“金質工程”網上行政許可審批試點應用推廣的實踐與體會

隨著信息技術在政府部門應用的不斷深入，以“電子政務”促進管理創新成為了一個全球性趨勢。自2003 年開始，我國尤其是經濟發達地區的電子政務建設將工作的重心轉為“應用”，進入一個以“互聯互通”、“資源共享”為特征的應用深化期，一些重要領域積極開展電子政務建設，部分重要行業的“金”字工程先后啟動。十六屆四中全會把推行電子政務提高到加強黨的執政能力建設的戰略高度。黨的十七大更進一步提出建設服務型政府的行政管理體制改革目標。

早在2006年的全國電子政務工作會上就明確提出:到2010年，政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現“在線處理”。站在“服務型政府”的立場來看，“在線處理”至少要實現單個流程的全過程網上處理，并努力實現跨層級、甚至是跨部門的并聯審批。筆者就工商、衛生、稅務、交通、社保、環保、海關等代表性行業和部門的行政許可項目“在線處理”情況進行網上調研，歸結為以下幾種模式:一種是在部門級或省級僅限于“辦事流程的網上公示”、“相關表單的下載”;一種是在部門級或部分省級范圍內實現了部分項目的在線填寫申請、在線查詢和許可公示，但多數是在多個不同的系統中分別實現，沒有直接的數據交互;還有一種是僅在部分省級范圍內實現在線填寫申請、在線查詢和許可公示，且各省所用系統不同。總體上，缺乏在線處理的整體性和一致性。

網上行政審批的深度實現和良好運行是構建服務型政府必須要解決好的一道難題。廣西質監局在推行“金質工程”行政許可業務管理系統應用方面進行了積極探索與大膽實踐，通過“金質工程”行政許可業務管理系統的上線運行，使行政許可項目的審批實現按順序、按時限辦理，行政相對人從網上提交申報材料到去辦事大廳領取證書，不必與任何人聯系，規范了公共權力的行使，真正體現服務于公眾的目的。在采取多種舉措促進“金質工程”行政許可業務管理系統良性運行發展的同時，廣西質監局還顯著提升了行政效能，將所有在網上受理審批的區局具有終審權(無需報送總局審批)的許可事項在法定辦結時限的基礎上提速了30%，為建設服務型政府進行了有益的嘗試。

一、項目背景

“金質工程”是國家電子政務建設的重要工程之一，是國家發展改革委按照基本建設項目的要求正式立項批準，并將嚴格驗收的工程項目。“金質工程”(一期)應用系統由國家質量監督檢驗檢疫總局組織開發，依托專網建立系統，縱橫互聯互通、信息共享，是一個有機的整體，采用二級(省局和質檢總局)或三級(市局、省局和質檢總局)部署實施運行。“金質工程”應用系統在具有先進性和科學性的同時，也增加了實施應用工作的難度，故在大規模的推廣應用之前采用試點的方式。

質量技術監督部分在“金質工程”應用系統中所占的比例最大，包括特種設備監察、食品監管、質量監督、行政許可業務管理等八大系統。經各省市質量技術監督局主動報名，再經國家質量監督檢驗檢疫總局篩選，最終確定廣西質監局為“金質工程”(一期)應用系統質量技術監督部分的第一個試點局，全面部署“金質工程”(一期)應用系統，在全區系統內同時應用。2009年6月10日，國家質檢總局信息化工作領導小組副組長、總局副局長魏傳忠同志出席了在廣西質監局召開的“金質工程”應用系統運行試點現場動員會議并發表了講話，正式啟動了試點工作。應用系統采用二級(省局和質檢總局)部署模式，全區采用省級大集中部署，將所有“金質工程”(一期)應用系統部署在廣西區局中心機房，由信息中心統一維護。經過系統安裝部署、調試、人員培訓、試運行到正式運行，將全部應用系統逐一推進上線使用。至2009年12月18日，行政許可業務管理系統作為最后一個上線運行的應用系統在廣西質監局正式投入運行。

二、應用系統簡介

“金質工程”應用系統通過將組織機構代碼、產品分類代碼等基礎數據在全國系統內共享，保證了關鍵業務數據的協調一致性。“金質工程”是一個實時的系統，通過數據交換機制，各區縣局、地市局辦理業務的數據可以實時地傳輸到省局，省局的數據可以實時地傳輸到總局，為統計分析、數據挖掘和行政監察等方面的應用奠定了基礎。

行政許可業務管理系統是“金質工程”(一期)應用系統質量技術監督部分中最為核心的部分，實現了質量技術監督業務(食品、工業產品、特設設備、計量等)行政許可從新申請到許可發證乃至后續變更、擴項、注銷等行政許可生命周期內的全過程審批工作的信息化處理。系統依據許可管理權限實現總局獨立辦理、總局、省局聯合辦理和省局獨立辦理三種業務模式，實現許可業務同級和分級協同及信息流轉。該系統是集咨詢、申請、回饋于一體的“一站式”窗口，包括行政許可工作和行政許可監督監察兩大平臺。

(一)行政許可工作平臺

行政許可工作平臺包括在線申報服務系統與許可業務流程管理系統，分別面向公眾和辦公人員提供在線申報和審批辦理服務。

1、在線申報系統

在線申報服務系統主要實現三個功能:在線申報、結果查詢與信息反饋以及結果公示。

(1)在線申報:采用向導方式，引導用戶從許可事項類別、屬性、辦理流程、政策依據等定位到許可業務的申請，通過互聯網在線填寫行政許可申請書，在線提交申請資料。

(2)結果查詢與信息反饋

為互聯網用戶提供行政許可事項的辦理狀態與結果的查詢，以及其他信息查詢。行政許可申請人可以依據申報號查詢已申報許可事項的當前辦理進度，可以看到審批過程中工作人員給予的反饋信息。

(3)結果公示

向社會公示企業或個人獲證信息，公示獲證企業或個人名稱、發證日期和證書有效期，可以通過企業或個人名稱進行查詢。

2、許可業務流程管理系統

行政許可業務流程管理系統是一個依據許可業務專業類別、辦理人員工作角色和辦理權限等而定制的辦理人員在網上辦理業務的工作環境，實現受理、審查和審批各環節的信息化處理。系統對各流程進行時限管理，實現自動計時、超時預警等功能。用戶登錄系統后將顯示當前待辦行政許可任務信息，也可以查看已辦理的行政許可事項信息。

(二)行政許可監督監察平臺

該平臺實現對行政許可業務辦理進度、流程狀態、辦理結果等內容的全程監控，以便對行政許可工作人員的行政許可行為實施有效的監督管理，保障申請人的合法權益。

三、試點應用相關問題及解決措施

行政許可業務管理系統是“金質工程”(一期)應用系統中涉及使用對象面最廣的一個應用系統，也是實現起來最為復雜的一個系統。在推行網上行政審批過程中，針對我國在電子政務創新政府管理的過程中重“電子”輕“政務”、“數字鴻溝”、信息化整體水平不高和信息安全等比較突出的問題，廣西質監局信息中心主動加以分析，并提出相關解決方案，經試點領導小組審核通過后采取相關措施，從而有效地解決上述難題。

(一)重“電子”輕“政務”問題及解決措施

以“電子”與“政務”并重的理念，重點解決其中較為突出的程序障礙和管理障礙問題。

1、程序障礙問題及解決措施

程序障礙源于網上辦事與現實中辦事在流程、管理制度、法律法規等方面的沖突。網上許可審批需要根據信息化的特點對原有的流程進行梳理、調整和實現。質量技術監督的行政許可業務的程序障礙主要表現在對于原有流程的調整和實現方面。

與其他行業或部門相比，質量技術監督網上許可審批辦理同樣分為受理、審查和審批三個環節，不同的是較大部分行政許可項目的受理、審查環節又具有特殊性。原有流程的受理環節，多數項目的申請要求提供相關證照的原件，從而涉及到網上辦理的原件提交和確認問題。提交問題的解決方案是由申請方將政府部門出具的相關證照原件掃描上傳，確認問題的解決方案是由審查組實地核查時現場核實或由申請方在領證時提供原件給業務人員驗證。部分項目在審查環節需要特殊審查(如專家評審、檢定、實地核查、抽樣檢驗等)，專家評審和實地核查涉及到網上專家選派、專家網上查看申請資料、技術審查費的網上繳納與確認以及相關技術審查報告的真實有效性驗證等問題。專家選派通過在優先考慮企業所在地域的基礎上，對專家數據庫進行隨機抽取來實現。考慮到派出專家分散在全區各地，由業務人員向專家提供申請項目的關鍵索引信息，由專家通過互聯網登錄到系統事先查看申請資料。對于技術審查費的網上繳納與確認問題，通過統一對外提供繳費賬戶，申請方可以到指定合作銀行的全區網點按相關規定進行繳納或登錄指定合作銀行的網上銀行按照向導進行支付，業務人員可以通過登錄系統查看企業上傳的繳費憑證掃描件或通過指定方式查看對應賬戶的實時到賬相關信息進行確認。

2、管理障礙問題及解決措施

管理障礙根源于信息化過程中的責、權、利三者關系是否能協調統一。通常，國內大部分地區的電子政務中心(或信息中心)只負責網上審批的技術實現，僅從技術角度提出方案的實施建議，對各個職能部門業務的具體開展沒有督導權。具體的效果好壞要取決于各個職能部門對網上審批業務的重視程度，從而導致“責”、“權”關系的不協調、不統一。

在管理制度方面，廣西質監局一直有改革創新的精神和舉措，并在近年來導入ISO9001質量管理標準，不斷提煉提升工作效能。廣西質監局局長鄧于仁于2010年1月在武漢大學質量發展戰略研究院兼職教授學術年會上，作了題為《建立服務型機關——要靠科學管理制度》的專題演講介紹了相關的經驗。局領導一直以來高度重視信息化工作的開展。試點之初，就組建了以鄧于仁局長為組長的試點領導小組以協調管理整個試點工作，下設試點辦公室，具體工作由信息中心負責。試點工作一啟動，就由試點辦公室草擬并經各業務處室會簽和局領導審核制定了“金質工程”(一期)應用系統運行試點實施方案，下發全區系統內各單位。全區各市局也對應建立了試點領導小組并制定了相應的試點運行實施方案。

依據《行政許可法》及行政許可相關法律法規，行政許可業務的辦理均有法定的辦結時限。因此，對于許可業務的辦理環節要執行嚴格的時限管理。為保障“金質工程”行政許可業務管理系統的良好運行，由信息中心擬稿并經審核通過，在全區系統內執行網上行政許可審批工作規范，使得各單位、各部門在網上行政許可審批辦理中有據可循，監督監察工作有據可依。作為技術支撐部門，信息中心除了從技術角度提出技術方案和擬定工作規范外，還定期將系統運行及業務辦理的情況進行匯總和分析，并通過內部辦公系統提交給監督、協調部門和局領導審閱處理。這些做法真正體現了 “優在制度”、“重在執行”、“嚴在監督”和“成在整改”的質監人管理理念。

(二)“數字鴻溝”問題及解決措施

伴隨著信息技術的進步，數字鴻溝已日益成為信息時代的全球性問題。“數字鴻溝”又稱信息鴻溝，是指基于掌握和運用網絡信息技術的差別而產生的，存在于信息富有者和信息貧困者之間的差距現象。為保障網上行政許可審批系統的良好運行，廣西質監局針對系統內部和外部用戶，采取了多項措施來彌合“數字鴻溝”。

1、內部解決措施

為了確保系統內部業務人員能夠正常使用系統辦理業務，在使用過程中遇到的問題得以及時反饋和解決，相關的措施包括組織大規模的培訓、建立技術聯絡員制度和問題反饋解決機制。培訓采取了“考核培訓”和“二次培訓”兩種方式:“考核培訓”要求參加培訓的業務人員考核通過才算培訓;“二次培訓”要求各市局培訓合格的業務人員對未參加培訓和未通過培訓的人員進行培訓，直至合格。由于“金質工程”(一期)應用系統由質檢總局開發和提供總體技術支持，廣西質監局信息中心采用了技術聯絡員制度。針對各質量監督業務分類(如食品、計量和特種設備等)的監管系統及其所屬行政許可系統部分，都指定了技術聯絡員。技術聯絡員一方面收集并整理系統內用戶反饋的使用相關問題給總局的技術支持部門，另一方面也協助系統內用戶解決實際問題。問題反饋機制的建立使得問題能夠及時接收、解決和核實，是通過在全區系統內下發文件，對技術問題的收集、整理、反饋和處理方式進行說明，并規定問題反饋必須提供的相關信息來實現的。

不僅如此，局領導強調對基層應用和相關落實情況及時檢查和協調解決。在行政許可系統正式上線運行前，區局副巡視員林爵權率領信息中心人員到玉林、柳州等地進行了督察調研，深入了解市縣局實施“金質工程”的進展情況，技術人員現場收集指導并幫助解決“金質工程”試點中出現的技術問題 。

2、外部解決措施

為有效地引導行政相對人使用網上行政許可系統，廣西質監局特別在廣西金質網(即廣西質監局主頁)開設了“行政許可審批辦事指南”頻道，架起了一座申請企業、個人與質監局各部門之間溝通的橋梁。該頻道按照行政許可申請的業務分類進行導航，申請個人、企業可以方便的查看網上辦理的相關要求，可以通過在線留言和郵件進行問題反饋，還可以通過網站公布的熱線電話及時與技術和業務部門溝通，及時解決企業在申請辦理過程中遇到的實際問題。該頻道還提供申請流程的簡要說明文檔便于下載和查看，并給出了詳細的申請操作說明幫助，用戶可以針對感興趣的部分在網頁上直接查閱。

為使申請個人和企業逐步熟悉并使用網上許可審批系統，系統應用采用了逐步過渡的方式。系統開放運行的第一個月實行網上申報和紙質申報同時并存的方式，從第二個月起取消紙質申報。為了深入企業征求意見和建議，在行政許可業務管理系統正式運行1個多月后，區局黨組成員、駐局紀檢組長門傳真帶領駐局監察室人員一行到武鳴縣對我局實施行政許可網上審批情況進行調研，主動收集問題和解決問題。

(三)信息安全問題及解決措施

與美國、德國、英國和日本等發達國家相比，我國保護電子政務信息安全的立法處于滯后狀態。盡管2004年《中華人民共和國電子簽名法》的頒布為電子商務和電子政務發展創造了有利的法律環境，但仍需進一步貫徹落實。此外，我國在信息安全技術方面的整體自主研發能力還亟待提高。因此，電子政務的應用要采用一些必要的措施來增強信息安全。

除了按照信息安全等級保護的相關規定進行系統環境的評測、配置和管理外，廣西質監局還在“金質工程”應用系統的部署和訪問控制兩方面采取措施以增強信息安全保障。在系統部署方面，采用分域部署，將在線申報服務系統部署在互聯網(外網)，將許可業務流程管理系統和行政許可監督監察平臺部署在質檢專網(內網)。內外網之間采用數據交換機制，在保障內部數據的安全性的同時可以提供注冊和不注冊兩種方式便于用戶進行申請。在訪問控制方面，采用基于角色的訪問控制策略，對系統內部的賬戶和權限分配指定專人實行分級管理，新賬戶的建立和已有賬戶的修改必須通過相關的審批手續方可執行。

四、體會和展望

“金質工程”行政許可業務管理系統在廣西區質監局自正式運行至今將近三個月，盡管還有問題等待我們去發現和解決，但我們畢竟邁出了堅實的一步。在廣西區質監局2010年召開的全區質監工作(視頻)會議上，由于區局信息中心在“金質工程”(一期)廣西項目建設中貢獻突出，區局黨組授予區局信息中心特別獎。在2010年的全國質檢工作會議上質檢總局王勇局長表揚廣西壯族自治區質監局認真做好試點工作，為全面推廣應用電子政務工程積累了經驗。通過實踐，我們體會到不僅需要從程序上為網上審批的實現創造良好環境，還需要開展網上審批的各級政府和政府機關本身從管理體制、技術培訓、彌合“數字鴻溝”和重視信息系統安全等方面入手，為“網上審批”朝著更有效、更實用的階段邁進掃清障礙。

依據2006年國家信息化領導小組發布的《國家電子政務總體框架》，2010年底前我國將基本建成從中央到地方統一的國家政務外網。工業和信息化部也在2008年底明確將進一步貫徹落實《電子簽名法》。相信隨著電子政務應用的網絡和法制應用環境逐步建立和健全，在管理創新特征鮮明的推廣和示范工程為電子政務健康發展導航引路下，并聯審批、“前臺受理”和“結果領取”電子化這些難題會在不久的將來得以解決，建設服務型政府的行政管理體制改革目標也會早日實現。

(作者單位:廣西質量技術監督局信息中心)