政府投資工程的管理模式發(fā)展方向探討

摘要:本文從政府投資工程的概念入手，著重分析了現(xiàn)階段我國(guó)各種政府投資工程的管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，并總結(jié)了我國(guó)管理模式的發(fā)展方向，創(chuàng)造性地提出了將“工務(wù)局”模式和“代建制”模式想結(jié)合的方法。為政府投資工程的管理模式提供了新的思路。

關(guān)鍵詞:政府投資工程 管理模式 工務(wù)局 代建制

0 引言

時(shí)值我國(guó)出臺(tái)了4萬(wàn)億投資的發(fā)展計(jì)劃，其中大多數(shù)應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性住房，而這些政府投資工程項(xiàng)目的管理模式與建設(shè)單位質(zhì)量安全責(zé)任的落實(shí)是息息相關(guān)的，傳統(tǒng)的政府投資工程管理模式有臨時(shí)指揮部，有項(xiàng)目法人的指揮部，有工務(wù)局，有市場(chǎng)化的代建制，還有諸如引入私人投資的BOT模式等等。

目前，現(xiàn)行的政府投資工程管理方式的本質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的政企、政事不分，高度集權(quán)和自我服務(wù)。我國(guó)的政府投資工程的管理水平無(wú)法達(dá)到社會(huì)的要求，同時(shí)也造成了資源的極大浪費(fèi)。如何正確而有效的使用建設(shè)資金，如何盡快的提高政府投資工程的管理水平，如何使納稅人的錢都能用到實(shí)處，所有這些都給政府工程項(xiàng)目的管理提出了更高的要求。

1 政府投資工程基本概念

政府投資項(xiàng)目的概念是在我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化的建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中逐步形成的，一般指政府職能部門批準(zhǔn)立項(xiàng)，使用“財(cái)政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項(xiàng)目。隨著我國(guó)建設(shè)工程投融資體制改革的深入發(fā)展，政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵極其范圍也在不斷地發(fā)生著變化。以政府財(cái)政性投入的工程范圍逐漸縮小，不僅國(guó)有企業(yè)以其自身積累資金投資建設(shè)工程不再視為政府投資項(xiàng)目，就連過(guò)去一些主要靠財(cái)政投資的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目也開始通過(guò)社會(huì)融資而轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。如城市污水處理項(xiàng)目、高速公路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、地鐵工程以及其他收費(fèi)性橋梁[1]。

2 現(xiàn)有主要管理模式的介紹及分析

2.1 建設(shè)指揮部管理模式 對(duì)于一些投資額較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)而涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如跨江大橋、高速公路、軌道交通工程等，這些項(xiàng)目一般跨越多個(gè)行政區(qū)域，動(dòng)拆遷量大而廣，各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，加上工程進(jìn)度要求高，該機(jī)構(gòu)一般臨時(shí)從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項(xiàng)目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。這種管理模式往往存在著外行業(yè)主，而導(dǎo)致大量的安全、質(zhì)量問(wèn)題。另外，工程建成后，項(xiàng)目管理班子即行解散，使得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是一次性的，難以完成經(jīng)驗(yàn)的積累工作。

2.2 “工務(wù)局”模式 “工務(wù)局”作為政府投資項(xiàng)目的一種管理模式，是指政府成立專門的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域所有政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。除了工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、工期、控制投資由工務(wù)局負(fù)責(zé)外，其他事項(xiàng)都與該局無(wú)關(guān)。其最大特點(diǎn)是一個(gè)專業(yè)化的代建機(jī)構(gòu)。

2.3 “代建制”模式 項(xiàng)目“代建制”最早起源與美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制(CM)[2]。CM是業(yè)主委托項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的管理，包括可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的范圍里面以業(yè)主的名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)單位和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。

代建制是將項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目使用人分離，由業(yè)主委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理企業(yè)對(duì)招投標(biāo)、勘探、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程組織管理，竣工后交付業(yè)主的項(xiàng)目管理行為。政府投資項(xiàng)目“代建制”，則是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理企業(yè)代理組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

2.4 私營(yíng)化型 私營(yíng)化型的主要特征是，將政府投資工程交由私營(yíng)部門運(yùn)營(yíng)管理，或者政府不再投資公共工程，而由私營(yíng)部門去建設(shè)管理公共工程。主要包括BOT模式和PFI模式。

2.4.1 BOT(build—operate—transfer)即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè))以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。

2.4.2 1992年，英國(guó)政府提出了私人融資方式(Private Finance Initiative，PFI) ，其基本思路就是不僅將道路、電站等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目交由私人機(jī)構(gòu)運(yùn)作，而且進(jìn)一步地將醫(yī)院、學(xué)校等公共建筑也交由私人融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由私人機(jī)構(gòu)根據(jù)要求的時(shí)間將建成的項(xiàng)目交還給政府。一般認(rèn)為，PFI是在對(duì)傳統(tǒng)的BOT改進(jìn)基礎(chǔ)上形成的。[3]典型的PFI項(xiàng)目流程如下:

項(xiàng)目確定民營(yíng)化可行性研究招標(biāo)確定開發(fā)主體組建PFI公司設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)移、解散PFI公司。

3 我國(guó)管理模式的發(fā)展方向及取舍

3.1 發(fā)展方向 通過(guò)上一部分對(duì)各種現(xiàn)存的對(duì)政府投資工程管理模式的分析，我們可以看到?jīng)]有任何一種管理模式可以做到盡善盡美。而且在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，并不存在單一的政府投資工程管理模式。在一定程度上，甚至可以說(shuō)，即便對(duì)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體而言，如何保證政府投資工程的效率，也是一個(gè)未解難題。這在理論上是不難說(shuō)明的。在政府投資工程上，政府作為公眾的代理人，將公共物品供求雙方的角色一肩挑，一方面要擬合公眾的效用函數(shù)，另一方面要仿效廠商生產(chǎn)公共物品。而在公共物品上，公眾的偏好顯示是很困難的，效用加總就更加困難，甚至投票機(jī)制都難以解決。至于政府作為模擬廠商，則既缺乏足夠的趨利動(dòng)機(jī)，又缺乏剛性的預(yù)算線。因此，在需求和供給兩個(gè)方面，政府投資工程的效率都難以得到確定性的保證。不過(guò)，在對(duì)現(xiàn)存的管理模式的分析的基礎(chǔ)上并借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府投資工程上的實(shí)踐，我們國(guó)家的管理模式的發(fā)展方向如下:

3.1.1 集中化。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府投資工程的管理體制上，它們既有實(shí)行集中管理制度的，也有實(shí)行相對(duì)集中管理制度的，但都排斥分散管理制度。可以說(shuō)，實(shí)施集中化管理是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府投資工程管理上最重要的制度特征。集中化管理的好處在于，一是可以縮短政府投資工程上的委托-代理鏈條，從而降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率，二是便于委托人對(duì)代理人的監(jiān)督，并節(jié)約監(jiān)督成本。此外，還有助于消除代理人自利的動(dòng)機(jī)。實(shí)施集中化管理后，管理機(jī)構(gòu)相對(duì)而言是利益中立的，使用單位趨利動(dòng)機(jī)就能得到消除。所以，實(shí)行集中化管理，必然會(huì)提高政府投資工程的效率。

3.1.2 專業(yè)化。專業(yè)化在一定程度上是依托于集中化的，但又對(duì)集中化形成有益補(bǔ)充。專業(yè)化管理的好處在于，一是可以使政府投資工程更好地滿足公眾的偏好，產(chǎn)生更大的社會(huì)效用;二是可有力地消除建設(shè)過(guò)程中信息不對(duì)稱。建筑工程是存在著大量信息不對(duì)稱的領(lǐng)域。一項(xiàng)工程的實(shí)際建設(shè)情況，如使用的是何種材料、采用的是什么工藝、工藝流程是否完備等，施工者遠(yuǎn)比業(yè)主清楚。如果缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)，即便是私人業(yè)主，有足夠的利益動(dòng)機(jī)，也難以對(duì)施工者實(shí)施有效的監(jiān)督。政府投資工程實(shí)施專業(yè)化管理，有利于減少業(yè)主與施工者之間的信息不對(duì)稱，不僅有利于保證工程的質(zhì)量，也有利于工程投資的控制。

3.1.3 市場(chǎng)化。市場(chǎng)化是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府投資管理體制上出現(xiàn)較晚的一種趨向，但影響卻越來(lái)越大。市場(chǎng)化趨向一方面要求對(duì)政府提供公共物品和生產(chǎn)公共物品做區(qū)分，另一方面要求政府投資工程在純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間做區(qū)分。根據(jù)市場(chǎng)化趨向的要求，提供公共物品不等于就要直接生產(chǎn)公共物品，政府可以利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共物品。例如，與廠商簽定合約，由政府提出公共物品的要求，由廠商競(jìng)爭(zhēng)性地生產(chǎn)提供;再如由競(jìng)爭(zhēng)方式挑選廠商，授予其公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)等。而且，政府提供的公共產(chǎn)品應(yīng)盡可能地限于純公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)盡可能地由廠商以經(jīng)營(yíng)的方式提供。市場(chǎng)化趨向的好處在于，通過(guò)讓市場(chǎng)機(jī)制的作用最大化以及政府的行動(dòng)邊界最小化，使得政府投資工程的效率提高。如今，這一趨向已被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體廣泛接受，并且效果明顯。

3.2 管理模式的取舍 針對(duì)現(xiàn)有管理模式情況，我國(guó)應(yīng)該從以下方面加快完善政府投資工程管理體制:

一是大力推行集中管理模式，建立專業(yè)化的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)，全面停止“自建式”建設(shè)管理行為。二是將政府采購(gòu)與建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)結(jié)合起來(lái)，由專業(yè)化政府投資工程管理機(jī)構(gòu)依據(jù)工程建設(shè)的實(shí)際需要，承擔(dān)相關(guān)的政府采購(gòu)職能，以使“集中化、專業(yè)化、市場(chǎng)化”三者能有機(jī)結(jié)合。三是賦予專業(yè)化機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)囊?guī)模和職能。專業(yè)化不能只具有形式，還需要適當(dāng)?shù)囊?guī)模世界經(jīng)濟(jì)和管理深度，才能有效地發(fā)揮作用。

因此，對(duì)于政府投資工程的管理模式的取舍如下:

3.2.1 對(duì)于常年有政府投資工程且具有建設(shè)管理能力或特殊要求的國(guó)土、交通、公安、水務(wù)、軍事等部門，仍暫由其自行組織建設(shè)管理相應(yīng)的工程[4]。

3.2.2 對(duì)于其他的政府工程，包括市政工程、“一次性業(yè)主”工程等應(yīng)采用采用“工務(wù)局”與“代建制”相結(jié)合的模式。這里，工務(wù)局并非代建機(jī)構(gòu)，而是政府專門的行政部門之一，即工程管理中心。工程管理中心通過(guò)招投標(biāo)的方式委托工程項(xiàng)目管理公司(工程代建機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)工程的組織建設(shè)，包括對(duì)項(xiàng)目從組織施工到竣工決算、資產(chǎn)移交全過(guò)程管理。同時(shí)，工務(wù)局還應(yīng)委托獨(dú)立的第三方(財(cái)務(wù)監(jiān)理公司)對(duì)工程管理公司進(jìn)行監(jiān)督。

因此，工務(wù)局具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投資與還貸，設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。具體包括:①項(xiàng)目前期工作，組織編制工程可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，并報(bào)政府審批;②確定項(xiàng)目投融資方式及項(xiàng)目管理方式;③用公開招標(biāo)方式選擇工程管理公司或總承包公司，并確定財(cái)務(wù)監(jiān)理公司;④項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行監(jiān)督和控制;⑤竣工驗(yàn)收根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì);⑥初審項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算;組織單項(xiàng)工程驗(yàn)收。除此之外還有資產(chǎn)管理和運(yùn)作方面的職責(zé)。

其優(yōu)勢(shì)的讓專業(yè)化的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)(工務(wù)局)介入到項(xiàng)目建設(shè)前期工作和建設(shè)后的管理中，以使專業(yè)化機(jī)構(gòu)帶來(lái)的效率提高最大化。并且工務(wù)局并不參與工程建設(shè)，全權(quán)由代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，那么可以使得工務(wù)局的規(guī)模得以精簡(jiǎn)，并擴(kuò)大管理范圍。

3.2.3 對(duì)于需要融資的工程，可采用PFI模式。PFI在英國(guó)的實(shí)踐中，被認(rèn)為是政府獲得高質(zhì)量、高效率的公共設(shè)施的重要工具，它能夠廣泛的吸引經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的私營(yíng)部門或非官方投資者，參與公共物品的產(chǎn)出，大大緩解了政府公共項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，同時(shí)提高了政府公共物品的產(chǎn)出水平，同時(shí)也使政府?dāng)[脫了長(zhǎng)期困擾的政府項(xiàng)目低效率的壓力。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，我們應(yīng)該將目前政府投資項(xiàng)目管理模式改革的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，徹底告別以前以臨時(shí)性、分散性、自營(yíng)性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理模式，由專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的管理，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的分離。當(dāng)然，政府投資項(xiàng)目管理模式改革也應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況循序漸進(jìn)地進(jìn)行，不能操之過(guò)急。

我們按照集中化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展方向來(lái)改革我們的管理模式，并不斷完善與之配套的法律，就可以最終實(shí)現(xiàn)政府投資工程管理方式的改革目標(biāo):在我國(guó)初步建立起符合政府工程采購(gòu)的國(guó)際慣例，符合我國(guó)國(guó)情、職責(zé)明確、權(quán)力制衡、依法行事、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程建設(shè)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府工程的投資決策部門、資金撥付部門、建設(shè)實(shí)施機(jī)構(gòu)、建筑市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目使用單位的各司其職和相互制衡的運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)改革，杜絕政府投資工程投資決策和建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的隨意性及暗箱操作，提高整個(gè)投資效益和建設(shè)管理水平。

參考文獻(xiàn):

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