義務教育均衡發展的途徑選擇

[摘 要] 義務教育均衡發展是義務教育教學改革的愿景，最終目標是實現教育公平。各國政府推進義務教育均衡發展的途徑一般而言有三條:一是政策性資金投入，普及義務教育，改善學習環境和辦學條件;二是提高學科標準和學習成績測試標準、建立有效的責任和績效機制;三是實施面向農村教育的專項計劃或重大工程。但長遠來看，提升義務教育質量、促進內涵發展才是義務教育均衡發展的必由之路。

[關鍵詞] 教育均衡發展;教育機會均等;教育質量提升;內涵發展

[中圖分類號] G40-011.8[文獻標識碼][文章編號] 1672-1128(2010)04-0013-06

促進義務教育均衡發展，是社會各界非常關注且影響國計民生的重大問題，是構建和諧社會的重要舉措，是當前教育改革與發展的重要任務。教育部在2010年1月發布了《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》(教基一[2010]1號)，該文件的基本精神就是“以提高教育質量、促進內涵發展為重點，推進義務教育均衡發展”，這說明我國義務教育均衡發展已經進入到了一個新的階段。在這個新階段中如何積極努力踐行內涵均衡發展觀已經成為當前推進義務教育向深層次發展的迫切需求。

一、義務教育均衡發展的重要意義

對義務教育均衡發展的探討雖然不是一個新的話題，但是意義非常重大。上個世紀50年代國際社會已經就農村兒童以及弱勢群體的教育問題進行過討論，以促進義務教育均衡發展為導向的農村兒童教育公共服務理念已經逐漸被國際社會所認同和傳播。《國際教育大會60年建議書》第8號建議第一條就非常明確地指出:“農村學校兒童所有的教育無論如何不應差于城市學校兒童所受的教育，這應是一項可接受的原則。”① 1958年7月7日由聯合國教科文組織和國際教育局在日內瓦召開的國際公共教育大會第21屆會議上也通過了以迫切要求向農村兒童提供與城市兒童相同的教育機會為主要內容的建議②。促進義務教育均衡發展的意義主要體現在以下兩個方面。

1.義務教育均衡發展的最終目標是實現教育公平

義務教育均衡發展的最終目標是實現教育公平。教育公平包括教育起點的公平、教育過程的公平和教育結果的公平，其中教育結果的公平更為廣大人民時刻關注，顯得尤為重要(只要社會的弱勢群體特別是農村的孩子也能享受到良好教育，那么，對于教育起點和過程的公平，人們就不會太在意了)。目前，我國義務教育已經實行國務院集中領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，以縣為主的管理體制和以政府為主的投入機制。到2007年底，我國小學學齡兒童凈入學率達到99.49%，初中階段毛入學率達到98%③。義務教育的推進和發展在理念上已經由關注“強勢聯合”向“弱勢群體”轉型，在目標上由“重點發展”向“均衡發展”轉型，在途徑上由“速度數量”向“質量效率”轉型。這種“轉型”的實質就是要讓處于不同層次和不同群體中的兒童都能夠平等地接受優質教育，實現教育公平。

2.義務教育均衡發展是義務教育教學變革的共同愿景

義務教育教學的改革，只有在理論上進行創新，才能培養出大批具有創新精神、創新思維和創新能力的人才，也才能使得各種不同教育背景、文化背景和社會背景的中小學生平等地共享優質資源，獲得均等的教育機會，也才能毫無阻礙的獲得高質量的優質教育，更加體現出以“人本”為核心而不是以“物本”為核心，而這恰恰就是義務教育教學改革的愿景。義務教育教學改革需要有先進的、多元化的教育理論指導，同時在將教育理論用于指導教改實踐時，既要考慮區域共同性問題，也要考慮因不同區域而引起的差異，即既要考慮共性，也要考慮個性或特殊性;積極有效地對待共性和個性問題，對于促進義務教育均衡發展具有重要的戰略意義。

時至今日，隨著各國綜合國力的增強和對教育戰略地位認識的提高，尤其是隨著計算機和網絡通信技術的快速普及和廣泛應用，各國政府在積極以國家行為實施免費義務教育、促進城鄉均衡發展的同時，“義務教育均衡發展的途徑到底在哪里”這個問題又一次被提出來，使得教育均衡發展的討論進入到一個在深度和廣度上都極需認真反思和拓展的時期。

二、當前義務教育均衡發展的實施途徑

自上個世紀以來，各國政府推進義務教育均衡發展的途徑一般而言有三條:一是政策性資金投入，普及義務教育，改善學習環境和辦學條件;二是提高學科標準和學習成績測試標準、建立有效的責任和績效機制;三是實施面向農村教育的專項計劃或重大工程。

1.資金投入型路徑

所謂資金投入型是指通過向農村地區或經濟欠發達地區投入大量的資金，給兒童免費提供學費、學習材料、食宿、交通等，從而實現義務教育的均衡發展，一般也稱為“政策性的資金投入”。較為典型的案例是美國聯邦政府設立的農村教育成就項目④⑤。該項目主要解決的是農村社區教育經費不足等諸多問題，主要包含小規模農村學校成就項目(Small Rural School Achievement Program，SRSA)和農村與低收入學校項目(Rural and Low-Income School Program，RLIS);兩個項目都規定了相應被資助對象的資格，實施者全部都是當地的教育機構(Local Educational Agencies，LEAs)。SRSA項目主要是給當地教育機構在資金處理方面的自主權，這也符合美國這樣一個聯邦國家的特點，而RLIS主要提供的是附加資金。

2.學科標準型路徑

所謂學科標準型是指通過提高學科標準和學習成績測試標準，建立有效的責任和績效機制，用以檢測區域范圍內學生學科學習狀況，從而促進教育的均衡發展。學科標準型路徑的典型案例就是美國布什政府的《No Child Left Behind Act of 2001》(NCLB法)。NCLB法試圖在美國《初等和中等教育法案》之后真正解決美國廣大兒童(特別是學業不良者)讀、寫、算等基本能力的培養問題，縮小不同家庭背景學生之間的學業成就差異，并提高公共教育資源的利用效率，確保所有兒童都有一個公正、平等的機會去獲得高質量的教育并且能夠達到州制定的學業評價標準。NCLB法包括10個主題，其中第一個主題就是“Improving the Academic Achievement of the Disadvantaged (Title I)”(提高學業不良者的成就)，這與法案的基本精神是相呼應的。

3.專項工程型路徑

所謂專項工程型是指通過面向農村地區或經濟欠發達地區的專項資助工程來完成基礎設施和配套設施的建設，與資金投入型路徑相比，專項工程型路徑在規模、范圍方面都比較小，但針對性較強。加拿大的無線寬帶工程是專項工程型路徑的很好案例。加拿大是一個典型的地廣人稀的國家，但又是一個高度城鎮化的國家，大約70%以上的人口居住在城市，將近60%的人口居住在東部大城市，三分之一居住在南部距美國邊界160千米以內。由于加拿大的地理和人口分布特點，政府決定采用無線寬帶網絡的形式來使得“鄉村和偏遠地區以同樣的價格獲得同樣質量的寬帶業務，更需要對那些企業不會涉足的地區進行資助”。⑥其首要目標就是建立所有加拿大人共享的信息社會，在全球競爭中保持和加強經濟地位⑦。為了解決偏遠社區的寬帶接入問題，加拿大政府選用了經濟、合理的衛星接入方式，并制定了相應的規劃。2003年10月，加拿大政府推出1.55億加元的國家衛星計劃。加拿大基礎設施、工業和空間管理機構(CSA)將通過衛星提供高速寬帶互聯網接入業務給位于加拿大北方和遠方社區，即加拿大相對偏遠的地區。國家衛星行動將拓展衛星能力到遙遠的北方和北方中部社區，以及其他遙遠的社區⑧。這項計劃的目標是覆蓋大約400個土著居民社區。

三、義務教育均衡發展的途徑分析

不管是資金投入型路徑、專項工程型路徑還是學科標準型路徑，這都是以外延為基點的義務教育均衡發展路徑。他們的共同之處是國家以公共教育服務為宗旨，力圖通過提供必要的教育經費、硬件設施、制定新的學科標準和績效獎懲制度來促使每個兒童(尤其是農村兒童以及學業不良兒童)都能受到良好的教育。它們的執行主體一般為國家教育行政和管理部門，政策制度的執行和落實是通過國家行政力量“自上而下”的層級式開展，只要地方教育機構的執行不出現大的漏洞和偏差，這些路徑一般都會取得一定成績。由于外延路徑往往指向全國范圍或者某個區域，它所關注的層面是高位普適的——“補漏”或“從無到有”，這在解決農村學校學生的入學以及農村教育信息化的“填補空白”等方面起到了非常好的作用。實踐也證明，在義務教育均衡發展的初始階段，以外延為基點的義務教育均衡發展路徑是實現優質教育的基礎，也是義務教育均衡發展初始階段的主要特質。我國的“兩免一補”等諸多政策的實施使得我國2007年底小學學齡兒童凈入學率達到99.49%，初中階段毛入學率達到98%。美國的NCLB法案也使得諸多學業不良學生受到了很好的幫助，這些都是外延均衡發展所帶來的顯著成果。

然而，由于以外延為基點的義務教育均衡發展路徑大多采取外部激勵的方法來讓整個區域的學校或學生得到實惠和幫助，“大而全”往往就會使得一些優勢群體由于政策的扶持反而會逐漸變得不那么有優勢，而一部分弱勢群體由于政策的扶持往往也會變得更加不適應，形成了一種“超前性和可行性”之間的矛盾⑨。根據美國NCES公布的調研結果，從上個世紀90年代初到現在，在國家級的測評中，雖然四年級和八年級學生的數學成績有所改善，但是閱讀和科學成績并沒有大的改觀。而且，在美國國內也圍繞“教育怎么了”這個問題展開了激烈的爭論，其爭論的核心議題是“教育質量”(the quality of education):一方認為美國的教育系統是失敗的，突出特征是教師培訓不足、班容量過大以及學業標準不嚴格等;而另一方認為美國教育是成功的，理由是對于教育而言應更多地關注成功的一面，而且也沒有充足的數據支持“學校失敗論”。美國的研究并沒有對“教育怎么了”這個問題提出一個總結性的回答，而且關于學生學業成績高低的討論還會繼續進行下去。⑩從美國2002年正式頒布《NCLB》法案以來，就一直受到了國內各界的猛烈抨擊。抨擊的焦點主要集中在兩個方面:一是法案的實施很容易使農村學校成為表現不佳“需要改進”的學校，進而面臨關閉或重組的厄運;優秀師資存在嚴重流失現象，學生的額外補習教育無疑增加經費負擔且質量不能得到保障。{11}二是學業優秀的學生同樣也需要關注;很多人認為NCLB法案只關注the Disadvantaged(學業不良者)的學習成就有失偏頗，因為學業成績優秀的學生同樣也需要得到關注。{12}

再者，教育均衡發展其實也是一個生態系統進化的過程，一個生態系統的進化是由教育投資、政策與制度、教育技術服務、教育技術標準、教學資源、軟件工具、人才、以及硬件環境等要素構成。通常把間接對教學實踐產生作用的要素以及要素之間相互作用的空間稱為教育生態遠場，主要由教育投資、政策與制度、教育技術服務、教育技術標準4個信息要素構成{13}，教育生態遠場的特點就是以資金投入為核心，從而構成了一個種群之間競爭更替、信息鏈路無法建立的低級生態形式。資金投入型、專項工程型以及學科標準型三種發展路徑都可以歸屬到教育生態遠場中，從本質上而言都是資金投入或變相的資金投入為核心，最大不足就是忽視了中堅種群“人”在教育信息生態系統中的重要作用，過份地夸大了資金投入等其他種群的角色、地位和作用，最終導致了系統在整體優化和實踐應用方面出現呆滯局面。

眾所周知，經濟的發展可以推動社會進步，但不能擺脫社會不平等的困境。只有設法使社會全體成員都盡可能享受到優質教育才有可能解決這個問題，這一點已逐漸成為世界各國的共識。全體社會成員享受優質教育是一個均衡發展的問題，同時也是一個教育公平的問題。一些學者早就主張產出的均等不完全由資源投入的均等決定，還由這些資源對學業成就產生的效力決定{14}。美國約翰·霍普金斯大學科爾曼教授1966年向國會遞交了《關于教育機會均等的報告》(后來被廣為流傳并簡稱之為《科爾曼報告》)。這個報告關于教育機會均等的研究，對20世紀的美國教育乃至世界教育都有著非常重要而深遠的影響。如果用一句話來表述《科爾曼報告》的主旨思想，我們認為這樣的表述可能是比較恰當的:“影響學生學業成就的必要條件之一是學校的社會階層結構(包括學生本人的家庭經濟背景和同學的家庭經濟背景)，但不是充分必要條件。”實際上，《科爾曼報告》的背后還隱藏著一個非常重要但在研究中容易被忽視的邏輯假設:學校的功能在本質上是要激發出每一個孩子的潛在能力，這些潛在的能力并不會因為經費投入、資源配置等傾斜就能自然生成。

雖然《科爾曼報告》有其歷史的局限性，但是它的主旨思想和邏輯假設給予我們很大的啟發。在當前關于教育均衡發展的研究與實踐中，對“均衡”含義普遍存在多元化的理解，不同的教育理念決定了實現教育均衡發展途徑的多樣性。我們認為，教育質量提升和教育機會均等具有同樣重要的作用{15}，而且教育機會均等的優勢最終還是要通過教育質量提升這個唯一的標準來衡量和體現;而教育質量的提升(必須落實到各學科教學質量與學生綜合素質的提升上)則是學校全部工作的出發點，也是學校教育最重要、最核心的內容。課堂教學畢竟是義務教育的主陣地，是培養和孕育每一個孩子潛能的主要場所與個性化空間。從這個意義上說，我們是否有可能在義務教育階段，找到一條通過有效提升各學科教學質量與學生綜合素質、即真正通過促進學校的內涵發展(而不只是強調政策支持、外部投入——這些當然很重要，但不能只靠這一個方面)來實現教育均衡，從而達到教育公平(尤其是教育結果公平)目標的全新途徑或全新方法呢?

四、尋求義務教育均衡發展的新途徑

對于實現義務教育均衡發展來說，教育質量提升和教育機會均等，應當具有同等重要的意義與作用;而且教育機會均等的意義與作用最終也還是要通過教育質量提升才能真正體現出來。教育質量提升必須落實到各學科教學質量與學生綜合素質的提高上——這是學校全部工作的出發點，也是學校教育最重要、最核心的內容。事實上，薄弱校(特別是農村校)義務教育階段各學科教學質量與學生綜合素質的提升(特別是比較顯著的提升)，完全可以縮小、減輕由于家庭經濟背景和原有文化基礎的影響;也能在一定程度上(甚至在很大程度上)消除由于辦學條件、軟硬件設施等客觀環境所產生的制約{16}，從而實現真正意義上的教育均衡發展(甚至是優質、均衡發展)，使促進教育公平(尤其是教育結果公平)的目標切實落到實處。

相對于以外延為基點的義務教育均衡發展觀，我們認為教育質量的提升是義務教育內涵式均衡發展的基點。教育質量是指教育滿足個人和社會顯現的和潛在的教育需要能力的特性{17}。對于義務教育領域的學生而言，教育質量提升的關鍵在于學科能力，主陣地在于課堂教學，重點群體是農村學生。

以內涵為基點的義務教育均衡發展觀，主要是通過內部激勵來設計、管理和評價當前義務教育系統的一種研究取向，這種發展觀的兩個主要特點是“特色”和“內部激勵”。所謂“特色”是一種個性樣式，意在說明義務教育系統的人本要素給整個系統帶來的巨大活力和潛力，更多地將重點放在學生的和諧發展上，放在以學生為本上;“內部激勵”更加關注教育質量的均衡，核心是激發每一個孩子的最大潛能，呈現出“自主”的多元化和復雜化的歷史特征。

內涵發展強調的是分類、特色和可持續發展，是以學生的和諧發展為根本。以內涵為基點的義務教育均衡發展觀的要點主要有4個方面:(1)認識層面:教育質量提升具有與教育機會均等同樣重要的作用，是在當今多元知識經濟時代可以同時并存的兩種教育態勢，兩種教育態勢并存的雙重導向是認識層面的新思維;(2)本質層面:不同的歷史時代中都存在教育質量提升和教育機會均等這兩種歷史態勢，只不過歷史時代特征會導致有時教育機會均等觀的覆蓋面大一些，有時教育質量提升觀的覆蓋面大一些，但是總體而言教育機會均等都是圍繞教育質量提升波動的，主軸是教育質量提升而不是教育機會均等;(3)關系層面:教育質量的提升同樣會使得學校吸納各類社會優質資源的加入從而為學校教育贏得社會的認可和尊重，而不只是教育機會均等擁有這一功能，這種社會資源逆向吸附功能是關系層面的新思維;(4)過程層面:教育質量提升與教育機會均等是一個動態平衡的進化過程，是一種非對稱的博弈過程。

以內涵為基點的義務教育均衡發展觀是一種非線性的遞進，是在教育外延均衡基礎上的一種特色與個性教育的體現，從歷史演進的視角來看，它同樣也是一種全球公共教育質量提升的標志和標準，具有實質意義上的“普遍通約”。在當前關于實現義務教育均衡發展的探索中，我們確實有可能在關注“教育機會均等”這條途徑的同時，找到另外一條出路——通過大幅提升各學科教學質量與學生綜合素質(即通過“教育質量提升”)，也就是真正通過促進學校的內涵發展(而不只是強調政策支持與外部投入——這些當然很重要，但不能只靠這一個方面)來實現義務教育的優質與均衡，從而實現教育公平(尤其是教育結果公平)。這種途徑與方法之所以特別值得我們關注，是因為它能同時滿足義務教育“優質”而且“均衡”發展的目標，而單純強調“教育機會均等”的傳統做法，往往只能達到促進義務教育的均衡發展，而難以同時滿足優質義務教育的要求。“中國用20多年時間走完了發達國家一百多年的歷史進程，基本解決了讓所有適齡兒童都能上學”{18}這一事實已經讓我們深入思考義務教育均衡發展從外延走向內涵的必然趨勢，同時也讓我們深入思考義務教育均衡內涵發展的路徑選擇。

高質量、高效率是內涵式義務教育均衡發展的主要標志。它們的執行一般是源于學校內部發展的需求，政策制度的執行和落實是通過“自下而上”方式開展，只要有先進、實用的學科教學理念的支持，這些路徑一般也都會取得一定的成績。實踐也證明，以內涵為基點的義務教育均衡發展途徑是一種實現優質教育的關鍵和根本，也是義務教育邁向基本均衡階段的主流途徑。當前受到一線學校和老師歡迎的“利用現代教育技術提升農村中小學課堂教學質量促進教育均衡發展”課題、“新基礎教育”課題等都是以“提高教育質量、促進內涵發展”為主的教育均衡發展的典型案例。

綜上所述，義務教育均衡發展是義務教育教學變革的美好愿景，最終目標是實現教育公平，從以教育機會均等為基點的外延發展途徑到以教育質量提升為基點的內涵發展途徑的轉變是當前義務教育均衡發展的新契機，在新形勢下提升義務教育質量才是義務教育均衡發展的根本之道，也是實現義務教育基本均衡的必由之路。

注釋

①②趙中建主譯:《全球教育發展的歷史軌跡——國際教育大會60年建議書》[M].教育科學出版社，1999

③教育部:2007年我國各級各類教育取得新的進展[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/ level3.jsp?tablename=2114infoid=1210037369926283

④Rural Education Achievement Program[EB/OL].http://www.ed.gov/nclb/freedom/local/reap.html

⑤Guidance on the Rural Education Achievement Program(REAP)[EB/OL].http://www.ed.gov/policy/elsec/guid/reap03guidance.doc

⑥⑦⑧劉宇斐等:《政府積極推進下的加拿大寬帶市場》[J].《通信世界》，2004，(5):36~37

⑨張煜:《教育發展目標的超前性與可行性之間的矛盾——對美國<不讓一個孩子掉隊法》所面臨的問題分析》[J].《教育研究》，2008，(5):85~92

⑩U.S.Department of Education.National Center for Education Statistics. Elementary and Secondary Education:An International Perspective，NCES 2000-033，by Marianne Perie，Joel D.Sherman，Gabriele Phillips，and Matthew Riggan

{11}王娟涓:《NCLB法案對美國農村學校提出的挑戰》[J].《外國中小學教育》，2004，(5):24~28

{12}王文:《美國的教育改革讓天才兒童掉隊(下)》[EB/OL].http://usteacher.blog.sohu.com/61350875.html

{13}余勝泉，趙興龍:《基于信息生態觀的區域教育信息化推進》[J].《中國電化教育》，2009，(8):33~40

{14}張人杰主編:《國外教育社會學基本文選》[M].華東師范大學出版社，1989

{15}趙興龍，余勝泉:《“雙重”導向視域中的基礎教育信息化發展》[J].《中國電化教育》，2009，(1):42~46

{16}趙興龍，何克抗:《e-Learning時代教育公平觀的新發展》[J].《電化教育研究》，2010，(1):18~24

{17}王敏:《教育質量的內涵及衡量標準新探》[J].《東北師大學報》(哲學社會科學版)，2000，(2):20-23

{18}鄔志輝:《農村義務教育質量至關重要》[J].《教育研究》，2008，(3):29~31

作者單位 北京師范大學現代教育技術研究所

(責任編輯 甘 璐)