城鄉統籌背景下小學教育均衡發展的對策研究

[摘 要] 重慶市在統籌城鄉教育發展過程中，面臨著經濟發展總體落后、城鄉教育發展不均衡問題。本文通過分析重慶城鄉小學教育發展失衡的現狀及其原因，提出了重慶市城鄉小學教育均衡發展的思路和對策。

[關鍵字] 城鄉統籌;小學教育;均衡發展

[中圖分類號] G527[文獻標識碼] A[文章編號] 1672-1128(2010)04-0055-04

重慶市作為我國最年輕的直轄市，發揮著承東啟西的樞紐作用，肩負著帶動長江上游地區經濟、社會發展的歷史使命。但重慶作為一個年輕的直轄市，“大城市帶大農村”的城鄉二元格局的存在，將嚴重阻礙其樞紐作用的發揮。2007年6月7日，國務院正式批準重慶市設立為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區，是國家賦予重慶教育的重大歷史使命，同時也是推進重慶教育改革與發展的新機遇。小學教育作為基礎教育的重要部分，在現代化建設中具有基礎性、先導性、全局性的地位和作用。因此，促進城鄉小學教育統籌發展無疑是重慶市建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區的中心工作和重點任務之一，也是重慶市建設國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區面臨的一項重大課題。

一、重慶市城鄉小學教育發展失衡的現狀

重慶市城鄉二元結構的存在直接導致了重慶城鄉小學教育發展的不均衡，農村小學教育與城市小學教育相比，在教育資源、教育經費、教育基礎設施、教師素質等方面存在較大差異，從而使得個體在進入學校后無法享有公平的教育服務。

由于歷史原因和地理限制，長期以來，重慶市經濟發展極不均衡，形成較多國家級連片貧困區縣，其都市發達圈、渝西經濟走廊和三峽庫區經濟生態圈三個經濟地理圈差距不斷拉大。社會經濟的不發達，教育資源的相對短缺，導致了重慶市義務教育呈城鄉二元結構，總體上呈現“西強東弱”的等級分布非均衡狀態。具體表現為發達片區與欠發達片區、城市與農村、重點學校與一般學校之間，在小學教育資源配置上存在明顯失衡現象，優質教育資源過多地向部分學校傾斜，致使校際辦學條件、管理水平、師資力量、教育質量等方面的差距較大，出現教育資源配置的不均衡和教育資源的結構性短缺。

在教育經費上，小學教育階段城鄉預算內生均經費、生均教育事業費存在較大差距，尤其是預算內公用經費。據統計，2006年全國普通小學生均預算內事業費支出為1633.51元，農村普通小學生均預算內事業費支出為1505.51元;全國普通小學生均預算內公用經費支出為270.94元，農村普通小學生均預算內公用經費支出僅為248.53元。可見，教育經費的分配呈現城鎮學校明顯高于農村學校的不均衡現象。重慶市“大城市帶大農村”的二元格局中，城鄉義務教育經費投入的差距更為明顯。這種差距說明，城鄉受教育者享有著完全不同數額的教育經費支持。

從表1可見，2008年，重慶市農村小學生均固定資產總值僅為0.32萬元，城鄉差值超過一半。城市小學在百名學生平均擁有計算機臺數、生均儀器設備值、實驗儀器配備達標校數比例等方面遠遠高于農村小學。近幾年，重慶市小學危房改造雖已取得巨大成績，2007年，已剩余74 808平方米危房面積未得到改造，但2008年“五·一二”大地震后，我市部分小學校教學用房由于質量較差，危房面積又大幅度上升，達到439 845平方米，其中農村地區就有383 839平方米，占87.27%。

從師資來源看，城市優越的生活條件和經濟條件，吸引了大量的優秀教育人才;從師資水平和質量來看，從表2中可見，城市與農村學校雖然在合格教師的比例上差異不大，但在學歷和職稱方面卻差距懸殊，表明城市學校師資隊伍整體素質遠遠高于農村學校。

二、重慶城鄉小學教育發展失衡的原因分析

1.城鄉經濟、社會發展水平的不平衡是根本原因

教育的發展總是與一定的經濟社會發展水平相適應的。重慶地區總體來說生產力水平還不高，對教育的投入也有限，對優質教育資源的供給還遠遠不能滿足社會發展和廣大家長的需求，不可能為每個人提供自由選擇和接受同等水平教育的機會。其次，重慶地區經濟文化發展極不平衡，導致較大的城鄉差異和貧富分化，這種經濟社會發展的不平衡體現在教育領域中，就是教育發展的不均衡。再次，城鄉二元結構，以及長期以來在資源配置中忽視城鄉差異的城市中心取向政策等也導致了城鄉教育間的種種不公平現象。

2.有差別的城鄉小學教育管理體制是直接原因

20世紀五六十年代，我國經濟處于較落后狀態，為了培養國家建設急需的各類人才，我國教育不得不選擇了通過激烈競爭、篩選、淘汰來培養少數“尖子”為目標的精英人才培養路線，層層設置重點學校。而這些重點學校大都集中于城市里，國家有限的優質教育資源就聚攏在這些極少數重點學校。重點學校建設制度在一定歷史階段為國家的建設和發展起到了相當作用。但是，隨著經濟社會的發展，重點學校建設制度已經不能適應社會發展和廣大家長對優質教育資源的需求。近年來，盡管義務教育階段重點學校已被教育部明令廢止，可在現實中又被并無實質區別的“示范性”學校取而代之，這些學校獨享優質教育資源。據調查顯示，從政府財政撥款獲得的生均教育經費看，重點學校要比普通學校高出30%~50%。重點學校由于獨享優質教育資源又被各種光環籠罩，令廣大家長和學生趨之若騖，這必然產生“馬太效應”，給重點學校帶來豐厚的回報，使之越來越聚攏優質教育資源。

除此以外，更為重要的是《義務教育實施細則》(1992)第五條明確:“實施義務教育，城市以市或者市轄區為單位組織進行，農村以縣為單位進行，并落實到鄉(鎮)。”不同的義務教育負責制使得城鄉義務教育經費出現事實上的不平等。在不少農村學校，校舍破舊幾成危房，教育教學設施十分落后和短缺，教師的再教育工作舉步維艱，辦公費用嚴重不足。還有一些地方即使蓋了嶄新的校舍，也由于巨額的基建欠賬，學校的生存被逼進了死胡同。

3.學校質量評價標準的缺乏是又一重要原因

質量標準是實現深層次教育均衡的重要依據，它既是評價學校教育質量和水平的標準，也是社會監督和評估政府辦學實績和辦學能力的依據。由于目前尚未建立起規范的評價標準，對于農村小學的辦學條件、師資力量、管理水平等缺乏規范的標準限制，某些地方一間茅屋一個老師一塊黑板一支粉筆也在辦學的現象依然存在，這既體現了學校辦學條件的惡劣，同時也反映了政府在辦學上的不力，人為地加劇了教育發展的不均衡，影響了學生的發展。

三、促進重慶城鄉小學教育均衡發展的策略

教育發展的不均衡，從根本上說，是一個社會問題，是由于社會的不平等所引起的。不管是在發達國家，還是在發展中國家，不平等現象都是客觀存在不可避免的，正是由于這些不平等的社會現象影響了社會的發展，并成為教育發展不均衡的主要原因。但是社會的不平等和教育發展的不均衡都是相對的，我們的政府要有所作為，通過一系列的措施來減小乃至消除這些不均衡現象，實現城鄉教育發展的一體化，促進城鄉的共同繁榮和發展。

1.強化農村小學教育重中之重的地位

要實現城鄉經濟的統籌發展，就必須要解決好“三農”問題，逐步改變城鄉二元經濟結構。從根本上講，就是要實現農村人口整體科學文化素質的提升，努力挖掘和開發農村人力資源。農村小學教育是農村人力資源開發和科學技術發展的基礎，因此，要采取農村小學優先發展戰略，強化農村小學教育重中之重的地位，在教育經費上要優先給與撥付，鞏固農村普九義務教育，全面落實農村義務教育“兩免一補”政策，改善農村小學辦學條件，保障農村孩子接受義務教育，實現農村小學健康快速持續發展，為重慶城鄉經濟的協調全面發展提供強有力的人力資源和智力支持。

2.進一步明確政府是小學教育均衡發展的全部責任方

小學教育對于個人來說，既是個人發展必需的基礎，也是個人獲得發展應得到保障的權利。對于國家來說，既是國家得到持續發展的條件，也是國家保障每位公民得到個人發展的一種責任。這種責任一方面表現為，為所有適齡兒童提供基礎教育的機會，另一方面且更重要的方面是，它有義務保證為所有適齡兒童提供機會均等的基礎教育。國家在基礎教育的教育機會均等中所承擔的責任不僅僅是為這種教育均衡與教育公平的實現創造必要的外部條件，而且必須采取切實措施保證它的實現。換句話說，政府不僅要通過法律的力量對這種均等和基本權利進行分配，而且，還必須通過教育行政管理機構直接干預這些基本權利的分配，并通過直接干預學校、教師、教學內容、招生等具體教育環節和過程來保證教育均衡公平的落實。

重慶市教委明確將城鄉教育均衡發展細化為四個“基本均衡”，即辦學條件基本均衡、師資配置基本均衡、管理水平基本均衡、教育質量基本均衡。這些均衡的實現都必須依靠政府履行其統籌和均衡發展本市小學教育的職責，進一步樹立小學教育均衡發展的理念和信心，增強小學教育的政策進取性，構建完善配套的小學均衡發展規劃，著力解決小學教育均衡發展的薄弱環節、疑難問題，保證工作推進，將城鄉小學教育均衡與公平發展的目標落到實處。

3.建立以“有質量的公平增長”為導向的小學教育資源配置機制

重慶作為統籌城鄉發展的改革試驗區，責任重大，任務艱巨，因此必須找準突破口，爭取在局部區域率先突破城鄉二元結構的瓶頸，實現基礎教育均衡發展。從當前我國國情和重慶市情分析，應以政府的教育投入和教育資源合理配置為突破口，為保證小學教育均衡發展、實現教育公平創造必要的條件。一方面政府要加大教育投入，改善學校的辦學條件;另一方面要在小學教育資源配置上力求縮小已有差距。政府、教育主管部門規劃本地教育資源配置時，要向農村地區小學、薄弱學校予以傾斜，堅決杜絕資源配置時對“重點校”偏重的傾向。應普遍推廣小學基礎教育學校標準化，限期消除薄弱學校，把每一所學校建成合格學校。同時實施區域內教師輪換或優質學校教師到薄弱學校支教政策，促進城鄉師資配置差距。此外，應該強調，小學基礎教育均衡發展決不是平均發展，它強調和追求的是全面、協調、可持續發展，強調的是有質量的均衡發展。

4.改革現有教育管理體制，促進城鄉優質師資共享

“以縣為主”的教育管理模式不利于優質師資力量在區縣之間流動。只有將人事管理權限收歸市級行政部門，才能加大城鄉教育發展的師資統籌能力。統籌城鄉師資力量，應做好以下幾點:第一，統籌全市教師待遇。不管是經濟發達地區，還是經濟落后地區，教師待遇應在全市統一標準。同時，對于農村和偏遠地區的教師提供一定的補貼、津貼。第二，建立有利于城鄉教師定期交流的考評機制。打破教師的區縣歸屬、單位歸屬制度，采取日本模式，實行教師定期流動制度。市級教育行政部門的統一管理，必將有力推動重慶農村小學與城區小學結成互助對子。第三，統籌人事管理。統籌城鄉教育人事資源的配置結構與布局，建立一個使城鄉之間、學校之間師資人員充分流動的、城市有效支援農村的教師管理體制。

推進基礎教育均衡、公平發展，是一個動態的、摸索的過程，也是一項長期的復雜的系統工程，需要政府通過制度創新，引導基礎教育均衡、教育公平發展。重慶市政府要根據本市市情，充分利用建設國家統籌城鄉教育綜合配套改革試驗區這一大好機會，創教育政策、制度、機制之新，創教育模式、教育活力之新，率先走出城鄉小學教育發展不均衡的困境。

參考文獻

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[2]2006年全國教育經費執行情況公告發布.人民網，2008年1月6日.

[3]李濤，余世琳. 均衡城鄉資源凸顯統籌特色對重慶基礎教育統籌發展的思考[J]. 教育發展研究， 2007(10).

作者單位 重慶文理學院教育科學學院

(責任編輯 甘 璐)