城市化進程中城市社區的權力結構研究

摘要：社區權力結構是指社區中不同的權力主體圍繞一定的公共權力而形成的相對固定的關系。天津市s社區是典型的“城中村”社區，它作為城市化進程中的城市社區，其權力結構呈現出“三位一體”的模式。詳細地分析s社區權力結構的運行邏輯，針對這種權力結構存在的主要問題并提出建議，這對規范城市化背景下城市社區的政治生活具有重要的啟示作用。

關鍵詞：城市化；城市社區；權力結構

中圖分類號：C912.82

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2010)02—0038—06

中國的城市化進程不僅直接影響了城市社區的經濟、文化生活，而且間接滲透到城市社區日常的政治生活之中。城市社區是理解城市社會政治性質的重要領域，而對城市社區權力結構的解讀是理解城市社區政治的基礎。目前，學術界對城市社區的研究大多關注社區建設和國家權力在社區的滲透，對社區權力結構中各種權力主體的重組關注不多，然而社區內部權力結構的重組過程，不僅影響著社區建設的方向和進程，而且決定著社區建設的結果，是社區建設的內在邏輯。因此，如何在城市化背景下審視城市社區的權力結構，是值得探討的重要問題。為了研究這一問題，筆者在了解天津市城市社區基本情況的前提下，選取了該市典型的“城中村”社區——S社區，于2005年至今進行了深入的調查研究，采用參與觀察、訪談等多種形式，并發放2次共288份問卷，搜集、整理和分析了大量實地調研資料和數據，在此基礎上解構了s社區權力結構的運行邏輯，并針對這種權力結構存在的主要問題提出建議，這對規范城市化背景下城市社區的政治生活具有重要的啟示作用。

一、S社區的概況

位于天津市城鄉接合部的S社區，建于明朝永樂二年，距今有著600余年歷史。明朝建文年間(約為公元1399年至1402年間)，原籍浙江省杭州府錢塘縣的王姓。先祖，以水運槽船押運皇糧至通州，后在北運河畔落戶，王氏也是出現在天津市s地區最早的大家庭。發展至今，S社區現在已有6000多戶、約2萬多居民。

目前，S社區在地理范圍上屬于城鄉結合部，在行政區劃上已被劃到天津市的市區范圍，是城市化進程對農村社區作用之后的產物。由于這種特殊情況，S社區擁有較多數量的市民戶，。同時保留農業戶口的純農戶仍占有一定比例。在經濟方面，伴隨著城市化進程的推進，s社區已不是傳統意義上的以農業生產為主的社區，基本形成了農工商齊頭并進的發展格局。這意味著s社區是處于城市化進程中的城市社區，雖然社區居民中有一定數量的農業戶口的農民，但他們的生活來源不再依靠農業，而主要是依靠二、三產業獲得經濟收入。在居民日常的經濟、文化和社會生活等事務處理方面，S社區仍然保留著農村社區的特征，即社區的日常管理、服務等延續了村黨總支和村民委員會的模式，在運行體制上并沒有完成從農村社區到城市社區的轉型。因而在此意義上，可以說s社區是處于城市化進程中的城市社區，是典型的“城中村”。

二、S社區權力結構的運行邏輯

s社區作為城市化進程中城市社區的個案，研究其權力結構是了解和把握社區日常政治生活的關鍵所在。通過對權力結構相關文獻的分析，我們把社區權力結構界定為：它是指社區中不同的權力主體圍繞一定的公共權力而形成的相對固定的關系。概括地說，在S社區的權力主體方面，它包括村黨總支、村委會和農工商公司，三者是社區權力結構運行的主要承擔者，并且下設六個居委會。其中居委會主要負責該社區內不同地段的日常管理、服務工作，并配合村黨總支、村委會等正式組織開展工作，其性質功能與城市居委會并無大異。根據社區權力結構的定義，與城市一般社區相比，S社區權力主體在日常社區管理、服務中形成的關系顯得較為復雜，有著自身獨特的運行邏輯。

1、村黨總支和村民委員會的法定關系

村黨總支和村民委員會之間的關系，是中國農村實行村民自治后出現的一種特殊黨“政”關系。這種所謂的“兩委”關系能否得到協調一致，在很大程度上直接影響著基層政府組織對社區事務管理與服務的成效。要準確認識和把握S社區中村黨總支與村民委員會的關系，需要對國家相關法律法規中規定的“兩委”關系有一個明確認識。對于“兩委”關系，《中國共產黨黨章》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等諸多法律法規都明確規定：村黨支部是村級組織的領導核心，村委會是黨領導下的基層群眾性自治組織，黨組織要支持村委會依法開展自治活動。

具體來說，“兩委”之間關系的形成主要依賴于以下三個方面：(1)“兩委”是兩個相對獨立的村級組織，它們具有不同的性質和功能要求。村黨支部是黨的基層組織，主要依據《中國共產黨黨章》和《農村基層組織工作條例》開展工作，其成員由全體黨員在黨員大會上選舉產生，接受上級黨委的領導；而村委會是基層群眾性自治組織，依據《村民委員會組織法》開展工作，其成員由村民直接選舉產生，接受鄉(鎮)政府的指導。(2)村黨組織和村委會分工協作，各自依照相關制度開展村級管理活動。按照黨的《農村基層組織工作條例》，村黨組織的主要任務表現為：研究決定貫徹上級黨委、政府的路線方針政策的具體措施；研究決定本村社會和經濟發展的重大事項；領導村民自治組織，協調它們之間的關系等。而《村民委員會組織法》中明確規定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”(3)村黨組織的領導核心地位。村民自治是黨領導下的自治，村委會對村內工作中的重大事務必須主動向村黨組織報告，即在村黨組織的領導下，把村里的日常管理事務做好。同時，村黨組織要積極支持村民委員會依法行使權力，對于村委會決定的事情，黨組織要堅決予以支持，并號召全體黨員帶頭執行。

可見，我國現行的法律法規對“兩委”之間的關系等都做出了明確的規定，這為兩者關系的形成提供了法律保障。但是，在S社區村民自治的具體實踐過程中，村黨總支和村民委員會之間的關系復雜多樣，尚沒有很好地達到協調一致，在不同類型的社區事務處理中表現出具有不同特點的關系，甚至產生過一定程度的摩擦與矛盾。正如有研究者所言：“由于制度設計的缺陷和法律規定的不足，再加上村級干部綜合素質偏低，‘兩委’關系會出現不同程度的不協調現象，學術界習慣將這種矛盾稱之為‘兩委矛盾”’。

2、改革前村黨總支和村民委員會的關系

在對s社區進行實地調研過程中，筆者了解到這種所謂的體制內權力主體之間關系在改革之前的運行狀態。2005年7月至8月，訪問了S社區當時的村委會主任，當詢問到村黨總支、村委會、農工商公司之間的工作關系時，他說：“村里的各種事情都是黨總支那邊決定，他們說了算，我們的工作就是配合黨總支的決定，積極執行。”在對S社區村委會下設的居委會工作人員訪談中，筆者又問到村委會是負責哪些工作時，他說：“他們跟我們差不多，都是辦事的唄。”另外，當時村民委員會的辦公地點位于社區內的一個小院落內，而村黨總支和農工商公司卻在臨街的一個大樓內一起辦公，并且辦公條件相差比較大。辦公地點的隔離和辦公條件的懸殊，在一定程度上也不利于在S社區村黨總支與村民委員會之間形成正常的關系。

在法律上s社區村黨組織與村委會都享有依法管理和決定社區事務的權利，二者既有分工，又各有側重，共同承擔著管理與服務社區各項事務的職責。也就是說，兩者在對社區的事務管理與服務過程中，“兩委”依據法律規定應形成一種相對獨立而又部分交叉的工作模式，并在此模式下形成種種關系。然而，改革前S社區村民委員會，在對社區事務管理與服務方面并不能擔負其自身管轄事務的決策權，在很大程度上成為社區村黨總支決策的執行機構。這意味著改革前的村委會事實上已經從社區的核心決策機構里脫離出來，成為一個“外掛”組織，而法律賦予村民委員會的辦理本村公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等職能，大多已經由村黨總支“代勞”。在此工作模式下，村黨總支往往處于絕對強勢地位，這顯然不利于其與村委會正常關系的形成，容易導致在工作中產生不協調和矛盾。

3、改革后村黨總支和村民委員會的關系

在2009年3月至4月對S社區實地調研中，發現該社區已于2008年11月對其“兩委”關系進行了大力的調整與完善。我們了解到，由于該社區的主要領導深刻意識到村黨總支和村民委員會的關系存在很多問題，不利于實際工作的開展，有許多地方甚至與國家的相關法律法規存在出入。因此，為了理順s社區權力結構中存在的“兩委”關系，提高辦事效率和行動一致性，村領導下決心進行了一次比較深入的改革，對村黨總支和村民委員會的組成人員進行了適當調整，以期對兩者的工作職責、工作方式等方面實現改革。

在s社區權力主體的人員安排上，村委會的主任由村黨總支副書記兼任，并且選任了一位比較年輕、具有較強工作能力的李某。擔任村委會副主任，同時對村黨總支、村委會及下設居委會的工作人員也進行了相應的調整。社區權力結構所蘊含的權力主體之間的關系，實質上就是代表權力主體的個人之間就社區事務的管理與服務而形成的各種關系。因此，這種人員的調整對“兩委”關系轉向法定關系具有重要的推動作用。同時，經過了這種大規模的人員調整，s社區權力結構中的主要成員出現了相互兼任現象，例如村黨總支書記兼任村農工商公司董事長，村黨總支副書記兼任村委會主任和農工商公司總經理，村委會副主任兼任黨總支委員和農工商公司副總經理，黨總支委員、村委會委員和農工商公司副總經理之間也存在大量交叉任職現象。

通過這次改革，在一定程度上優化了S社區的權力結構，促使“兩委”之間在黨總支全權決策、村委會僅僅執行決策的工作格局得到較大改善。也就是說，S社區村委會在實際管理與服務中，不再僅僅是決策的執行機構，而在一定程度上掌握了法律賦予的職權，能夠切實地行使這些權力，能夠管理與服務于其職責范圍內的社區事務。在這次訪談中，當被問到黨總支、村委會、農工商公司現在是一種什么樣的工作關系時，村委會領導說：“我們在實際工作中不會分得特別清楚，什么工作該由村委會做?什么工作該由黨總支做?什么工作該由公司做?沒有必要分那么清楚，實際都是一伙人，把工作干好就行了。”另外，在問卷調查中，改革之后，村民對村黨總支與村委會關系的認知也支持這一判斷：10.2％的被訪者認為“村黨總支說了算”，同時有89.8％的被訪者認為黨總支與村委會“相互配合”，這種人員的調整，緩解了改革之前村黨總支與村委會非法定關系的狀況，突出了村委會在社區管理與服務中的實際地位，能夠在一定程度上保證“兩委”關系的正常化。并且，這些主要領導互相兼任的做法，也緩解了改革之前因個別領導之間關系不和而導致“兩委”關系呈現互相扯皮、相互推諉、難以協調配合的困境。另外，原先黨總支、村委會、農工商公司異地辦公的做法，在這次改革中也有所改變，三個組織都搬到了同一幢大樓內，方便了彼此在工作上的交流和溝通。

進一步說，改革后S社區權力結構中的“兩委”之間的關系之所以得到調整與完善，主要源于以下幾個方面：首先，它擁有一個比較得力的黨組織。該村黨組織在貫徹黨的方針、政策以及在處理其與村委會干部的關系和村民會議決策的關系等方面，各司其職、相互配合。這既保證了黨對村民自治組織的領導，又不干涉村委會履行自身的工作職責，并給后者提供有力的支持和幫助。其次，黨總支成員的素質較高，黨組織辦事比較公正。總體上，S社區村黨組織在發展經濟、協調上下關系、調節社區各種矛盾等方面，具備了較強的工作能力。在堅持辦事公正的原則下，村黨總支逐步在社區成員中樹立了威望，與民眾建立了良好的支持與合作關系。例如，S村現任黨總支書記多次在社區黨支部選舉中全票當選，這也充分說明了這位全國人大代表在社區里具有的獨特權威地位。最后，“兩委”中主要負責人的個人關系融洽。s社區其他主要村干部，要么是黨總支書記的老搭檔，合作共事多年，相互之間比較信任；要么是在黨總支書記幫助下成長起來的“晚輩”，在敬重、信任基礎上建立了牢靠的個人關系。把“兩委”中的個人關系運用于社區的公共事務，使個人關系在公共領域中得到了延展和強化，在一定程度上有利于在村黨總支和村委會之間建構一種法定的關系。正如有研究者所言：“一方面公共關系依靠個人關系得以擴展，另一方面工作關系的配合程度依賴個人關系的程度而變化。”

4、農工商公司在權力主體關系中的特殊地位

在農村社區，實行集體所有制形式由國家的性質決定。因此，在我國部分農村地區出現了集體經濟組織這一特殊的組織機構，它代表所有村民對集體所有的資源行使所有權，并對部分資源的使用、管理和處分享有相當大的權力。s社區就是這樣一個典型的例子，該社區地處東部發達城市，經濟發展環境和機會都非常優越。在集體公社制度解體之后，我國大部分農村實行了家庭聯產承包責任制，但是這種情況在S社區從未實行過，村里的土地一直由村集體經濟組織控制。隨著城市化進程的推進，s社區也在進行著各種變革，村集體經濟組織將其掌握的土地承包給各類企業和公司，并且通過入股或者收取租賃費、土地使用費的方式賺取收入，這大大提高了土地的利用效率，為村里帶來了許多經濟收益。

正是由于這種情況，S社區的集體經濟組織，即農工商公司在社區管理中具有舉足輕重的作用，在權力主體之間的關系中是一個重要的角色。也就是說，s社區的農工商公司擁有了大量的經濟資源，這促使其借助經濟上的優勢，必然會融入到社區權力結構所蘊含的權力主體之間的關系之中。在2008年社區權力結構改革之前，已經反映出農工商公司在社區事務管理和服務中的重要性。在實地調研中，我們了解到s社區黨總支與農工商公司之間的聯系非常密切，人員互相兼任，并且在同一幢大樓內辦公。改革前的村委會卻被排除在這個小型的“聯合體”之外，它與農工商公司的關系要相對疏遠一些，在經濟上很少得到農工商公司的支持，這使村委會在社區事務的管理上必然會失去了很多發言的機會，繼而逐漸變成了村黨總支決策的執行機構，脫離了社區的領導核心。然而，經過社區權力結構的調整與完善，從上述三者的主要人員構成來看，不僅強化了S社區村黨總支與農工商公司之間的關系，而且也促使村委會與農工商公司之間關系被強化成為事實。這種人員結構安排必然會導致這種所謂的體制外的主體(農工商公司)在s社區的權力結構中占據重要地位，而且也勢必會參與到權力主體之間關系的建構之中。可見，S社區的農工商公司雖然只是一個集體經濟組織，但是由于其自身在社區內部擁有重要的經濟地位，且在權力結構主體的人員配置上與村黨總支和村委會有著高度重合性，所以它對該社區權力結構的形成產生重要的作用，即影響著社區權力主體之間關系的建構。

三、S社區權力結構模式存在的主要問題及建議

公共權力是影響社區政治生活的一種重要因素，它不僅是權力結構的核心構成要素，也是權力主體從事社區公共事務活動的主要手段。通過對S社區權力結構運行邏輯的分析發現，村黨總支、村民委員會屬于國家體制范圍內的權力主體，具有一定的法律依據，而農工商公司卻屬于國家體制范圍外的權力主體，它們卻共同圍繞社區的公共權力形成了種種關系。S社區村黨總支、村民委員會和農工商公司雖然在名義上是三個不同類型的獨立機構，但是他們實際都由相同的人員擔任。由此形成的社區權力結構，在實際工作中難免出現不分彼此的現象，形成一種“三位一體”的權力結構模式。

1、S社區權力結構模式存在的主要問題

雖然說，S社區改革后在一定程度上保證了村委會的法定權力，有利于其參與到權力主體之間的關系建構之中，但是從長遠來看，這種權力模式同樣不有利于社區日常政治生活的規范化。具體而言，這種權力結構模式存在的問題主要表現在以下幾個方面：

一是容易導致公共權力的壟斷。s社區村黨總支、村民委員會和農工商公司這三者在人員構成上，尤其是在主要領導的構成上，存在著大范圍兼任現象，這種人員的同質性使得該社區的實際領導權力集中在少數幾個主要領導手中。S社區的村黨總支書記和農工商公司的董事長、副書記和總經理、副書記和村委會主任，兩委的委員與副總經理等，均存在較大重合。這為社區事務實際管理與服務中的公共權力，被少數領導壟斷提供了可能。

二是容易導致“兩委”工作的同質化。S社區決策者們選取了權力結構主體的組成人員，尤其是領導人員大規模兼任的改革方式，這雖然可以在短時間內迅速協調“兩委”關系，但難免也會帶來另一個問題，即由于職責上分配到重復的個人，“兩委”工作的同質化程度被大大提高。這在很大程度上抹煞了村黨總支和村委會這兩個權力主體工作的不同性質、特點和作用，從而違背了國家和法律設計基層社區權力組織的目的與初衷。在實地調研中，發現該社區的村黨總支、村委會和農工商公司在實際工作中并沒有什么明顯的區分。這三者在領導和工作人員配置上幾乎一樣，他們并沒有區分自己代表哪個權力主體，以及在執行哪個權力主體的決定，只有一個大概的意識，那就是“村里的工作”。另外，這些權力主體的領導和工作人員似乎也不太關心，在他們看來，這個問題沒有意義，只要能夠完成任務，把工作做好就行了。

三是容易導致權力結構的消解。在調研中，筆者發現s社區這種權力結構模式是建立在權力主體構成人員的相互兼任和良好的個人關系基礎之上的。雖然良好的個人關系有利于“兩委”之間關系的協調和順暢，但正如有研究者認為，過多地依靠工作人員之間個人關系的融洽性來促進工作的協調，使其成為公務是否合作的基礎，激勵了公務合作關系的機會主義和不確定性。也就是說，這兩個基礎一旦發生變動，那么這種“三位一體”的權力結構模式必然會被消解，社區日常事務的處理可能會回到原來的管理狀態。這種權力結構的不穩定性，很難獲得持續性發展，難以成為構建權力主體之間關系的長效機制，從長遠來看并不利于社區日常政治生活的規范化。

2、對S社區權力結構模式的建議

對于S社區來說，當前的主要任務是應按照國家相關法律和政策的要求，科學配置權力結構中權力主體的人員安排。通過權力主體的人員安排，促使“兩委”能夠正確行使社區公共權力，處理好權力主體之間的關系，這對規范社區政治生活具有重要作用。

在優化s社區權力結構的基本原則方面，應做到：村黨總支在社區政治事務上應占據不可動搖的權威地位，能夠靈活、機巧地發揮領導作用；“兩委”要按照法律法規及相關規定辦事，能從社區發展的大局出發，在具體的業務開展過程中能夠給予對方應有的支持與幫助；村農工商公司應逐步脫離出社區權力結構，其負責人不應兼任“兩委”領導，作為社區的經濟組織，只提供經濟上的支持，不能成為社區重大事務的決策者；“兩委”應通過公平、公正、公開方式處理社區事務，增加工作透明度，逐步在社區居民中樹立權威，使普通居民認可、支持“兩委”的日常工作。

在優化S社區權力結構的長效機制方面，應建立“黨強村強”的模式。無論從哪個角度講，“兩委”都是社區名副其實的權力中心，黨總支代表黨的政治領導權力，而村委會則代表村民自治權，因此，我們可以說“黨強村強”型的權力模式這種“二元權力結構是中國農村政治現實”，能夠在一定程度上緩解城市化進程中“城中村”社區管理存在的問題。然而，如上所述，改革后S社區村委會的法定職能雖然得到一定程度的重視，但是實質上該社區的“兩委”關系仍屬于“黨強村弱”型的權力結構模式。村委會的主要負責人全部由村黨總支成員兼任，其工作多數還是以貫徹執行村黨總支的意圖為主要任務，因此談不上完全獨立自主地開展工作。這種“兩委”關系模式，與我國村民自治制度的要求不符，也不利于社區日常政治生活的規范化。因此，在實際運作過程中，必須對這種權力結構模式加以適當調整，要在“黨強村強”的模式下穩固“兩委”關系。在這種關系模式下，社區黨組織主要進行方向性、政策性、全局性、重要性問題的領導，代表和維系著自上而下的權威；村委會主要從事事務性、職能性、技術性的經濟和社會事務等方面的決策與管理，體現著自下而上村民自治的權威。總之，這種權力模式能促使“兩委”真正做到分工明確、團結協作，既體現了社區黨組織的領導核心地位，又適應了村民自治的潮流。