試論國際法上的承諾

【內容提要】以旨在復興歐洲的馬歇爾計劃為開端，采取承諾形式的協定在國際交往實踐中逐漸增多，美國政府也傾向于締結此類協定。從功能主義角度而言，采取承諾形式的協定具有生效迅速和靈活的優點。承諾一般適用于專業領域，并輔之以一定的審查機制，與具有法律約束力的條約相比，國際法上的承諾似乎更為有效。總之，承諾在國際交往中發揮了重要作用。

【關鍵詞】國際協定條約 承諾法律約束力

【作者簡介】上海WTO事務咨詢中心博士后、法學博士

在國際交往中，各國一般訂立有法律約束力的條約規范彼此的權利義務關系，但在20世紀40年代以后，采取承諾(pledge)形式的情形日益增多。二戰結束后，美國在實施馬歇爾計劃時，對歐洲各國（主要是西歐國家）經濟援助的分配就采取了承諾的形式。國際法上的承諾通常是正式的，一般表現為政府聲明，但并不具有法律約束力，各國可以根據形勢的變化撤銷承諾。與條約相比，承諾具有生效迅速、靈活的特點。本文首先介紹國際法和美國法上有關承諾的實踐，然后分析承諾產生的原因，并將其與具有法律約束力的條約作比較，最后得出結論.

一、國際法和美國法上有關承諾的實踐

（一）馬歇爾計劃

1947年，歐洲各國在巴黎經濟會議上設立了歐洲經濟合作委員會，要求美國提供經濟援助。美國國會于1948年通過了《對外援助法》，對歐洲各國予以經濟援助。各國政府與美國政府簽訂協議，確定經濟援助的具體事宜。 需要注意的是，上述歐洲各國與美國政府簽訂的協議并非具有法律約束力的國際條約，協議僅受美國法的規范，按照美國法的規定，僅受美國法規范的安排（arrangement）也就是上述協議并非國際協定（international agreements）， 不具有法律約束力。

經濟援助的具體實施由美國政府和歐洲各國政府協調確定。從1949年到1950年，美國要求歐洲各國自行分配40億美元的援助，該過程被稱為多邊互惠審查（multilateral reciprocal scrutiny），各國提交有關消費、投資、燃油和肉類消費、稅額和政府支出等數據，在此基礎上確定各國接受援助的金額。在當時歐洲百廢待興的情形下，各國很難在短時間內達成各方都接受的標準，所以直接討論援助的分配，然后由各國以互相審查的方式監督援助的分配，最終由一個2人組成的委員會作出分配決定。可見，馬歇爾計劃的實施并沒有正式的數量化的標準，而是依靠松散的、開放型的模式，但多邊互惠審查機制是有效的，成功的關鍵是通過相互審查的方式在情形不同的國家間達成一致。

（二）《赫爾辛基最后文件》（Helsinki Final Act）

1975年，歐洲35個國家和地區首腦在赫爾辛基簽署了《歐洲合作與安全會議最后文件》，又稱《赫爾辛基最后文件》， 開始了以對話談判方式達到歐洲共同安全的赫爾辛基進程。該文件并非具有法律約束力的國際條約，文件末尾提到它并不屬于《聯合國憲章》第102條規定的需要登記的條約。《赫爾辛基最后文件》不過是各國政府首腦的一個宣言而已，不具有法律約束力，各國政府在該文件中作出了一定的承諾，承諾不具有法律約束力，各國可以根據情勢撤銷承諾，但各國政府在宣言中表明了一定的共同立場，并在實踐中依宣言行事。

實踐中，赫爾辛基進程經歷了冷戰和多極化趨勢日益明顯兩個階段，在前期，建立了完備的信任和安全措施機制以及軍備控制體系，開展了預防性外交和危機處理活動，成為華約和北約兩大軍事集團的聯系紐帶，有效緩和了矛盾；在當前，它面對新的安全挑戰，將工作重點轉向預防性外交、早期預警、危機管理等方面。可以這么認為，它所進行的沖突預防和沖突解決措施是行之有效的，保障了歐洲安全。

（三）金融行動特別工作組（Financial Action Task Force， FATF）

根據1989年7月16日經濟宣言，七國集團建立了控制洗錢活動的金融行動特別工作組，主要任務是評估在防止利用銀行和金融系統洗錢方面已有的合作成果，考慮在該領域其他的預防措施，包括改進法律制度以加強多邊司法協助。該組織的主要成就在于提出了規范反洗錢活動的40項建議，集中在改進國內法律體制、擴大金融系統的作用以及加強國際合作3個方面，旨在建立為各國政府接受并在國際上適用的反洗錢最低標準。例如，它建議在《聯合國禁毒公約》的基礎上有所發展，將毒品洗錢以外的其他洗錢活動規定為犯罪，并規定了公司的刑事責任。該建議建立在成員國自愿同意的基礎上，說明成員國試圖建立并完善反洗錢措施，并輔之以金融行動特別工作組特有的評估制度，從而進一步推動了成員國對建議的履行。從法律角度而言，建議并非有約束力的國際條約，而由各國根據情形斟酌采用。考慮到金融創新活動層出不窮，金融市場變化也很迅速，各國應當根據形勢的變化調整法律規定而不宜拘泥于條約法律義務，采取沒有法律約束力的承諾形式應當是恰當的。

（四）美國法上有關承諾的實踐

按照Case-Zablocki Act 的規定，國務卿每年將向國會提交包含國際協定索引在內的報告，并決定一項安排是否構成國際協定。在一項國際協定對美國生效后，國務卿將向國會提交協定條文，并且在任何情況下都不能遲于60天。總統將向眾議院發言人以及參議院對外關系委員會主席提交過去一年所簽署的國際協定情況的報告。并且，締結國際協定的各方必須認為協定內容在法律上具有約束力，而不僅具有政治或私人影響。如果一個文件具有政治或道德價值，但沒有法律約束力，那并不是國際協定，如《赫爾辛基最后文件》就不是國際協定。同時，僅受美國法規范的安排并非國際協定。單方承諾可能是具有法律約束力的，但并不構成國際協定。

根據上述規定，當一個文件采取承諾形式時，并不涉及國會，也不需要將該協定提交國會，這就可以解釋為什么美國政府傾向于締結采取承諾形式的協定，因為這對行政機關有利，承諾更秘密又不明顯，不容易引起各方注意，國會議員們一般不會對承諾提出聽證，相關爭議也比較少。但并非沒有例外，國會議員曾經對《赫爾辛基最后文件》提出過聽證。總之，Case-Zablocki Act不適用于采取承諾形式的協定，減少了國會和本國利益團體對承諾的注意力。美國政府傾向于采取承諾形式的另一個原因在于，條約形式的協定可能引起各方的審查，導致國內利益群體的壓力，而總統可以輕易撤銷沒有法律約束力的承諾。從這個角度而言，承諾只涉及政府，而有法律約束力的國際條約受到國會的牽制。

二、對承諾的分析

國際法上的承諾沒有法律約束力，只產生了政治或道德上的善意履行的良好想法。各國根據具體情形采取具有法律約束力的條約或沒有約束力的承諾形式，采取條約或承諾形式反映了各方是否意圖將相關協定賦予法律效力。在國際關系中，國際關系的參加者們通過這兩種形式調整彼此間的關系，最大限度地追求國家利益。

（一）有關承諾的理論解釋

從功能主義角度而言，國家是理性的，并根據理性預期的行為后果確定自己具體怎么做，行為后果是決定國家行為的原因。 從功能主義角度解釋，采取承諾形式具有下列優點：1.采取承諾形式的協定具有更強的靈活性。政府在作出承諾時，并不需要像締結條約時要求信息非常充分，而可以根據具體情形相機抉擇。協定的靈活性在不確定性很強的情況下具有重要的意義，例如由于石油市場變化迅速，石油輸出國組織(Organization of the Petroleum Exporting Countries， OPEC)在決定石油產量時，就采取承諾的形式；2.承諾一般來說是初步的，并不公開也不具有先例的性質，不存在遵循先例的問題；3.承諾在一方未被承認或沒有締約能力的情況下也可以適用；4.承諾一般不需要立法機關批準，迅速生效，也不受《維也納條約法公約》調整；5.如果各國必須在協定中規定廣泛的義務，它們傾向于采取承諾的形式，因為承諾沒有法律約束力，使得各國可以根據具體情況調整其法規而不必擔心違反國際義務。

上述功能主義觀點的核心在于可靠性和靈活性。一般而言，理性的國家在具備下列特征的國際社會中活動：1.各國彼此合作，但又存在不確定性；2.各國追求速度或保密性；3.存在其他國家投機的風險；4.各國利益和偏好存在多樣性。具體而言，當不確定性很高、投機行為的可能性低、偏好差異很大、追求速度或保密性時，各國一般采取承諾的形式。在各國彼此合作的情況下，也傾向于采取承諾的形式，在此情形下，各國間一旦達成一致，破壞承諾的可能性比較低。總體而言，采取承諾形式，有助于在差異很大的國家間達成妥協。按照功能主義的觀點分析，由于二戰后國家數量急劇增長，南北差異日益擴大，承諾將變得更為普遍。事實也確實如此。總之，理性的國家在可靠性和靈活性之間權衡，以追求最大限度的國家利益。

（二）承諾的適用范圍

采取承諾形式的國際協定常見于專業色彩很濃的證券法規、反壟斷的執行、貨幣事務的合作等領域， 在上述領域，各國規則須要達成一致，存在趨同化的傾向。例如在國際貨幣事務中，相關協定大多采取了承諾形式，這是因為世界經濟在信息不對稱的現實下運行，幾種主要貨幣取得支配地位是很有必要的，上述情況廣為人知并且也是可接受的，但并沒有必要表現為具有法律約束力的條約，根據市場變化而不斷調整比較合理。如果采取具有法律約束力的條約形式，會引起國內利益群體的政治壓力，而采用非正式的安排就不會產生國內政治問題，同時也滿足市場的靈活性要求。 同時，由于國際資本和外匯市場的發展，一些國家政府在匯率問題上的控制力比較弱， 要求貨幣協定具有法律約束力是不現實的。在實踐中，有關匯率的協定例如廣場協定（Plaza Accord）和盧浮協定（Louvre Accord）都采取了承諾的形式。

承諾一般不適用于環境、人權和貿易領域，上述領域要求政府采取有效措施維護本國利益，而不能朝令夕改。在這些領域中，本國利益團體的活動并不積極，在國內壓力比較弱小的情況下，各國在選擇具體法律形式方面具有更多的自由，制定相應的法律也沒有強大壓力，于是更多地采取條約的形式。但也有例外，《赫爾辛基最后文件》和國際勞工組織的許多不具有約束力的協定都采取了承諾的形式。

承諾一般具體表現為各國政府機構間的不會引起政治上注意的諒解備忘錄(memoranda of understanding， MOU)。上述文件的訂立一般在政府權限范圍內，是本國法律的具體實施。文件一般都強調各國政府加強合作，并且具有自動執行的效力。之所以采取承諾的形式，是因為在上述問題上存在很強的不確定性，不宜采取條約的形式，并且本國利益團體在這些問題上沒有強烈的利益要求或沒有形成顯著的政治壓力。

（三）承諾的審查機制

一般來說，當協定采取承諾形式時，很少采用強有力的審查機制。相關解釋認為，承諾在很大程度上只具有象征性，各國一般不愿意執行承諾，也不傾向于在采取承諾形式的協定中加入監督或執行條款。但事實是各國經常執行作出的承諾并且實施效果很好，而且各國政府和國內利益團體都很慎重地對待承諾，在議定條款時不遺余力地討價還價。如果認為承諾僅具有象征意義，就很難解釋上述現象。總之，認為承諾僅具有象征性的觀點是不確切的。可以這么認為，具有弱小審查機制的承諾是具有約束力的條約的雛形，在訂立條約的條件成就時，國際關系的參加者們就簽訂條約。但也有例外，例如在金融行動特別工作組的40條有關洗錢的建議中，各國的立法和其他活動都為其他國家所審查，如果某國采取的措施不盡如人意，就可能遭受名譽上的損失甚至被開除。金融行動工作組成功的關鍵在于該組織的持續監管和審查，強有力的審查機制是其發揮作用的關鍵。

相似的，《赫爾辛基最后文件》涉及定期舉行會議，就文件規定的執行彼此交換觀點，上述會議在促進文件的有效貫徹方面起到了重要的作用。赫爾辛基進程進一步發展了該模式，就其運行保持了廣泛和持續的討論，并且一貫采取了承諾的形式，文件中的承諾因各國在政治上高度重視而有效，并不因其不具有法律約束力而受影響。

三、承諾與條約的比較

在國際交往中，各國珍惜本國聲譽，不愿意承擔違反國際義務的惡名，但國際關系又存在很強的不確定性，于是，各國可能締結具有法律約束力但模棱兩可、缺乏強有力審查機制的條約，時常導致下列結果：條約得到了遵守，但意義不大。同時，條約義務的廣泛程度和審查機制的強度也因領域的不同而有所差別。在貿易領域，由于國內利益團體的壓力，條約通常規定了廣泛的義務，并伴隨強有力的審查機制，例如世界貿易組織(World Trade Organization，WTO)的爭端解決機制；而在環境領域，因為缺乏利益團體的壓力，時常締結內容空泛的條約并伴隨弱小的審查機制。在此情形下，為了增加協定的有效性，理性的政府可能會締結采取承諾形式的協定。采取承諾形式的協定一般規定了更廣泛的義務，并且在規范國家行為時也更有效。當采取承諾形式時，可以在一定程度上克服過于淺薄的條約存在的問題，因為承諾并沒有法律約束力，可以納入較多的規范國家行為的條款和采用較為強有力的審查機制。而如果采取條約形式，各國很可能并不愿意在談判階段就納入上述內容，從而可能使條約在實際上沒有什么意義。至少可以這樣說，承諾是與條約同等重要的國際協定形式。

考慮到締結一個條約高昂的交易成本，而承諾在某些情況下和條約同等有效，那它就很有意義。反對觀點認為，存在各國不執行采取承諾形式協定的情形，并就此認為承諾作為一種國家間合作的手段沒什么用。但是在國際交往中，各國需要在上述風險和更具有開創性的承諾、更為有效的監督機制間權衡，應當認為承諾有其意義。以《赫爾辛基最后文件》為例，該協定沒有采取有法律約束力的條約形式，卻納入了許多具有開拓意義的規則，又如歐洲安全合作會議1990年的《哥本哈根文件》， 該文件很多條款缺乏明確的定義，如果作為具有法律約束力的條約條款，無疑是不合格的，但它在實踐中發揮了顯著作用。所以，承諾雖然不具有法律約束力，規定也不見得明確，但它在實踐中卻可以發揮作用。

一般而言，政治領域中的承諾基于高度政治化的過程，伴有合理、集體、定期的運作審查機制，而在貿易領域中，承諾在一定程度上也比條約更具有開創性，可以有效解決問題。在關貿總協定時期的金槍魚/海豚案中，所締結的旨在保護太平洋海豚的拉霍亞協定（La Jolla Agreement）也采取了承諾的形式，并且行之有效。按照該協定，建立了一個成員包括各國政府、相關產業和環境組織的國際性的審查機制，決定是否存在任何對該協定的違反，并將結果向各國政府通報，根據政府的反應采取進一步的措施。該協定的執行無疑是很成功的，到1998年，海豚的死亡數大大減少。

各國政府在不確定性很強的領域開展合作時，一般持謹慎態度，較多締結采取承諾形式的協定。當采用強有力的審查機制時，承諾也變得更為有力，例子包括金融行動特別工作組40條建議所創立的體系、赫爾辛基進程以及二戰結束后的馬歇爾計劃。上述事實表明，即便沒有法律約束力，定期的審查機制也發揮了有效的作用，多邊互惠的審查方式有時比嚴格受規則規范的方式效果更好。由于各國關注其聲譽，力圖保持其政策的一致性，這種多邊審查方式在各國廣泛合作的情況下更能發揮作用。

在此，有必要討論規定眾多義務的條約導致的風險。規定了過多義務的條約可能導致許多對條約義務的違反，從而使條約名存實亡，國際合作的宗旨流于形式，尤其當此類條約納入了強有力的第三方爭端解決機制時，上述風險加劇了。例如，旨在實現國際貿易自由化的WTO相關協定對各成員方規定了廣泛的義務，爭端解決機制在實踐中也是強有力的，各成員方承擔了廣泛的義務促進國際貿易的發展。但另一方面，經濟運行的不確定性使得固定的條約義務存在風險，考慮到未來經濟的波動，義務的過于固定難免沒有消極影響，而強有力的爭端解決機制加劇了上述風險。

當然，合適的條約義務是一個見仁見智的問題。但至少可以這樣說，規定過多的義務并不總是有益的，有時甚至會產生害處。在規定過多義務的同時，如果各方缺乏靈活性，可能導致成員退出該條約。WTO的各協定、《國際刑事法院規約》可能就存在上述風險。

當然，承諾并非萬能之計。但傳統觀念所認為的條約比承諾優越的觀點無疑已是明日黃花了，承諾在一定程度上是很有效的。目前，各國締結了大量淺薄的條約，伴隨弱小的審查機制，忽視了條約的實際作用。其實，各國可以在協定形式、內容和審查機制間權衡，當各國既需要彼此合作，未來又充滿不確定性時，締結承諾形式的協定是可行的方式。

四、結論

當代國際合作的主要形式是國際協定。從中世紀后期到19世紀中葉，國際條約主要在雙邊的基礎上締結。20世紀則見證了國際協定的不斷增長，采取了條約和承諾的形式。21世紀可能更依賴各國政府的合作，采取諒解備忘錄的形式作出相關承諾。坦率地說，即便各國政府彼此合作，也同樣須要采取各種形式的協定規范彼此間的權利義務關系，所以，對國際協定類型的理解具有一定意義。

目前，各國實踐對這個問題作出了一定的探索。各國政府需要在協定的形式、審查機制和協定內容3者間作出權衡，采取有法律約束力的條約形式當然是一個選擇，但采取承諾形式也是值得考慮的，總之，各國需要對協定的形式予以更多的注意，雖然承諾不具有法律約束力，但當需要注重協定的作用而非法律形式的時候，承諾是一個合適的選擇。