關于重慶統籌城鄉戶籍制度改革的若干思考

摘 要：重慶統籌城鄉戶籍制度改革，是我國城鄉二元戶籍制度改革的一個大手筆，意在破解我國的“偽城鎮化”或“半城鎮化”難題，也是對資源的優化配置。重慶市政府為戶籍制度改革做了充分準備，以十大機制保障轉戶農民進城后的生活、生產以及退出土地的優化配置。當然，戶籍制度改革也存在許多不確定因素，需要重慶市政府和人民積極應對，并不斷深化改革。

關鍵詞：統籌城鄉；戶籍制度改革；二元戶籍制度；資源配置；社會保障；就業；住房；土地補償

中圖分類號：F304.6；F291.3 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2010）06-0006-05

Thinking on Overall Urban and Rural HouseholdRegister System Reform of Chongqing

Cui Lake Doctor Forum

(Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China)

Abstract: Chongqing’s overall urban and rural household register system reform is a big work in China’s urban and rural dual household register system reform and is also to optimize deployment of resources in order to solve China’s problem of 1-urbanization and semi-urbanization. Chongqing municipal government makes sufficient preparation for household register system reform and promulgates ten mechanisms to ensure the living and production of the peasants after they become urban residents and to ensure the optimized deployment of the land which the peasants quitted. Of course， household register reform has many uncertain factors and needs to be responded and deeply reformed by Chongqing municipal government and residents.

Key words: overall urban and rural development; household register system reform; dual household register system; resources deployment; social security; employment; housing; land compensation

背景資料：2010年7月25日，重慶市政府出臺了《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔2010〕78號，以下簡稱《意見》）；2010年8月1日，《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）開始實施，標志著作為“全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區”的重慶市戶籍制度改革進入實質推進階段。

《意見》指出，重慶市戶籍制度改革要“以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向城鎮有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除農民向城鎮轉移的體制性障礙，促進城鄉資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮化機制”；具體目標是：“2010—2011年，重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮居民300萬人，非農戶籍人口比重由目前的29%上升到37%”，“2012—2020年，力爭每年轉移80萬—90萬人，到2020年新增城鎮居民700萬人，非農戶籍人口比重提升至60%”。《辦法》則為在兩年內“集中解決有條件的農村居民轉戶”提供了具體操作程序。

重慶市統籌城鄉戶籍制度改革政策一出臺，就在全國引起巨大反響，受到國內外廣泛關注。2010年9月19日，重慶工商大學翠胡博士論壇舉行了“重慶戶籍改革問題探究”專題討論，現將其主要觀點摘編如下，以饗讀者。

一、重慶統籌城鄉戶籍制度改革的意義

翠湖博士論壇：關于重慶統籌城鄉戶籍制度改革的若干思考

中國戶籍制度改革，是縮小城鄉差異、加快城市化進程的必然要求。黃勇剛認為，重慶的戶籍制度改革是目前城鄉二元戶籍制度改革的一個大手筆，也是一項對農村戶籍人口有利的舉措。趙偉指出：重慶市作為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，首先試行大規模的戶籍改革，無論其成敗與否，都將給我國戶籍改革提供鮮活的實例和經驗教訓，應該得到肯定。

彭國川認為，新中國成立初期，為了迅速實現工業化，建立完整的現代工業體系，人為地割裂了農業剩余和勞動力剩余的轉移。一方面，通過工農產品價格剪刀差，實現了農業剩余盡可能地向工業部門的轉移；另一方面，通過實行城鄉不同的兩種戶籍管理制度，對農業剩余勞動力的轉移進行嚴格的限制；同時，附著在戶籍上的就業、社保、教育、住房、醫療等福利也存在巨大的城鄉差距。改革開放以來，主要通過土地價格剪刀差的形式實現了農村或者農業剩余向城市或工業部門的轉移，通過“農民工”外出“打工”實現了勞動力由農村和農業部門向城市和工業部門的轉移。但在這一過程中，農民工的戶籍并沒有發生改變，形成所謂的“偽城鎮化”或“半城市化”。因此，60年來我國二元經濟的發展過程導致了城市化嚴重滯后于工業化水平，“農轉城”的實質是在補課，補我國二元經濟過程中的城市化滯后的課。唐曉平進一步指出，重慶市這次力度空前的戶籍制度改革，其意就在于破解我國的“偽城鎮化”或“半城鎮化”難題，使已經進城的農村人口實現真正的城鎮化，即不僅取得與城市居民一樣的身份（城鎮戶口），而且要實現包括社會保障、就業、住房、教育等的全面“市民化”。

從更深層次看，蒲坤明認為重慶的戶籍制度改革減少了資源流動的障礙，實際上是基于中國乃至重慶市本身所處的經濟發展階段，對資源的重新配置與分配。讓農民工兄弟歡歡喜喜進城，享受與城里人一樣的待遇與福利，“解放”了農民，也為城市產業發展提供了充足的勞動力；同時還為優化土地資源配置提供了空間，有利于擴大農村人均耕地面積、提高農村生產集約化水平。因此，從長遠的角度上來看，只要能真正讓轉戶農民公平分享經濟發展和改革開放所帶來的利益，并有效配置農民轉戶退出的土地，“農轉城”是合理的，也是適應經濟發展規律要求的，也必將給中國的進一步改革開放提供新鮮而富有創新性的樣本。

二、重慶統籌城鄉戶籍制度改革的可行性

“自愿有償”是重慶統籌城鄉戶籍制度改革的基本原則之一《意見》中戶籍制度改革的基本原則第二條就是“自愿有償”：充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高。，因而農民的轉戶意愿是該項改革能否順利推進的關鍵，而政府能夠為轉戶農民提供怎樣的保障將對農民的轉戶意愿產生重大影響。

1．農民工的轉戶意愿

唐路元認為，從政策設計的對象看，目前的戶籍制度改革主要針對重慶市籍的農民工，他們已經從農村出來，進入城市，且大多有比較穩定的工作崗位《辦法》適用于“本市籍農村居民轉為城鎮居民”，“其他戶口遷移、登記仍按原有規定執行”；具體轉戶條件為：（1）“購買商品住房”或“務工經商五年以上，具有合法穩定住所”或“投資興辦實業，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的，具有合法穩定住所”的本市籍農村居民及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為“主城九區”城鎮居民；（2）“購買商品住房”或“務工經商三年以上，具有合法穩定住所”或“投資興辦實業，三年累計納稅5萬元或一年納稅2萬元以上，具有合法穩定住所”的本市籍農村居民及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為“遠郊31個區縣城”城鎮居民；（3）其他鄉鎮，農村居民可就近就地登記為城鎮居民；（4）“農村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女”、“農村籍成年子女自愿投靠城鎮身邊無子女的年老父母”、“優秀農民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母”、“農村籍五保對象”、“農村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官退役”也可登記為城鎮居民，“本市高等學校、中職技校學生可遷入學校集體戶或就地轉為城鎮居民”。。農民工的轉戶意愿則取決于他們轉戶的成本和收益，只有收益大于成本，他們才愿意轉戶。根據重慶市轉戶的相關政策，一旦農民符合條件申請轉為城鎮戶口，將在就業、養老保險、醫療保險、教育、住房五個方面得到保障，一步到位全都覆蓋，即通常說的“五件衣服、五個保障”。同時，農民在農村的“三件衣服、三個保障”，即“宅基地、承包地、林地”將逐步退出《意見》指出：“對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期區縣（自治縣）征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由區縣（自治縣）人民政府制定”；“家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶轉移中獲得宅基地及農房、承包地的相應補償或收益的權利，不再享有分配宅基地的權利。待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出宅基地及農房、承包地并享受相應補償”。其中，“退出的宅基地、承包地位于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的，由國有土地儲備機構承擔補償費用。建立農村土地補償周轉金，用于農戶退出的承包地、宅基地和農房所需資金的周轉。”。

從收益來看：（1）就業方面，目前我國企業雇傭城市工和農民工在薪酬方面沒有做到同工同酬，農民工的收入低于城市工是一個不爭的事實，轉換身份以后，農民工的工資收入將提高；（2）養老保險方面，農村主要還是依靠家庭養老這種低水平的模式，進入城市養老保障體系，保障水平肯定會提高一大截；（3）醫療保險方面，城市的醫保標準也遠高于農村醫保標準比如在重慶市9個城鎮職工醫療保險市級統籌區的參保人員，基本醫療保險基金對參保職工看病報銷的最高限額是3.2萬元，大額醫療互助基金最高支付限額為50萬元；而重慶市農民工醫療保險統籌基金的支付限額為3萬元，大額醫療費互助保險資金的支付限額僅為20萬元。；（4）教育方面，城市的教學條件比農村優越許多，如果農民工子女要進入城市學校就讀，由于戶口的原因需要向就讀學校額外支付幾千到數萬元的借讀費，轉戶后這筆沉重的負擔將自然消除；（5）住房方面，以目前大多數的農民工收入水平，他們沒有能力在城市購房，只能租住在狹小和條件簡陋的房間內，轉戶后有利于其獲取政府提供的保障性住房；（6）轉戶農民可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接經濟收益據估算，目前該收益大約為人均1.8萬元，略高于進城后個人應支付成本1.6萬元。。

從成本來看，農民工選擇了城市戶口的“五件衣服”，就得放棄農村的“三件衣服”。其中宅基地提供居住保障，不產生經濟效益；經營承包地和林地會產生收益，但一般情況下其收益小于外出務工的收益。

每個農民工的轉戶意愿是由其對轉戶收益與成本的預期決定的，而這個預期不但取決于農民工個體及其家庭的情況，還受重慶市城市和農村經濟發展狀況、公共服務水平等多方面的影響。因此，要提高農民工轉戶意愿，需要重慶市政府提供必要的保障來提高農民工的轉戶預期收益。

2.政府提供的保障

趙偉認為，重慶政府為此次改革做了充分的準備。早在2008年，成立了土地交易所，為農民進城后退出的土地流轉搭建了平臺；2009年又啟動了公租房建設，為農民工進城解決住房問題。為保障戶籍制度改革的順利推進，《意見》特別指出要建立完善相關配套機制，“系統建立土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，逐步消除城鄉戶籍待遇差距”。唐路元進行了如下分析：

重慶市“農轉城”分兩個階段進行，第一階段2010—2011年，力爭兩年內新增城鎮居民300萬人；第二階段2012—2020年，轉戶700萬人口。按照平均每個“新市民”轉戶成本計算據測算，以全部整戶轉移、全部退出土地測算，包括農村宅基地、承包地、林地的退出成本和就業、養老、醫療、教育、住房等方面的進入成本，每個“新市民”平均需要6.7萬元的戶改成本。，戶改的第一階段政府統籌的資金需求就高達2010億元，其中，統籌就業、養老、醫療、住房、教育等資金需求為1241億元，支付農村宅基地、承包地和林地退出補償或補助的資金需求為769億元；第二階段700萬人轉戶的直接成本為5000億以上。重慶市政府解決第一階段資金需求的思路是：企業承擔社會責任需要投入1229億元，主要分攤農民工轉戶后的養老、醫療、住房以及獲得流轉土地、農村宅基地等的成本；轉戶農民個人作為直接受益者，需投入465億元，主要用于繳納自身的就業、養老、醫療、住房、教育等費用；政府“四兩撥千斤”需投入316億元，主要用于轉戶農民養老保險補助、企業社保繳費補差以及公租房、學校等配套基礎設施建設。而且，由于轉戶對象主要是新生代農民工，大規模的養老和醫療資金支付會在一二十年以后；而農村“三大保障”（宅基地、林權、承包地）的退出，也有1到3年的過渡期，因此當期的資金需求并沒有想象的大。總體看，重慶市300萬農民轉戶的即期成本不高，建立土地退出周轉金即可啟動運作；而2008年重慶的財政收入為1290.18億元，財政支出為1448.56億元，拿出幾十億的啟動資金問題不大。

從進城農民工的就業來看：近期引入的惠普等IT企業將提供幾十萬就業崗位；隨著兩江新區建設的快速推進，大量企業將入住，這又會提供上百萬就業崗位。按照重慶每年10%以上的經濟增長速度，對勞動力的需求旺盛，每年新增幾十萬的崗位是有保證的。

從農民工的住房來看：建設公租房系統是主渠道，重慶未來三年將投資700億元，建設3000萬平方米公租房，每年開工建設1000萬平方米。比如蔡家片區公租房項目，可提供16 705套房，容納4.17萬人居住；西永公租房項目一期，可提供25 153套住房，容納6萬人居住。

此外，重慶市規劃建設中小學學校115所，其中規劃新建小學35所、初中40所、普通高中和中職學校40所，以滿足城市人口增加后對教育的需求。

三、重慶統籌城鄉戶籍制度改革面臨的挑戰與對策

唐路元指出，雖然重慶戶籍制度改革的主客觀條件已經具備，但是還存在許多不確定因素，比如：（1）每年增加幾十萬的勞動力投入，顯然屬于勞動密集型的經濟增長方式，這對于轉換重慶的經濟結構，提高經濟增長的質量將會產生什么影響？（2）未來兩年重慶的企業需要增加投入1229億元來承擔轉戶成本，這對企業的發展會產生什么影響？一旦企業因為利潤的減少而轉移到其他地區，后果會怎樣？（3）有限的財政資金投入城市建設，農村的基礎設施、經濟建設和公共產品的投入會不會受到影響？此外，趙偉提出：失去生產資料的農民如何在繁華的城市立足？城市的公共資源和基礎設施建設是否準備好迎接“農轉城”的龐大隊伍？大量農民進城后，農村是否有足夠的勞動力用于生產？黃勇剛也提出：對于常年在城市工作的農村戶籍人口來說，其在城市的就業問題基本不存在，但是對沒有城市工作經驗的一般農村人口而言，短期內其怎樣實現城鎮就業，怎樣適應城鎮生活？等等。因此，要取得改革的成功，還需要重慶市政府、企業和全體人民的共同努力。目前，尤其應作好兩方面的工作：

一是為轉戶農民在城市生活、生產提供充足的保障。羅澤舉強調應使農民工能夠沒有顧慮地帶著足夠財富和尊嚴進城，尤其應做好土地補償、就業安置和社會保障等方面的工作。彭國川進一步指出：（1）“農轉城”過程也伴隨著土地等資源在城鄉、空間上的重新配置，農民進城后終究要退出承包土地的經營權和農村宅基地等。一方面，退出土地的補償金應合理，并及時兌現；另一方面，退出的承包地、宅基地通過在空間、城鄉間的重新配置后會產生更大的收益，這個收益的增值部分應該在農民、農村集體、城鄉和地區間進行合理分配，不能損害農民的利益。（2）要盡快建立完善《意見》提出的十大相關配套機制具體包括建立完善農村土地處置機制、建立住房保障機制、完善養老保險制度、健全醫療保險制度、建立完善就業保障機制、建立完善培訓機制、建立完善城鄉教育保障機制、建立完善衛生服務保障機制、完善計劃生育相關政策。，使農民進城能及時全面地享受城市公共服務，以解決其進城后的生存問題。在這個過程中必須充分尊重農民的自主權，注意保障農民平等協商的權利，從而依法保障農民合法權益不受侵害。（3）要完善解決農民進城后的就業問題，這關系到農民工轉戶后的長遠發展。一方面必須通過城鎮化、產業化發展，提供足夠就業崗位供轉戶農民選擇；二是要通過職業培訓，實現由轉戶農民到現代產業工人的就業方式的轉換。可以說，重慶經濟發展得越好，就業機會越多，戶籍制度改革也就越會成功。陳尚杰則強調了為轉戶農民（尤其是大學生）提供必要的住房保障，提出公租房應在大學生就業的熱點地域周圍興建，讓這批新生的城市人能擁有體面的住宿，這是把他們留在城市的關鍵之一。

二是優化配置農民轉戶后退出的土地。駱東奇進行了大致測算：按2009重慶市全市耕地面積223.76萬公頃、農業人口2326.92萬人算，全市人均耕面積1.44畝。農民轉戶后，按規定其承包地處理方式一般有兩種，一是繼續由家人親戚代耕或流轉，二是退出。如果按2020年轉戶1000萬人測算，有近1440萬畝耕地由他人代耕或流轉，相當于全市目前耕地面積的43%左右需要流轉。1440萬畝耕地及其80%以上的基本農田，如果不有效地利用好，將會導致耕地低效利用、改變用途、甚至耕地撂荒的現象。因此，除做好農村土地整治流轉工作外《意見》在“建立完善農村土地處置機制”中要求：組建市、區縣（自治縣）兩級農村土地整治流轉機構，負責對農戶退出的承包地、宅基地和農房進行補償和處置。農村土地整治流轉機構應積極盤活利用轉戶退出的土地。按照規劃及用途管制、農村集體土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大國土整治力度，促進承包地向經營大戶、龍頭企業流轉，實現規模經營，提高勞動生產率和土地產出水平。退出的宅基地，在優先保障農村發展建設用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產價值。產生的地票及大宗的承包地、林地使用權可在重慶農村土地交易所交易。，還應鼓勵城市資源下鄉，推進農業現代化和產業化，提高耕地集約利用水平。（1）進一步加強農村基礎設施建設，提高農業生產服務水平和農業生產的條件保障；（2）出臺優惠政策，鼓勵城市工商資源下鄉，在農村發展多種形式的現代農業；（3）加大力度，培育新型農民，實現農民向產業工人的轉變；（4）發展和培育品牌農業、特色農業，吸引更多的城市資本、科技、智力等資源到農村；（5）探索城市居民到農村落戶的制度比如，鼓勵有資金、愿意投入農村建設和發展、能帶動農戶發展、推進農業產業化的城市居民到農村落戶；支持戶改中部分原地農民在帶資金、帶項目、帶技術的前提下重新回到農村，發展現代化、高效農業。 ，既實現有約束、有條件的戶籍雙向流動，又實現城市資源下鄉。總之，不僅要讓農民進城，還須讓更多的城市資源下鄉。

四、重慶統籌城鄉戶籍制度改革的前景

重慶的戶籍制度改革，即“農轉城”正穩步推進，實際進展也較為順利2010年11月3日，重慶市長黃奇帆在新聞發布會上公布，截至11月2日，重慶已有52萬農民轉戶。 。唐路元認為，到2010年，1000萬農民進城，將帶來以下幾個宏觀效應：一是可以復墾增加耕地250多萬畝，對守住重慶耕地紅線有好處，也為城鎮化提供了土地空間；二是留在農村的農民通過集約化、規模化經營也可增加收入；三是大量年輕勞動力進城給城市帶來活力，推遲了城市人口老齡化的到來；四是直接拉動消費，每年都會新增300億元的持續內需拉動，有利于擴大內需，轉變經濟發展方式。趙偉認為，重慶戶籍制度改革將對城區流動人口管理和農村閑置土地治理起到積極作用，可以擴大農村人均耕地面積、提高農村生產集約化水平，特別是打破了立在城市與農村之間的一堵“厚墻”，使廣大的農民工享有城市權利。

當然，重慶市統籌城鄉戶籍制度改革，只是漸進式改革的第一步，它絕不是改革的終結，還需要進一步深化。彭國川認為：當前的“農轉城”從實質上看，是要解決“半城市化”群體的戶籍問題，并給予其與城鎮戶籍相同的待遇。而從長遠看，給予全體農民“國民待遇”才是戶籍制度改革的最終目標。長期以來，我國二元經濟結構下的農民并沒有享受到與城鎮居民一樣的國民待遇，體現在戶籍制度上，就是把農民束縛在土地上，使其失去了享受城市現代文明的權利。賦予農民國民待遇，簡單地說，要逐步改變“城鄉二元”經濟社會結構，走“城鄉一體化”道路，賦予農民以平等的人權、財富分配權和公共產品及公共福利的共享權。具體而言，其一，提供平等的就業機會，要把解決城市就業和解決農村富余勞動力轉移統籌考慮；其二，提供平等的教育權利，要將農村義務教育的主要責任從農民轉移到政府，實現強制性的義務教育；其三，提供平等的醫療救助，在城鄉之間公平分配醫療救助資源，徹底改變農村公共衛生事業滯后的局面；其四，提供平等的政治權力。

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（責任編校：夏 冬）