承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中開支；個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支。政府負(fù)擔(dān)部分和村集體繳納資金的一部分，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶；以村集體負(fù)擔(dān)的部分資金和個(gè)人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個(gè)人賬戶。在管理體制方面，健全基金的管理及運(yùn)行制度，建議可在勞動(dòng)與社會(huì)保障部門或財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)專門從事失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存儲(chǔ)和管理的機(jī)構(gòu)，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，單獨(dú)建賬、專款專用（李兵，2010）［18］。

二、失地農(nóng)民就業(yè)研究

失地農(nóng)民就業(yè)是研究失地農(nóng)民問題的學(xué)者關(guān)注的第二大熱點(diǎn)問題。失地農(nóng)民的就業(yè)關(guān)系到其未來的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障。從研究失地農(nóng)民就業(yè)的文獻(xiàn)分析來看，理論界普遍從失地農(nóng)民的就業(yè)特點(diǎn)、就業(yè)問題、促進(jìn)就業(yè)的措施進(jìn)行分析。

1．失地農(nóng)民就業(yè)的特點(diǎn)

學(xué)者普遍采用個(gè)案研究方法歸納出失地農(nóng)民就業(yè)的特點(diǎn)。有學(xué)者指出失地農(nóng)民失地之后部分農(nóng)民被迫離開土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)職業(yè)，初次就業(yè)主要依靠親友介紹；失地農(nóng)民所從事的職業(yè)處于我國職業(yè)聲望排序中的中下水平（任潔，2009）［19］；并且在失地農(nóng)民就業(yè)中， “4050”群體就業(yè)難（任潔，2009；謝勇，2009）［19-20］；失地農(nóng)民總體失業(yè)水平較高；外出打工成為失地農(nóng)民最重要的就業(yè)形式，其中男性更加愿意選擇外出打工的就業(yè)方式。在失地農(nóng)民就業(yè)的影響因素上，教育程度、職業(yè)培訓(xùn)、健康狀況等人力資本因素可促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，非勞動(dòng)收入尤其是土地補(bǔ)償金對失地農(nóng)民的就業(yè)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響（謝勇，2009）［20］；有學(xué)者從失地農(nóng)民個(gè)人因素、社會(huì)因素、制度因素和市場因素構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)評價(jià)體系，發(fā)現(xiàn)就業(yè)信息渠道是影響失地農(nóng)民就業(yè)的最主要因素（王軼，2009）［21］。在經(jīng)濟(jì)繁榮地區(qū)，失地農(nóng)民失業(yè)現(xiàn)象比較明顯，其失業(yè)包括自愿失業(yè)和非自愿失業(yè)，家庭收入以及集體經(jīng)濟(jì)分紅收入等非勞動(dòng)收入較高是失地農(nóng)民自愿失業(yè)的主要原因；而對于非自愿性失業(yè)的失地農(nóng)民，年齡、健康和非農(nóng)工作經(jīng)驗(yàn)等人力資本低下是他們失業(yè)的主要原因（李琴，等，2009）［22］。

2.失地農(nóng)民就業(yè)存在的問題

在有關(guān)研究失地農(nóng)民就業(yè)的文獻(xiàn)中，幾乎所有的文章都或多或少的都提到失地農(nóng)民就業(yè)的問題。具體而言，失地農(nóng)民就業(yè)問題包括：就業(yè)率不高，就業(yè)后的失業(yè)率高（杜偉，黃善明，2009）［23］；就業(yè)崗位更換頻繁，在工作中的維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，競爭意識(shí)淡薄，市場導(dǎo)向意識(shí)較差（黃建偉，2010）［24］。自主創(chuàng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)就業(yè)的途徑之一，然而失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)存在很多障礙，表現(xiàn)在：當(dāng)前失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資金主要來源于征地補(bǔ)償，創(chuàng)業(yè)資本不足；農(nóng)村勞動(dòng)力市場發(fā)展不成熟、政府調(diào)節(jié)不夠?qū)е聞?chuàng)業(yè)的市場信息不完全；政府相關(guān)創(chuàng)業(yè)的政策引導(dǎo)有限；失地農(nóng)民文化水平低，缺乏現(xiàn)代化的經(jīng)營管理理念和技能（郭金云，2010）［25］。

3.促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的政策研究

針對失地農(nóng)民就業(yè)中存在的問題，學(xué)界提出了有益的政策建議，現(xiàn)歸納如下：第一，探索多種安置方式的同時(shí)，將就業(yè)安置作為重點(diǎn)。在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，除貨幣補(bǔ)償方式外，可積極探索就業(yè)安置的方式，本著“誰征地誰安置，誰開發(fā)誰負(fù)責(zé)”的原則，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量就業(yè)崗位的協(xié)議，吸納適齡失地農(nóng)民就業(yè)（黨文娟，2010）［26］。關(guān)于就業(yè)安置的作用，有學(xué)者指出“就業(yè)安置”是未來我國真正解決失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”的出路之一（趙曼，張廣科，2009）［27］。第二，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)。鮑海君根據(jù)“冰山理論”和San Francisco的職業(yè)素養(yǎng)，提出隱性職業(yè)素養(yǎng)是失地農(nóng)民培訓(xùn)的關(guān)鍵領(lǐng)域，當(dāng)前失地農(nóng)民隱性職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)的主要內(nèi)容是培養(yǎng)他們的秩序意識(shí)和合作意識(shí)（鮑海君，2010）［28］根據(jù)裘燕南（2007）的文章，San Francisco的職業(yè)素養(yǎng)指職業(yè)人在從事某種職業(yè)時(shí)所必須具備的綜合素質(zhì)，主要包括職業(yè)道德、職業(yè)情感、職業(yè)技能和職業(yè)習(xí)慣。鮑海君（2010）從“冰山理論”視角來看，職業(yè)素養(yǎng)可以看成是一座冰山：冰山浮在水面以上的只有1/8，它代表著個(gè)體的形象、資質(zhì)、知識(shí)、職業(yè)行為和職業(yè)技能等方面，是人們看得見的、顯性的職業(yè)素養(yǎng)，這些可以通過各種學(xué)歷證書、職業(yè)證書來證明，或者通過專業(yè)考試來驗(yàn)證；而冰山隱藏在水面以下的部分占整體的7/8，它代表著個(gè)體的職業(yè)道德、職業(yè)情感和職業(yè)態(tài)度等方面，是人們看不見的、隱性的職業(yè)素養(yǎng)。 。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者指出失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的基本原則是:基礎(chǔ)性教育培訓(xùn)與實(shí)用性教育培訓(xùn)、一般技能培訓(xùn)與高級技能培訓(xùn)、理論與實(shí)踐、生產(chǎn)教育培訓(xùn)與生活教育培訓(xùn)、思想道德教育與法律知識(shí)教育等方面的有機(jī)結(jié)合的原則，根據(jù)這些原則，失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基本內(nèi)容體系包括失地農(nóng)民專業(yè)技能培訓(xùn)和失地農(nóng)民基本技能培訓(xùn)（徐保根，2010）［29］。第三，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。可通過培育自主創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、以“合作創(chuàng)業(yè)”模式、“業(yè)緣”等途徑進(jìn)行創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)識(shí)別并進(jìn)行創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)開發(fā)（郭金云，2010）［25］。在具體操作上，可以通過提供創(chuàng)業(yè)信息及小額貸款來幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)（黃建偉，2010）［24］。另外，有的學(xué)者建議鼓勵(lì)和保護(hù)失地農(nóng)民非正規(guī)就業(yè)（李莉莉，2009）［30］，通過提高失地農(nóng)民對自身職業(yè)發(fā)展關(guān)注度（任潔，2009）［19］來促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。

三、失地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究

失地農(nóng)民補(bǔ)償安置有著充分的理論依據(jù)，包括地租理論、土地價(jià)格評估理論、征地過程中的博弈和行政尋租理論以及“可持續(xù)”生計(jì)理論（李國健，2008）［31］。依據(jù)這些理論，在征地過程中，需要對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。失地農(nóng)民補(bǔ)償安置模式、補(bǔ)償安置存在的問題、改善補(bǔ)償安置的建議則是這一方面的研究熱點(diǎn)。

1．失地農(nóng)民補(bǔ)償安置模式

歸納總結(jié)全國各地失地農(nóng)民的補(bǔ)償模式，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式主要有貨幣化安置補(bǔ)償模式和非貨幣安置補(bǔ)償模式（金晶，張兵，2010）［32］。貨幣補(bǔ)償模式可分為一次性貨幣補(bǔ)償模式和分期貨幣補(bǔ)償兩種方式，非貨幣補(bǔ)償模式分為土地?fù)Q社保補(bǔ)償模式、土地入股補(bǔ)償模式、組合補(bǔ)償模式（趙繼新，等，2009）［33］。有學(xué)者則指出非貨幣補(bǔ)償模式包括開發(fā)補(bǔ)償、留地補(bǔ)償、社會(huì)保障補(bǔ)償、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)償和就業(yè)補(bǔ)償（趙曼，張廣科，2009）［27］。事實(shí)上，盡管有的模式名稱不同，但其所指的具體操作辦法則是相同的。

在對各種模式進(jìn)行評價(jià)時(shí)，有學(xué)者指出貨幣補(bǔ)償模式的優(yōu)點(diǎn)是容易操作、短期內(nèi)有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，缺點(diǎn)是不能形成長久的保障機(jī)制。土地?fù)Q社保補(bǔ)償模式的優(yōu)點(diǎn)是降低了參保門檻、擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，是一種長效保障機(jī)制；但會(huì)給地方政府財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)。土地入股補(bǔ)償模式優(yōu)點(diǎn)包括可發(fā)揮企業(yè)的作用、兼顧農(nóng)民長短期損失、財(cái)政投入少等，缺點(diǎn)是存在著委托代理問題（趙繼新，等，2009）［33］。有學(xué)者進(jìn)一步分析了土地?fù)Q社保補(bǔ)償模式，認(rèn)為“土地?fù)Q保障”的地區(qū)模式有以政府為主導(dǎo)的土地?fù)Q社會(huì)保險(xiǎn)模式和政府協(xié)調(diào)下的土地?fù)Q商業(yè)保險(xiǎn)模式兩種，同時(shí)基于“公民有無償享有社保權(quán)利和市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則不協(xié)調(diào)”、“‘土地?fù)Q保障’的強(qiáng)制性與新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老自愿參加的不協(xié)調(diào)”的認(rèn)識(shí)，建議應(yīng)該取消“土地?fù)Q保障”的模式（張士斌，2010）［34］。

2．失地農(nóng)民補(bǔ)償安置存在的問題

各地在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，出于各方利益之間的博弈、管理體制等方面的原因使得失地農(nóng)民補(bǔ)償安置存在許多問題。這些問題表現(xiàn)在：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償期限短，補(bǔ)償形式單一，缺乏長期補(bǔ)償機(jī)制（梅付春，2007）［35］；補(bǔ)償計(jì)算方法不科學(xué)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一（同一個(gè)縣城、同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同），安置方式過于簡單（郭正濤，等，2010）［36］。之所以出現(xiàn)這些問題，有學(xué)者指出其產(chǎn)生的原因包括：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊不清，補(bǔ)償收益主體不明；征地補(bǔ)償范圍過窄，征地補(bǔ)償?shù)姆秶抻谕恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，相關(guān)權(quán)利補(bǔ)償不足；利益分配不盡合理，嚴(yán)重侵害失地農(nóng)民受償權(quán)利（任鳳蓮，2009）［37］。其他學(xué)者指出補(bǔ)償方式存在問題的關(guān)鍵是沒有注意到失地農(nóng)民資源稟賦權(quán)利，對失地農(nóng)民資源稟賦權(quán)利的補(bǔ)償可以從根本上解決失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的問題（張良悅，2007）［38］。可見，學(xué)者對于失地農(nóng)民補(bǔ)償安置存在問題的認(rèn)識(shí)主要從補(bǔ)償收益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償模式等方面進(jìn)行分析。

3．失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的建議

在補(bǔ)償安置的原則上，失地農(nóng)民補(bǔ)償原則包括完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則和相當(dāng)補(bǔ)償原則，西方國家征地補(bǔ)償原則經(jīng)歷了“完全補(bǔ)償原則—不完全補(bǔ)償原則—相當(dāng)補(bǔ)償原則”的歷程（李國健，2008）［31］。有學(xué)者指出我國現(xiàn)行補(bǔ)償方式遵循不完全補(bǔ)償原則，這對失地農(nóng)民是一種侵害，認(rèn)為應(yīng)該采取完全補(bǔ)償原則（云梅，駱云中，2010）［39］。而且，實(shí)行完全補(bǔ)償有其理論依據(jù)、法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并且完全補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括：土地的地價(jià)及收益、相關(guān)土地未來的升值、土地附著財(cái)產(chǎn)的損失及其收益、重新安置費(fèi)用、轉(zhuǎn)崗成本、社會(huì)保障、由于被征用土地上的工程施工而受到的影響（梅付春，2007）［35］。

在補(bǔ)償安置的理念和具體操作上，有學(xué)者提出了失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)睦砟钍遣粌H要通過補(bǔ)償解決農(nóng)民失地后的生存問題，重要的是要從更為廣闊的福利角度解決失地農(nóng)民的發(fā)展問題（林樂芬，葛揚(yáng)，2010）［40］。有學(xué)者提出以使農(nóng)民滿意為標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，原因在于純農(nóng)戶完全依賴土地生產(chǎn)經(jīng)營，兼業(yè)農(nóng)戶既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)戶主要收入來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，各種類型的失地農(nóng)民其對不同的補(bǔ)償方式有不同的喜好（韓紀(jì)江， 孔祥智，2005）［41］。基于“不同人有不同的偏好”的理念，有學(xué)者探索“不同主體，不同補(bǔ)償模式”的辦法，建議對在非農(nóng)領(lǐng)域?qū)σ勋@得“可持續(xù)生計(jì)”的群體以“貨幣安置”為主；對大齡失地人口建立“貨幣安置+土地或住房安置”的政策組合；對勞動(dòng)適齡人口采取“就業(yè)安置”的補(bǔ)償模式；同時(shí)向所有被動(dòng)失地農(nóng)民提供不同層次的社會(huì)保障安置（趙曼，張廣科，2009）［27］。

四、其他方面的研究

1．關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益問題的研究

盡管學(xué)者對于失地農(nóng)民權(quán)益被侵害有不同的表達(dá)，如權(quán)利缺失（易國鋒，2009）［3］、權(quán)利貧乏（舒小慶，2009）［42］、權(quán)利貧困（秦守勤，2010）［43］，然而其實(shí)質(zhì)意義基本相同，指失地農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等基本人權(quán)上的一種缺乏或不健全的狀態(tài)（秦守勤，2010）［43］。從交換權(quán)利理論出發(fā)，失地農(nóng)民的權(quán)利損失包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利損失、政治權(quán)利損失、社會(huì)權(quán)利損失（何愛平，2007）［44］；而對北京、江蘇、山東、四川的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民權(quán)利侵害表現(xiàn)在缺乏必要的征地信息知情權(quán)、征地決策參與權(quán)、征地權(quán)益抗訴權(quán)（國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2009）［45］；有學(xué)者則認(rèn)為失地農(nóng)民權(quán)益侵害表現(xiàn)在土地承包權(quán)被非法剝奪，土地經(jīng)營決策權(quán)被限制，部分土地收益權(quán)被侵占，土地知情參與權(quán)被屏蔽，土地維權(quán)非常困難（秦守勤，2010）［43］?？梢?，失地農(nóng)民權(quán)益遭到了極大的侵害。其侵害的原因在于土地產(chǎn)權(quán)制度不明確導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)利弱勢，土地征用制度不完善加劇失地農(nóng)民的權(quán)利貧乏，土地行政管理機(jī)制偏差損害失地農(nóng)民的權(quán)利訴求（舒小慶，2009）［42］。

2．失地農(nóng)民市民化研究

失地農(nóng)民市民化是指農(nóng)民在失去土地后克服各種障礙使其生存職業(yè)、社會(huì)地位、自身素質(zhì)和意識(shí)行為不斷城市化，逐漸擺脫其城鄉(xiāng)邊緣的狀態(tài)，走向和融入城市主流社會(huì)最終成為市民的過程（周軍，劉曉霞，2010）［46］。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的再社會(huì)化過程，是農(nóng)民適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，學(xué)習(xí)新的知識(shí)和技能、獲取新的社會(huì)角色、建立新的社會(huì)關(guān)系的過程，它是生產(chǎn)方式的市民化，也是生活方式的市民化（孔娜娜，2010）［47］。失地農(nóng)民市民化是一個(gè)長期的過程，研究發(fā)現(xiàn)在該過程中失地農(nóng)民面臨著身份轉(zhuǎn)換的障礙，包括二元社會(huì)制度障礙、身份認(rèn)同障礙、職業(yè)轉(zhuǎn)換障礙和文化適應(yīng)障礙（周軍，劉曉霞，2010）。而對重慶失地農(nóng)民的研究也表明失地農(nóng)民市民角色轉(zhuǎn)化難，其受到來自城市的社會(huì)排斥（陳亞東，2008）［48］?？梢?，失地農(nóng)民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與其市民化的關(guān)系非常復(fù)雜（沈關(guān)寶，李耀鋒，2010）［49］。

3．失地農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)性研究

由于失地農(nóng)民特殊的時(shí)空記憶和時(shí)空轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致的社會(huì)建構(gòu)，使得失地農(nóng)民表現(xiàn)出“身份角色的錯(cuò)位性認(rèn)同、土地情節(jié)的雞肋性認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)生活的剝奪性認(rèn)同和制度環(huán)境的失衡性認(rèn)同”（郁曉暉，張海波，2006）［50］?；诖?，失地農(nóng)民能否適應(yīng)新環(huán)境值得進(jìn)一步研究。目前對失地農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)性研究主要以比較法進(jìn)行。第一種情況是對比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)性，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民市民化后適應(yīng)城市生活能力較強(qiáng)，原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)保障、征地政策等方面優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（王慧博，2010）［51］。第二種情況對比研究原地安置區(qū)的失地農(nóng)民和偏遠(yuǎn)化安置區(qū)的失地農(nóng)民的適應(yīng)性，發(fā)現(xiàn)征地拆遷之后原地安置區(qū)的失地農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)程度更高，因其在就業(yè)機(jī)會(huì)、生活滿意度、交往方式、城市認(rèn)同感優(yōu)于偏遠(yuǎn)地區(qū)（徐琴，劉國鑫，2009）［52］。有的學(xué)者研究失地農(nóng)民的文化適應(yīng)，認(rèn)為其主要包括技術(shù)層面適應(yīng)、制度層面適應(yīng)以及觀念層面適應(yīng)。技術(shù)層面適應(yīng)表現(xiàn)為從農(nóng)耕生產(chǎn)向從事工商業(yè)的技能轉(zhuǎn)型， 制度層面適應(yīng)表現(xiàn)為對城市科層制組織和各種規(guī)制的適應(yīng)， 觀念層面適應(yīng)表現(xiàn)為移民在思維方式、價(jià)值觀念、心理結(jié)構(gòu)上發(fā)生的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向(葉繼紅，2010) ［53］。而在職業(yè)轉(zhuǎn)換中的適應(yīng)性方面，學(xué)界主要從人力資本分析視角、市場選擇分析視角、制度性分析視角和綜合的分析視角進(jìn)行研究（彭沉雷，2008）［54］。

此外，有學(xué)者還從社區(qū)建設(shè)、身份認(rèn)同、心理健康、法律援助［55］等視角分析失地農(nóng)民問題并給出了相關(guān)建議。

五、評述

失地農(nóng)民問題是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題，是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前研究在失地農(nóng)民社會(huì)保障、失地農(nóng)民就業(yè)、失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方面漸已成熟并達(dá)成了以下共識(shí)：首先，在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面，學(xué)術(shù)界認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以“最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障”為核心的失地農(nóng)民保障體系；其次，在失地農(nóng)民就業(yè)方面，營造“就業(yè)安置+教育培訓(xùn)+自主創(chuàng)業(yè)”的就業(yè)安置渠道是改善失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀的有效途徑；再次，在失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方面，以“區(qū)別對待”方式構(gòu)建多層次、多種類的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置模式可以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”。這些研究為政府制定有效的失地農(nóng)民政策提供了有益的參考，有利于學(xué)術(shù)界的進(jìn)一步探討。但很多學(xué)者的研究缺乏系統(tǒng)性、可操作性，只是提出了大概的框架，在有的問題上仍然需要進(jìn)一步深化。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在研究方法和研究思路上，許多學(xué)者對失地農(nóng)民問題研究多采用“案例分析”方法，針對某個(gè)地區(qū)的失地農(nóng)民問題從宏觀角度以“現(xiàn)狀—問題—原因—對策”思路進(jìn)行分析，沒有從定量研究的視角分析具體而詳盡的微觀和中觀問題，比如失地農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)、職業(yè)、性別對補(bǔ)償模式的選擇有何影響，等等。

第二，在研究的理論基礎(chǔ)上，當(dāng)前文獻(xiàn)較少涉及失地農(nóng)民的基礎(chǔ)理論，導(dǎo)致提出的建議缺乏理論指導(dǎo)。有的學(xué)者在失地農(nóng)民補(bǔ)償理念、補(bǔ)償原則方面進(jìn)行了探討，但其研究有待進(jìn)一步深入。同時(shí)，對失地農(nóng)民問題的分析缺乏戰(zhàn)略性的思考。

第三，在研究視野上，國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒研究較少。學(xué)者多局限于本國、本地區(qū)的失地農(nóng)民問題研究，研究視野有待于進(jìn)一步拓展。西方國家現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程比我們國家發(fā)展的更為成熟，其處理失地農(nóng)民的成功經(jīng)驗(yàn)可以為我所用。

根據(jù)我國學(xué)者對失地農(nóng)民問題的研究現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為后續(xù)研究應(yīng)定量分析方法和定性分析方法相結(jié)合，在以下幾個(gè)方面深入研究：

首先，加強(qiáng)失地農(nóng)民問題的理論基礎(chǔ)研究。如對失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、失地農(nóng)民保障制度的理念、失地農(nóng)民保障制度的原則、失地農(nóng)民保障制度的框架進(jìn)行系統(tǒng)性的理論研究，指導(dǎo)失地農(nóng)民保障體系的構(gòu)建。其次，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法加強(qiáng)失地農(nóng)民問題的定量研究。如在探討失地農(nóng)民補(bǔ)償安置模式與失地農(nóng)民特征的關(guān)系時(shí)，采用SPSS軟件、Eviews軟件分析不同家庭結(jié)構(gòu)、不同職業(yè)、不同性別的失地農(nóng)民與不同補(bǔ)償安置模式的相關(guān)性。再次，深入分析國外失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的經(jīng)驗(yàn)。在后續(xù)研究中，學(xué)界可通過具體分析國外解決失地農(nóng)民問題的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化條件和措施來為我國妥善解決失地農(nóng)民問題提供參考。

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（編輯：夏 冬；校對：朱德東）