國際軍控與裁軍新態勢

【內容提要】近一年來，國際軍控與裁軍領域呈現強勁反彈、升溫，成為與金融危機、氣候變暖相提并論的國際關注熱點。國際核裁軍曙光再現，美國核軍控政策和策略高調調整；美、俄締結雙邊核裁軍新條約；多邊核軍控議題出現一些松動；核安全問題凸顯；核不擴散條約審議大會取得成果。這表明國際軍控與裁軍領域出現了一些新態勢，主要原因在于美國軍控政策和策略的調整。但總體來看，美國核軍控與裁軍政策的調整仍是虛多實少，其核武器政策的兩大戰略目標：核威懾及防擴散不僅絲毫無損，還有所增強。

【關鍵詞】國際軍控 裁軍 核不擴散

【作者簡介】中國軍控與裁軍協會常務副會長、中國前常駐日內瓦聯合國代表團裁軍事務大使

近一年來，國際軍控與裁軍領域呈現強勁反彈、升溫，走出了十來年低迷、停滯甚至倒退的狀態，就像中國老話所說那樣：“十年河東，十年河西”。核軍控成為與金融危機、氣候變暖相提并論的國際關注熱點。一系列軍控與裁軍外交活動接踵而至，諸如：美國核軍控政策和策略高調調整；美、俄締結雙邊核裁軍新條約；多邊核軍控議題出現一些松動；核安全問題凸顯；核不擴散條約審議大會取得成果。這表明國際軍控與裁軍領域出現了一些新態勢。

一、國際核裁軍重現曙光，征途漫漫，崎嶇曲折

2009年4月5日，美國總統奧巴馬在捷克首都布拉格發表標志性講話，宣稱美國要為實現無核武器世界而努力，降低核武器在國家安全戰略中的作用。奧巴馬的講話重新點燃國際社會對核軍控與裁軍的期盼，拉開了一輪軍控與裁軍繁忙景象的帷幕。

2010年4月8日，美俄兩國耗時10個月，經過10輪談判和雙方首腦14次通過電話或會面加以推動之后，簽署了進一步削減和限制進攻性戰略武器的新條約，取代2009年12月5日到期的《削減和限制進攻性戰略武器條約》，成為美俄核裁軍進程的新機制。新條約規定，美俄兩國十年內把各自戰略核武器運載工具的數量削減至不超過700件，各自可部署的核彈頭不多于1550枚。據稱，這比目前允許的數量減少了30%。英、法等國也表示削減了核武庫。2009年3月，英國首相布朗宣稱，英國自1997年以來已經削減了50%的核武器庫存，目前核彈頭數量少于160枚，新一代“三叉戟”核潛艇服役后，彈頭數量將削減到120枚。法國表示要把空基核力量削減三分之一，使核彈頭數量低于300枚，相當于冷戰時期峰值的50%。

2010年5月3日，美國在《不擴散核武器條約》審議大會開幕之際公布了原本屬于機密信息的核彈頭數量以顯示核裁軍誠意，宣稱截至去年9月底，美國擁有5113枚核彈頭。26日，英國也首次公布其庫存的核彈頭不超過225枚。俄羅斯表示，美俄核裁軍新條約生效后將公開其核武庫數量。

在多邊核軍控方面，日內瓦裁軍談判會議打破11年僵局，就工作計劃達成協議，試圖啟動禁止生產用于武器的裂變材料公約（禁產條約）談判。

歐洲五國（德國、挪威、荷蘭、比利時、盧森堡）聯合表示，希望撤走美國部署在歐洲的戰術核武器。

國際非政府組織和智庫研究機構紛紛發表倡議和論著，積極推動核裁軍進程。2010年2月初，“全球零核峰會”在巴黎舉行，幾十個國家的現任或前任政要、資深外交官、高級將領、商界精英、民間機構及青年學生領袖等200多人與會，開啟“全球零核倡議”運動新階段。這個運動的核心包括擔任過國家安全事務高官的多國前政要，其中有外交部長、國防部長、國家安全顧問、軍事將領等。會議發表了“全球零核”行動方案，主張在20年內分4個階段進行核裁軍，逐步實現無核武器世界。包括近70個國家主流電視媒體和1200多篇網絡專題報道對這次峰會進行了廣泛傳播。

2009年11月，由澳大利亞和日本兩國前外交部長擔任兩主席的“國際核不擴散和核裁軍委員會”發表了長達203頁的研究報告，就全面核裁軍和維護核不擴散制度為各國領導人提出全方位、可操作的政策建議。報告指出，目前全球至少有23000枚核彈頭，其中美俄擁有22000枚，總爆炸能量相當于15萬個投到廣島的原子彈。美俄各有2，000多件核武器處于危險的高度戒備狀態，只給對方4-8分鐘的決策反應時間。 報告認為，到2025年，美俄應各把它們的核彈頭總數減少到500枚，其他核武器國家也參與裁減，使全球核彈頭總數屆時不超過2000枚，相當于當今核武庫裁減90%以上。

2010年5月17-18日，伊朗在德黑蘭舉辦題為“核能為大家，禁止核武器”的國際核裁軍會議，56個國家政府、國際機構和非政府組織代表與會。伊朗外長宣稱，與會代表就核裁軍和不擴散核武器問題達成了12點共識，強調核裁軍是國際社會面臨的首要任務。為最終實現世界無核武器的目標，各國有必要就核武器的研制、生產、轉讓、保存和使用等問題，達成一項廣泛的、不帶歧視和具有法律約束力的公約。

雖然美俄核裁軍新條約對于重啟國際核裁軍進程，緩解廣大無核武器國家的不滿和批評，維系核不擴散機制有一定的積極意義，但從國際核裁軍的目標來看，這個新條約的象征性意義大于實質成果。即使美俄按照此條約把核武庫的規模在目前的基礎上消減三分之一，它們戰略核武器的數量仍占全球戰略核武器總量的90%以上，距離大規模裁減核武器的要求依然相當遙遠。此外，由于雙方在導彈防御系統等問題上的尖銳分歧仍然存在，新條約是否能得到批準和執行還有待觀察。

盡管國際社會強烈要求美俄帶頭率先大幅度核裁軍，但目前來看，前景難以樂觀。在美國方面，與其龐大核武庫共生的政治、軍事、商業、科技以及智庫等各方面利益集團本能地抵制深度核裁軍。出于維系北約的戰略需要，美國也難以撤出部署在歐洲的戰術核武器。美國大力研發極具戰略意義的非核武器系統勢必會給核裁軍進程帶來負面影響。對俄羅斯來說，安全格局今非昔比。冷戰時代，美國和北約集團依靠核武器威懾前蘇聯和華約集團享有的常規軍力和地緣優勢?，F在反過來，是俄羅斯更需要用核威懾應對美國在常規武器及其他非核武器系統方面的優勢。法國堅稱將繼續維護其獨立核力量的威懾作用。

至于國際社會期待的《全面禁止核試驗條約》能否獲得美國國會批準，仍難以確定，生效前景渺茫?！敖a條約”的締約談判看來一時也恐難啟動，因為美國與印度的核合作協議導致巴基斯坦對此條約持消極態度。

二、核不擴散制度有新收獲，結構性問題仍根深蒂固

從2009年9月到2010年4月，短短半年內聯合國就舉行了兩次關于核不擴散的首腦峰會：即9月24日在聯合國總部召開的安理會核不擴散與核裁軍峰會和4月12-13日的華盛頓核安全峰會。

安理會峰會通過了1887號決議，強調“《不擴散核武器條約》依然是核不擴散機制的基石以及謀求核裁軍與和平利用核能的根本基礎”；安理會應注意不遵守不擴散義務的情勢，認定該情勢是否構成對國際和平與安全的威脅，并在應對此類威脅方面負有首要責任。決議的28條實質部分就全面執行《不擴散核武器條約》條款提出了具體要求。

47個國家領導人出席的核安全峰會發表了公報和工作計劃，進一步凝聚了國際共識，提高了對核安全問題的重視，并向與會國家提出12項要求，呼吁各國采取有力的核安全措施，加強國際合作，爭取在4年內解決全球的核安全問題，確保所有易流失核材料的安全保護，防止恐怖分子、犯罪分子及其他非授權行為者獲取核材料，減少核恐怖主義威脅。

中國國家主席胡錦濤出席了這兩次峰會，全面闡述了中國對國際核不擴散機制和核安全的基本看法和主張，體現了中國公正合理、負責和建設性的立場。

2010年5月3-28日，核不擴散條約第八次審議大會在紐約舉行。189個締約國的代表經過4周艱苦磋商，最終協商一致通過了長達28頁包含64項行動計劃的《最后文件》。在核裁軍方面，會議重申致力于建立無核武器世界的目標，要求核武器國家遵循促進國際穩定和各國安全不受減損的原則，討論具體核裁軍措施，并向下次審議大會報告相關進展。在防擴散方面，文件強調實現《不擴散核武器條約》普遍性的重要性，呼吁印度、以色列和巴基斯坦立即無條件簽署這一條約，并遵照執行與此相關的全面保障監督協定及附加議定書；還強調要根據國際原子能機構規約和各國承擔的法律義務，解決現有違反《不擴散核武器條約》的情況。在和平利用核能方面，文件重申尊重和平發展核能的權利，強調加強國際合作的重要性。

這次會議還就非常敏感的以色列核問題作出決定：在２０１２年舉行一次由中東地區所有國家參加的國際會議，討論建立中東無核武器和無大規模殺傷性武器區問題。１５年前的《不擴散核武器條約》審議大會曾專門就中東無核區問題通過相關決議，但由于美國等西方國家態度消極，從未采取過實際行動。

這次大會備受關注，因為大會是在國際核不擴散機制面臨嚴重挑戰以及上次審議大會（2005年）無果而終的陰影下召開的。會議期間，各方爭論激烈，幾度瀕臨僵局，但最終沒有重蹈上次大會的覆轍，且取得一些成果。這對于維持《不擴散核武器條約》繼續發揮作用有一定的積極意義。

從本質上說，核不擴散的理念具有不平等和歧視性，實際上是維護幾個擁有核武器國家的核壟斷和特權地位，但同時它又有合理性和必要性，以防止這種有史以來毀滅性最大的武器不再無限蔓延和泛濫，減少發生核浩劫的風險。被稱為“世紀大交易”的《不擴散核武器條約》為解決這一矛盾制定的規則是：一方面承認和接受當時已擁有核武器國家（美、蘇、英、法、中）的合法和特殊地位，同時規定它們不得以任何方式擴散核武器，并承擔裁減其核武庫的義務；另一方面規定無核武器締約國放棄擁有核武器的權利，但可有權和平利用核能。從法理上看，《條約》在形式和一定程度上體現了各方權利和義務的脆弱平衡，確立了國際核不擴散機制相互關聯的三大支柱和目標：防擴散、核裁軍、和平利用核能。

毋庸諱言，在國際軍控進程中處于強勢和主導地位的美國及一些西方國家更熱衷于《條約》的防擴散功能，不斷強化監督核查、出口控制等措施，而在推進核裁軍及促進和平利用核能的國際合作方面則態度消極，敷衍搪塞。

進入本世紀以來，這種不平衡履約的狀況愈發嚴重。奉行單邊主義，崇尚武力、高壓脅迫的小布什政府時期更被認為是軍控與裁軍“失去的八年”，核裁軍方面不進反退：1.2002年，美單方退出美蘇1974年締結的限制反彈道導彈系統的條約（反導條約），廢棄了美俄（蘇）核裁軍的基礎。美借此擺脫束縛，放手發展反導系統，并擬在波蘭、捷克部署，遭到俄方強烈反對。美還在多邊范圍抵制談判防止外空武器化議題。美國執意發展反導“盾牌”，謀求外空軍事優勢，勢必打破世界核軍備的戰略平衡，給核裁軍進程帶來消極影響。2.擱置批準《全面禁止核試驗條約》。3.無意啟動“禁產公約”談判。4.更加強調核武器在美國安全戰略中的作用，意欲降低使用核武器的門檻，甚至列出動用核武器的情況，如常規武器無法打擊的某些目標、某些國家引發的突然事件以及反擊化學和生物戰。5.研發新型核武器，如小當量和攻堅鉆地彈等。6.對涉及核擴散的不同國家采取選擇性的雙重或多重標準：默許以色列，偏袒印度，限制巴基斯坦，高壓伊朗和朝鮮，打垮伊拉克。這種做法不能不使人們質疑美國已把核不擴散機制當成其地緣政治布局的工具，大大損害了核不擴散制度的聲譽。與此形成鮮明對照的是，美在防核擴散方面層層加碼，不斷升級，把防核擴散提升為打擊核擴散，建立海上攔截機制，進一步強化監督核查制度，推動聯合國一再通過相關決議或國際公約，要求各國采取立法、執法等措施。

無核武器國家對核不擴散條約三大支柱失衡及美國側重防擴散、輕視核裁軍和和平利用核能國際合作以及無核武器國家安全保障的政策越來越不滿和失望，并在2005年《不擴散核武器條約》第七次審議大會上奮起抗爭，最終會議不歡而散，毫無結果，核不擴散機制和條約的聲譽空前低落。失去無核武器國家支持的不擴散機制和條約將岌岌可危。鑒于此，2010年的審議大會能否平安“著陸”，事關重大。

2009年1月，奧巴馬政府上臺后，對美軍控政策作出令人矚目的調整，宣稱美國要為實現無核武器世界而努力，降低核武器在國家安全戰略中的作用，推動美國內批準全面禁核試條約和多邊“禁產公約”談判，平衡對待核不擴散制度的三大支柱，并啟動美俄核裁軍談判，簽署新條約。美國采取的這一系列舉動和積極姿態，有助于改善美國際形象，減緩無核武器國家的不滿情緒，在相當程度上為《條約》審議大會營造了良好氛圍。

雖然此次大會實現了“軟著陸”，但國際核不擴散機制的深層次、結構性矛盾依然存在，前景困難重重：

1. 朝鮮、伊朗、以色列、印度及巴基斯坦核問題錯綜復雜，難以解決。以色列核問題日益成為美國推行國際核不擴散制度戰略不能不解決的問題。美國如何走出這個尷尬困境，尚待觀察。

2. 伴隨全球對核能需求的不斷增長，和平利用核能與防止核武器擴散之間的矛盾日益突出。對核燃料實行國際統一管理的構想步履維艱。

3. 加強防擴散的監督核查機制說易行難，對無核國家是個沉重負擔。

4．《全面禁核試條約》生效遙遙無期。

5．“禁產公約”談判難以啟動。

6．無條件不對無核武器國家使用或威脅使用核武器的安全保證仍未實現。

7．恐怖主義謀求核手段、制造核恐怖主義的威脅確實存在。

8．核裁軍進程，特別是兩個擁有最大核武庫國家的核裁軍行動，與無核武器國家的期望值相距甚遠。

從根本上說，解決防核擴散問題與良好的國際環境密切相關。國家之間應平等相待，尊重彼此合理的安全關切，通過對話、協商、合作、談判等方式維護和完善核不擴散機制。如果相關大國堅持奉行君臨天下、唯我獨尊、高壓脅迫、雙重標準等行為模式，防核擴散的努力難免事倍功半，甚至觸礁、擱淺。

三、美國調整軍控政策和策略，施展“巧實力”外交

一年來，國際軍控與裁軍出現新局面的主要原因是美國軍控政策和策略的調整。

奧巴馬政府標榜無核世界的軍控新政反映了近年來美國政治精英們推出的新理念、新主張。2007年1月，美國前國務卿基辛格、舒爾茨以及前國防部長佩里和參議院軍事委員會前主席納恩聯名在《華爾街日報》發表《沒有核武器的世界》一文，主張全球大幅度核裁軍，最終實現無核武器世界。次年1月，他們再次發表《走向無核世界》文章，建議早日達成美俄進一步削減核武器協議，加強核不擴散機制建設，最終實現無核武器世界目標。他們的主張立即得到幾十名美國國會和政府前高官的積極響應和支持，資深智庫機構和人士也紛紛跟進，形成一股強勁思潮。時任參議員的奧巴馬也響應這些主張。他在后來的競選演說中表示要為美國的核武器政策擬訂新方向，向世界表明美國信守《不擴散核武器條約》的規定，并致力于實現無核武器世界。2010年4月6日，奧巴馬政府發表的《核態勢審議報告》對美國軍控外交的新理念和政策作了全面闡述和解讀。

表面上看，美國軍控外交政策調整是基于對國際安全環境的新評估和判斷，認為后冷戰時代世界安全狀況發生了重大變化：核大國之間發生全球性核戰爭的可能性已微乎其微，而非國家行為體的恐怖主義問題凸顯。恐怖主義一旦獲得核手段，會毫不猶豫地制造核恐怖災難。這是美國面臨的最危險的現實威脅。對于這種威脅，美國龐大的核武庫和核威懾使不上勁，無能為力，只有構建更有效的防核擴散機制，防止恐怖主義染指核武器或核材料才能應對這種威脅。為加強防核擴散機制應當進行國際合作。

深層次上看，美國的軍控新政有策略上的考慮，意在扭轉小布什政府8年期間美國在軍控外交方面所處的被動局面，改善國際形象，取得更有道義支撐的話語權和主導權。其近期目標著眼于為《不擴散核武器條約》審議大會營造有利氛圍，長遠目標則是更加有效地維系和加強核不擴散機制。一年來，美國的精心策劃和部署讓人們看到美國“巧實力”外交的手法和策略運用?！逗藨B勢審議報告》毫不隱晦地道出玄機：“美國通過降低自己核武器的作用和數量，顯示恪守《不擴散核武器條約》第六條的義務，推進核裁軍，可使我國能夠更有力地說服《條約》締約國和我們共同努力采取必要的措施，使《條約》煥發活力并確保全世界核材料的安全”。

美國軍控政策調整還有個重要背景，就是其武器裝備的高、新科技發展水平。冷戰結束以來，美國一家獨大，憑借強大的經濟和科技實力，在維持核力量的同時，大力研發非核武器系統，包括導彈防御、遠程快速精確打擊武器、外空軍事能力、信息戰能力、新概念武器，等等，沒有任何其他國家能夠與之匹敵。軍事觀察家普遍認為，美國在非核軍事力量方面的快速發展，將有可能使它即使大幅度裁減核軍備，也不會太影響與其他國家相差懸殊的軍事優勢。

總的來看，美國核軍控與裁軍政策的調整，虛多實少，只是換了新包裝，對其核武器政策的兩大戰略目標：核威懾及防擴散不僅絲毫無損，還有所增強。

新政策一方面渲染降低核武器在美國安全戰略中的作用，聲稱冷戰時代遺留下來的龐大核武庫在新形勢下并不能應對防核擴散及核恐怖主義威脅，須要進行調整，同時又表示這并不意味核威懾已失去價值和意義。相反，只要在世界上核武器還存在一天，美國就必須保持安全、可靠、有效的核力量，使之繼續在威懾潛在的對手方面發揮核心作用。

國際社會曾期待美國放棄首先使用核武器的政策，這是檢驗是否真正降低核武器作用的試金石，同時還希望美國承諾無條件不對無核武器國家使用或威脅使用核武器。這兩點迄今都未能實現。

奧巴馬政府一方面表示不研發新型核武器，同時又計劃未來十年內投入1800億美元巨資升級美國的核武庫和核武器運載工具，保持美國核武威懾力。

奧巴馬新政策把防擴散與恐怖主義聯系在一起，進一步提升防擴散問題的重要性?！逗藨B勢審議報告》把“防止核擴散及核恐怖主義”列為美國核政策及核態勢五大目標的頭一條，并強調解決伊朗核問題、朝鮮核問題是關鍵，同時須繼續強化監督核查機制；增大違約成本；加強各國和國際對敏感物項的出口管制。

最后，從《審議報告》關于無核武器世界前景的描述，人們對美國的核裁軍目標會得出更實際的結論?！秷蟾妗分赋觯骸昂宋淦鲊易罱K放棄核武器，而又不會使世界更不穩定、更不安全的條件是：1.地區紛爭得到解決，消除了敵對國家之間謀取核武器的動因。2.防核擴散的努力取得成功。3.某些受關注的關鍵國家在其核活動及能力方面更加透明。4.核查的辦法和技術能夠發現違反裁軍義務的行為，而且有足夠有力的執法措施可以懾阻違約行為。顯然，目前這些條件都不具備。美國必須為實現這些條件而努力?！?不言而喻，其邏輯是為了實現無核世界的美好理想，國際社會首先要把防核擴散的事情辦好。

但是，聯合國負責裁軍事務的前副秘書長、斯里蘭卡總統的高級顧問達納帕拉認為，盡管防核擴散對國際安全具有重要意義，然而要想真正實現核安全，必須把重點放在進一步裁軍上，而不是片面強調防擴散問題。 這位來自發展中國家的國際知名人士真實地反映了無核武器國家的普遍看法。