中日兩國政府信息公開制度之比較

[摘 要] 2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》是中國政府加快民主化進程、 加強法制建設的一個重要標志。與日本的信息公開制度相比，中國的信息公開制度雖有自己 的特點，但是也存在著不少不足之處，尤其是在對信息公開范圍的界定以及法律實施 的保障機制方面有進一步完善的必要。

[關鍵詞] 中華人民共和國政府信息公開條例;情報公開法;法制建設

[中圖分類號]D912.1[文獻標志碼]A[文章編號]1005-6041(2010)03-0021-03

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已經正式頒布，并于2008 年5月1日起生效，這對我國政府機關的施政行為產生了很大的影響，同時也使得中國公民對必 要行政信息的獲取有了相應的法律保障。《條例》的實施，從某種程度上緩解了 我國政府信息公開立法的迫切需要，具有一定的強制力與約束力，但因法律層級的限制，還 不能與其他相關法律很好地銜接配合。此外，《條例》本身所包含的內容也有待進一步完 善。筆者試圖就此與日本的信息公開制度作一比較，以期能夠從中發現一些不足之處，從而 對進 一步完善我國的信息公開制度有所幫助。

1 中日兩國“信息公開制度”建立之概況

1.1 中國信息公開制度建設的進程

作為在全國范圍內施行的法律條文，《條例》的生效日期是2008年5月1日。實施后不到一個 月，四川的汶川地區就發生了特大地震災難，中國政府在第一時間全面將地震的 大量信息通過各種途徑，以最快的速度傳向全世界。“在這一過程中，9513 %的受訪者認為政府對地震災害發生前后相關信息公開的透明度較高，4 97%的受訪者認 為政府對地震災害發生前后相關信息公開的透明度需要進一步提高”。^[1]這些 事實說明了一點，那就是中國政府頒布的《條例》，絕不僅僅是一項形成文字的政府條令， 而是在政務活動中得到了貫徹與落實。

1.2 日本《情報公開法》的建立與實施

日本的《情報公開法》2001年4月1日正式頒布實施，其預備時間十分漫長， 而且還經歷了一段曲折的歷程。早在上個世紀60～70年代，日本民眾就曾圍繞政府及少數公 務員之間發生的一系列丑聞展開了議論，要求政府方面公開相關的政務信息;日本自由人權 協會也在1979年9月發表了《情報公開法綱要》，并于同年11月就“情報公開”的問題 展開了討論;1980年5月，日本民社黨提出了《公文書公開法案》;1981年4月，日本共產黨 又提出了《關于行政機關公文書公開的法案》;同年5月，公明黨、民社黨、新自由會、社 民聯等團體又聯名提出了《公文書公開法案》。

面對民眾及在野黨團日益高漲的呼聲，政府機關不得不對此給予高度的重視。1980年，大平 內閣即提出了《關于情報提供的改善措施》，同年10月開始在各省廳設置文書閱覽窗口。^[2]其后，雖然《情報公開法》的制定與實施經歷了多次反復，但日本政府最終 出臺了相 關的法律條文——《情報公開法》，并規定適用于依據《國家行政組織法》(1948年制定) 設立的國家行政機關與特別機關，如國立大學、警察廳、檢察院以及會計檢察院等機構。^[3]

《情報公開法》實施以后，人們對其條文存在著許多不滿，認為還有很多地方需要 加以完善。日本法學界也對此進行了廣泛的討論，如日本律師聯合會于2004年11月19日曾發 表了《關于情報公開法的修改意見書》，其中首要一點就是認為應在“第一條中加入‘保障 公民的知情權’，并作為‘情報公開法’的立法目的”。^[4]其次，還對如何防止 行政機關主管濫用職權以及申請查閱政務信息手續費的減免等提出了許多改進意見。

2 中日“信息公開制度”之比較

2.1 信息公開的范圍與對象

從文件公開的范圍來看:中國的《條例》采用列舉式與排除式相結合的方法，對應主動公開 的信息范圍作了明確規定，同時也規定了凡涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息 不得公開。 在第9條至第12條中列舉了一系列應予以主動公開的信息條款，而對一些沒有主動公開，但 又 與公眾切身利益相關的信息，則依據有關規定可以向申請人公開。此外，《條例》第14條又 規定，“行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其 他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查”。^[5]僅從這點來說 ， 無論在哪 個國家都是相同的，即使在信息自由制度發展較早且更加完善的美國，除了法律規定的 9項例外，也有很多信息因種種原因而不能公開。

但是，由于中國采取的是列舉法與排除法相結合的方式，在這兩者之間就存在一個很寬中間 地帶，關于這個中間地帶的信息能否公開，《條例》第14條又規定了“行政機關對政府信息 不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保 密工作部門確定”。^[5]這種做法可以說極易產生歧義，由于沒有一個統一的機構 來進行協調，這就很容易因人為的因素產生不同的結果，從而造成不一致的現象。

相對而言，日本的《信息公開法》卻較為寬泛。除列舉了一些不予公開的信息種類 以外，其 他種類的信息則必須予以公開，從而較充分地體現了“以公開為原則，以不公開為例外” 這一國際通行的準則。

2.2 信息公開的反應措施

《條例》規定的信息公開，采取的是主動公開與被動公開相結合的方式，同時還規定政府機 關對于當事人的申請，盡可能當場予以答復。不能當場答復的，則應在15個工作日內予以答 復;如因為特殊原因需要延長答復期限的，延長期限最長不得超過15個工作日，也就是說最 長不得超過1個月。而日本類似的規定期限均為30日，這對急于獲取相關信息的當事 人來說，就顯得尤其重要。

但是，當申請人所申請的信息內容不屬于該機關，而為另一政府機關所擁有時，中國采取的 是告知申請人應去何處申請，并同時告知該行政機關的名稱、聯系方式;日本采取的則是由 政府機關與其他機關的主管商定達成共識后，移交相應機關處理。雖然作用是相同的，但對 當事人來說，獲取信息方式的差別就比較顯著了。

2.3 信息公開的保障機制

為保障政府信息公開的順利落實，中日兩國都采取了相應的措施。中國規定了各級政府建立 健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作 進行考核、評議。同時指定國務院辦公廳為最高政府信息公開的主管部門，各級人民政府同 時設立相應的主管部門，負責信息公開工作的實施。對于那些沒能履行信息公開義務的政府 部門，規定申請人“可向本級監察機關或主管部門舉報”，^[6]而對于本級監察機 關或主管 部門的處理決定不服的，還可以“向上一級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管 部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理”。^[6]《條例》第35條還規定了“ 情節 嚴重的， 對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究 刑事責任”。同時在第35條中列出了違反“條例”規定的6點。但是，對于什么樣的行為 可以稱作是“情節嚴重”或“構成犯罪”卻沒有作出界定。同時《條例》只是表明了“依法 給予處分”和“依法追究刑事責任”，可是對于當事人來說，他們并不關心上級主管部門對 責任人作出怎樣的處理，他們所關心的是能否及時獲取所需的信息，自己的知情權能否得到 有效的保障。

日本則是在內閣專門設置有“情報公開審查會”，負責對那些行政機關不予公開信息裁決的 申訴進行審議。這個機構共由9人組成，其中3人為專職，其余為兼職，成員人選須經兩院審 查通過后由首相任命，同時規定所有成員在任期間不得受雇于任何政黨或政治團體，且不得 積極參與政治活動。專職委員在任期間，除經首相允許外，不得兼任其他能夠獲取報酬的職 務，不得經營任何以盈利為目的的業務。這在某種程度上保證了審查會成員的超然立場，在 其履行職責時不受其他因素的干擾。此外，該審查會有權依法要求相關部門或人員出具 有關文書及資料，也可以指定其成員調閱相關行政文書并聽取申訴人的意見，以確定其所申 請的行政文書是否可以公開。也就是說，當申請人與行政機關就某項信息能否公開產生矛盾 時可以提請“情報公開審查會”進行仲裁，以決定能否獲取所需的信息。從某種層面上 來說，日本信息公開的保障機制更為健全。

3 中國信息公開制度的完善

3.1 處理好“公開”與“保密”的關系

公開與保密永遠是一對矛盾，這對于任何一個國家的政府來說，都是一個難以解決但又必須 認真對待的問題。尤其是對某類信息是否屬于不能公開之例的判定非常重要，這個尺度一旦 掌握不好，必然會給國家或個人帶來一定的不良后果。

3.2 應盡可能體現“以公開為原則，以不公開為例外”的原則

《條例》對于政府信息的公開，采取的是“列舉法”與“排除法”相結合的方式，即一方 面列舉出政府部門必須主動公開的信息，同時又規定了凡涉及國家秘密、商業秘密、個人 隱私的政府信息均不予以公開。這就必然存在著相當一部分的既不是《條例》所列舉出的應 該予以主動公開的信息，也不是《條例》所規定的不得公開的信息。對于這類處于真空地帶 的信息而言，各行政機關就有可能出現一些惰性，因為即使不主動公開此類信息，也不用承 擔任何責任。因此，《條例》應在實施一段時間后進行相應的修改，從而真正體現“以公開 為原則，以不公開為例外”這一國際通行的準則。

3.3 制定相關的“行政信息管理”規定

日本的《情報公開法》第37條規定行政機關“應當根據政令的規定制定關于行政文件管理 的規定，將其提供一般的查閱”。^[3]

在《條例》以及《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的 意見》中卻沒有此類規定。這就產生了一個問題，即當申請人所申請的政府信息因保管不 善而丟失時如何處理?如果處理不好就會使公眾的知情權受到十分嚴重的損害。因此，結合 《條例》制定相關的“行政信息管理辦法”將是《條例》得以順利實施的重要保證。

3.4 建立健全的保障機制

“沒有制度保障的權利永遠都只能是印在紙面上的文字，知情權也不例外”。^[7]《條例》以建立政府信息考核制度、社會評議制度與責任追究制度來保證其得到貫徹與實施 ，同時又 規定由政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對其進行監督與檢查。這就難免會有一些 政府官員以“保密”為由拒絕公開一些原本應當予以公開的信息。事實上這類事件已屢有 發生，究其根源固然是頒布不久的《條例》需要一個適應的過程，但另一個重要的原因就是 缺乏一個完善的保障機制。因此，設立一個專門機構負責對信息公開事務進行統一管理，并 制定一個切實可行的標準以衡量信息是否可以公開就顯得尤為重要。

4 結 語

政府信息公開的重要性是毋庸置疑的，它對于加快我國民主與法治建設的進程、建立和諧社 會以及促進社會和經濟的發展，都將發揮重大的作用。但再好的制度也要靠人來執行，如 果在執行中走樣或打折扣，不僅不能起到應有的效果，更是對法律尊嚴的傷害。因此，研究 國外的同類法規，借鑒好的經驗，對進一步完善我國相關法律條文，構建一個良好的 社會生態，不僅是可行的，而且是十分重要的。

[參考文獻]

[1] 鄭祖偉.清華抗震救災民意調查:對政府滿意度達97.9%[EB /O L].[2009-08-01] .http://www.modedu.com/msg/shownews.asp?InfoID=23563.

[2] 杜鋼建，劉 杰.日本情報公開法的制定與實施[J].國家行政學院學報，2000(2 ):94—96.

[3] 行政機関の保有する情報の公開に関する法律[EB/OL].[2009-03-11].http:// www.soumu.go.jp/gyoukan/kanri/gh003.htm.

[4] 情報公開法の改正に関する意見書[EB/OL].[2009-03-10].http://www.nichib enren.or.jp/ja/opinion/report/data/2004_65.pdf.

[5] 國務院辦公廳.中華人民共和國政府信息公開條例:中華人民共和國國務院令第492 號[EB/OL].[2007-04-24].http://202.123.110.5/zwgk/2007-04/24/content_592937 .htm.

[6] 國務院辦公廳.國務院辦公廳《關于實施中華人民共和國政府信息公開條例》若干問 題的意見[EB/O L].[2009-08-05].http://www.xiajin.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=360.

[7] 韓 敬，胡細羅.知情權法律救濟在我國遭遇的尷尬[J].河北法學，2009(4): 62—65.

[收稿時間] 2009-12-25

[作者簡介] 陳 文(1965—)，女，館員，本科，現就職于南京圖書館歷史文獻部。