完善我國現行征地補償制度應做的一些工作

摘要:本文通過我國現行征地補償制度內容及體制、征地補償制度特點等的論述，提出在維護我國土地公有制的前提下，應逐步賦予農民土地財產權，公平對待農民基本的經濟利益;有選擇地借鑒發達國家的征地補償方式，完善我國現行征地補償制度，實現社會和諧發展。

關鍵詞:征地補償 土地價值 農民土地財產權 農民土地所有權

0 引言

與主要發達國家征地補償制度相比，我國現行征地補償制度的缺陷在于補償范圍小，標準低，補償方式單一。現行這種補償制度脫胎于計劃經濟時代，有著明顯的計劃經濟的特點，其表現為否定各經濟主體相對獨立的經濟利益。市場經濟賦予并普遍承認各經濟主體相對獨立的經濟利益，而征地補償制度卻未能隨之施行市場化改革，這忽視了被征地農民相對獨立的利益。

1 我國現行征地補償制度的特點

主要發達國家堅持“完全補償”原則，既考慮被征地方的直接損失也考慮其間接損失。設定補償范圍時，會最大限度考慮土地權利人的利益。與主要發達國家征地補償制度相比，我國現行征地補償制度的特點就是，補償范圍小、標準低、補償方式單一。我國實行“適當補償”或者“原始補償”的原則，即按照被征地的原來用途給予補償，沒有考慮那些難以量化的非經濟上的附隨損失。

1.1 以產值作為征地補償標準，沒有考慮土地利用方式，不能體現土地價值，也不能反映土地價值的增值，不符合市場經濟規律的要求。據有關部門測算，當前法定最高補償標準大約為24.000元/畝，按最低生活標準每人300元/月計算，當前法定的征地補償費僅夠農民維持不到7年的生活需要。

1.2 我國實行一次性的貨幣補償方式，解決不了被征地農民的社會保障問題。近幾來，因征地補償不公引發的農民上訪案件不斷增加。2006年上半年，全國征地違法案件高達25.153起，涉及土地面積2.44萬畝。由此引發的社會沖突也不斷加劇。征地補償不合理。已不僅是個經濟問題，同時也是個嚴重的社會問題。

1.3 我國現行征地補償制度的弊端，源于現行征地制度的弊端，即沒有嚴格區分公益性用地和經營性用地，兩者皆通過政府征地的方式獲取土地，這是由我國土地公有制的性質決定的。《土地管理法》一再強調，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。法律一方面禁止農業用地自由市場交易，另一方面賦予政府征讓土地的壟斷權，這就是我國現行征地制度的特點。

1.4 我國《憲法》、《土地管理法》沒有賦予農民土地所有權，只給予其有限的經營權(時間有限，經營項目有限)，因此農民對土地的處置權、收益權也只是部分的享有。西方產權理論認為，完備的產權可以是所有權、使用權、處置權、收益權等權利組成的“權利束:，也可以是某一單項權利的獨立存在。依照西方產權理論來看，我國農民權是殘缺的，屬于“權利貧困”狀態。

1.5 現行的征地補償制度，一沒有充分考慮農民的承包經營權。承包期30年的土地經營權相當于私有制度下75%一95%的土地產權。二沒有充分對待農民的國民待遇權。在長期的城鄉分治的“二元”制度下，農民不享有城市居民所享的各種社會保障，處于不平等的國民待遇下。土地是農民賴以為生的惟一的生產資料和保障資料，失去了土地等于失去了一切。因此，征地補償應該以能滿足農民的生存需要與發展需要為準，應該能體現出農民與城市居民同步享受改革成果。

2 完善征地補償制度應做的一些工作

我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》對征地制度的規定，本是要保證農地交易的統一性，保護農地資源，這是由我國土地公有制度決定的。但是，由于征地制度的不完善，征地程序的不規范，地方利益的驅動，侵犯了被征地農民基本的經濟權益。那么，怎樣進一步完善征地補償制度，保障農民應有的經濟權益，就需要觀念的重構和對他國征地補償制度的借鑒。

2.1 賦予農民土地財產權

2.1.1 我國《憲法》沒有賦予農民土地所有權，但不意味著農民不能享受完備的土地產權。隨著兩權(產權和所有權)的分離，我國經濟學界與法學界，從最初將產權界定為財產所有權轉向了產權不僅是指財產所有權，也可以是除所有權之外的使用權、收益權、處置權等。

2.1.2 我國農民土地財產權應該是使用權的擴大，應界定為土地使用權、收益權和處分權的結合，是一種特殊的財產權，或者說是一種特殊化界定的財產權。尤其是在實行聯產承包責任制期內，農民對承包地應擁有土地財產權，農戶依法享有的土地承包權、使用權、流轉權和收益權事實上已經構成了實質性的土地財產權。

2.1.3 2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農村土地承包法》，允許“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉”，就是說，農民依法享有對土地的支配權和處分權。由此可見，目前農民所合法擁有的土地承包權是一種使用權、收益權和處置權的結合，應該被界定為一種特殊的和實質的土地產權。

2.1.4 農民應該享有完備的土地財產權，這是經濟正義的基本理念，財產權的觀念是伴隨著人類文明的自然史而形成的，是確保人被當人對待的基本權利。我們也可以說，給農民土地財產權，可以制約政府濫征地行為，利于征地補償制度的完善;如果農民缺乏土地財產權，政府的征地權會無限膨脹，征地補償制度的弊端會繼續存在，地方政府因地腐敗狀況會繼續惡化。作為應該享有相對獨立的經濟利益的農民，其基本的經濟權益受到損害，這不符合經濟正義原則。農民作為社會成員一份子，應該得到平等地對待。如西方學者德沃金所言，真正的平等是資源的平等。

2.2 實行征地補償方式市場化

2.2.1 有選擇地借鑒國外征地補償方式，實行市場化、完善我國征地補償制度。主要發達國家實行土地私有制，征地補償僅限于公益項目用地，而且予以“完全補償”;經營性項目用地必須根據市場價格購買，補償范圍、補償標準、支付方式由雙方當事人以市場規則商議決定。

2.2.2 我國實行土地公有制，經營性用地和公益性用地，都由政府以征收的方式獲取，補償范圍、補償標準、支付方式由政府單方面決定。我們雖不能完全照搬他國做法，對經營性用地通過市場交易來完成，但可以參考其補償制度，盡量使征地補償方式市場化，盡量公平地對待農民利益。

2.2.3 2004年《國務院關于深化改革、嚴格土地管理的決定》指出，征地補償必須保證農民生活水平不因征地而降低的原則。2008年黨的十七屆三中全會明確指出要提高征地補償標準，不得損害農民經濟權益。長期以來，我國農業比較利益偏低，農業用地市場不健全。因此，不能完全按照農業產值確定征地補償標準，應該推行土地交易的市場化，以市場價格為標準，對被征地農民給予補償。

2.2.4 市場交易是一種相對公平的交易，市場價格是相對合理的，能夠反映土地區位、土地供求關系及當地經濟發展水平等多種因素的差異，具有客觀公正性。

因此，實行征地補償方式的市場化，就能確保被征地農民生活水平不但不因征地而降低，而且能和改革成果同步提高，滿足他們長遠生計和未來發展的需要，實現全社會的和諧發展。