以實(shí)施績效工資為契機(jī) 建立義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理新體制

摘要:濱湖區(qū)現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)校25所，包括完全中學(xué)2所、初級(jí)中學(xué)8所，九年一貫制學(xué)校1所，小學(xué)14所。其中區(qū)直屬學(xué)校12所，街道(鎮(zhèn))級(jí)學(xué)校13所。在校學(xué)生35099人，其中:中學(xué)11231人、小學(xué)23449人。在職教職工3171人，其中:中學(xué)1235人、小學(xué)1936人。離退休人員1874人。

關(guān)鍵詞:績效工資 義務(wù)教育 財(cái)務(wù)管理

1 義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理體制現(xiàn)狀及問題

2001年濱湖區(qū)新組建，當(dāng)時(shí)區(qū)域內(nèi)教育教學(xué)管理體制、教師收入、財(cái)務(wù)管理體制等都存在較大差異，整合至2004年全區(qū)教師待遇基本統(tǒng)一，同年實(shí)現(xiàn)教師工資由區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)，2005年統(tǒng)一義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，2008年統(tǒng)一義務(wù)教育校舍維修長效機(jī)制經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，2009年實(shí)現(xiàn)生均公用經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)專戶統(tǒng)一撥付。隨著近年來“以區(qū)為主”的教育管理體制的穩(wěn)步推進(jìn)，整個(gè)義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理環(huán)境發(fā)生了變化:一是與原來“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”相對(duì)應(yīng)的分級(jí)財(cái)務(wù)管理體制發(fā)生變化;二是隨著推進(jìn)公共財(cái)政各項(xiàng)配套改革，各單位“收支兩條線“和”“國庫集中支付”逐步推行。在這種新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，我區(qū)教育出現(xiàn)了各種財(cái)務(wù)管理模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理模式主要有5種:12所直屬學(xué)校實(shí)行區(qū)級(jí)財(cái)政國庫集中收付管理，占義務(wù)教育學(xué)校總數(shù)的48%，配合國庫集中支付，成立了直屬單位教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政集中支付中心，實(shí)行區(qū)級(jí)統(tǒng)管;華莊中學(xué)等8所學(xué)校實(shí)行街鎮(zhèn)“收支兩條線”，占32%;濱湖中學(xué)和濱湖中心小學(xué)由街鎮(zhèn)結(jié)算中心集中管理，占8%;蠡湖中心小學(xué)(含分校)、胡埭中心小學(xué)(含分校)由中心小學(xué)統(tǒng)一管理，占8%;另有4%的學(xué)校保留著“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式，如河埒中心小學(xué)及所屬兩所普通小學(xué)。全區(qū)義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理分區(qū)、街鎮(zhèn)和學(xué)校三個(gè)級(jí)次。

以上現(xiàn)狀導(dǎo)致問題:一是學(xué)校之間財(cái)務(wù)管理水平不均衡;二是給教育主管部門掌握全區(qū)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入真實(shí)信息帶來一定困難，如“三增長”指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況等;三是區(qū)教育主管部門難以及時(shí)掌握學(xué)校資金、教育收費(fèi)等狀況，無法及時(shí)監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)支出，無法全面反映學(xué)校經(jīng)費(fèi)收支面貌，只有在年度教育經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表匯總審核時(shí)才能了解學(xué)校經(jīng)費(fèi)收支、資金使用等情況，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)。

2 實(shí)施績效工資對(duì)我區(qū)義務(wù)教育的影響

2.1 實(shí)施績效工資對(duì)義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理的影響

根據(jù)無錫市統(tǒng)一部署，我區(qū)從2009年1月起在義務(wù)教育階段實(shí)施績效工資，同時(shí)圍繞這項(xiàng)工資調(diào)整，政府部門對(duì)義務(wù)教育階段實(shí)施了一系列財(cái)政公共支出的配套改革，特別是與績效工資發(fā)放相配套的國庫集中支付制度、收支兩條線、財(cái)政銀行票據(jù)聯(lián)網(wǎng)等財(cái)政改革舉措的相繼推出，必將引發(fā)教育財(cái)務(wù)管理的一系列變化。實(shí)施績效工資對(duì)義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理上的影響具體表現(xiàn)在:

2.1.1 賬戶設(shè)置更規(guī)范。由財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)學(xué)校財(cái)政收入專戶分戶，核算單位收取的非稅收入、往來款、向上爭取到的資金以及從其他渠道獲得的資金;統(tǒng)一開設(shè)單位零余額賬戶(直屬學(xué)校原已開設(shè)小額備用金賬戶)作為單位的基本賬戶，核算單位提現(xiàn)、工資財(cái)政統(tǒng)發(fā)等日常經(jīng)費(fèi)支出業(yè)務(wù)，納入財(cái)政集中支付。

2.1.2 非稅收入加強(qiáng)管理。學(xué)校的非稅收入全部繳入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，75%由財(cái)政統(tǒng)籌用于績效工資等方面，25%用于學(xué)校項(xiàng)目支出或改善辦學(xué)條件。

至此，義務(wù)教育學(xué)校基本實(shí)現(xiàn)“收支脫鉤”(錫濱政辦發(fā)(2009)62號(hào))，財(cái)政撥款成為學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的惟一渠道，學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)資金的收付統(tǒng)一納入國庫集中支付。但由于目前義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理體制的不同，給統(tǒng)一實(shí)施規(guī)范管理帶來很大困難。

2.2實(shí)施績效工資對(duì)義務(wù)教育學(xué)校整體發(fā)展的影響

在義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)施績效工資，對(duì)保障和促進(jìn)義務(wù)教育科學(xué)發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用，對(duì)于全面加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，吸引和鼓勵(lì)優(yōu)秀人才終生從教具有重大意義。但與此同時(shí)實(shí)行的財(cái)政財(cái)務(wù)管理政策，一定程度上制約了學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和整體發(fā)展。

調(diào)研數(shù)據(jù)之一:

2008年我區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出3000萬元，占教育經(jīng)費(fèi)總支出的12%，其中，小學(xué)生均900元，初中生均1200元。對(duì)照目前我區(qū)公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款小學(xué)500元/人.年，初中650元/人.年的標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)生均缺口400元;初中生均缺口550元，全區(qū)小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)缺口1060萬元，初中公用經(jīng)費(fèi)缺口580萬元，合計(jì)缺口總額1640萬元，均由學(xué)校當(dāng)年非稅收入彌補(bǔ)。

實(shí)施績效工資后，公用經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總支出的比例下降，雖人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額承擔(dān)，但由于學(xué)校非稅收入納入財(cái)政，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺口無來源。

調(diào)研數(shù)據(jù)之二:

以濱湖中學(xué)2006年至2008年財(cái)務(wù)運(yùn)行情況為例，該校三年生均公用經(jīng)費(fèi)分別為671元、1098元、1231元。近三年來，公用經(jīng)費(fèi)增長較快，究其主要原因在于教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備購置維護(hù)費(fèi)用和建筑物日常維護(hù)費(fèi)用的快速增長。

其中:保證日常教育教學(xué)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)開支三年分別為生均472元、507元、527元，增幅在3%～8%之間。增長較快的一是辦公費(fèi)用，年增長在10%左右;二會(huì)務(wù)費(fèi)支出，年增長在9%～12%之間;水電等固定支出基本持平;交通費(fèi)支出持續(xù)下降，年下降14%～19%之間;差旅費(fèi)略有下降。現(xiàn)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)為650元，也就是說，目前的撥款標(biāo)準(zhǔn)基本能維持學(xué)校最基礎(chǔ)的日常運(yùn)作。以全區(qū)保證日常教育教學(xué)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出平均水平來看，預(yù)算內(nèi)的撥款標(biāo)準(zhǔn)也僅能勉強(qiáng)滿足學(xué)校的基本運(yùn)作。

仍以濱湖中學(xué)為例:2006～2008年用于學(xué)校發(fā)展的生均公用經(jīng)費(fèi)分別為:198元、590元、703元。僅看2008年，用于各類培訓(xùn)費(fèi)支出生均194元;儀器設(shè)備購置費(fèi)支出生均242元;校舍維修經(jīng)費(fèi)支出生均214元;學(xué)生文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出生均25元;設(shè)備儀器維修費(fèi)支出生均27元，合計(jì)703元。績效后實(shí)施的財(cái)政財(cái)務(wù)政策，不能提供以上經(jīng)費(fèi)需求。但目前由于大部分學(xué)校有歷年結(jié)余經(jīng)費(fèi)，近一兩年，學(xué)校或可有所支撐，但如近期沒有新的經(jīng)費(fèi)保障政策和措施出臺(tái)，無法保證教師發(fā)展，學(xué)生全面發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，那么，義務(wù)教育學(xué)校將面臨嚴(yán)重的生存和發(fā)展危機(jī)。

如何適應(yīng)新形勢，結(jié)合完善“以區(qū)為主”的教育管理體制，制訂、理順義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理體制，加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)管理，保證學(xué)校可持續(xù)發(fā)展，已成為教育財(cái)務(wù)工作的重要方面。

3 構(gòu)建義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理新體制的指導(dǎo)思想與基本原則

3.1 指導(dǎo)思想

以保安全、保學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)為基本目標(biāo)，考慮學(xué)校整體發(fā)展的基本需求，以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入為重點(diǎn)突破口，進(jìn)行調(diào)研工作和測算，努力建立績效體系下，與財(cái)政公共支出改革和教育管理體制改革相適應(yīng)的義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理體制和中小學(xué)財(cái)務(wù)管理辦法，積極探索建立收支規(guī)范、事財(cái)統(tǒng)一、監(jiān)督到位、快捷高效、方便學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理機(jī)制和模式。

3.2 基本原則

構(gòu)建義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理新體制主要體現(xiàn)以下幾個(gè)原則:①促進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的原則。②以區(qū)為主的原則，適應(yīng)“以區(qū)為主”的義務(wù)教育管理體制的要求。③人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則。④保障經(jīng)費(fèi)投入的原則。⑤實(shí)行“收支兩條線”的原則。⑥學(xué)校資金“三權(quán)不變”的原則，即學(xué)校資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)仍屬學(xué)校。

4 構(gòu)建義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理新體制的基本模式與具體做法

4.1 基本模式

根據(jù)實(shí)施績效工資國庫集中支付等財(cái)務(wù)管理的要求，以直屬財(cái)務(wù)管理中心為基礎(chǔ)設(shè)立區(qū)級(jí)教育財(cái)務(wù)管理中心，對(duì)全區(qū)中小學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理，分校核算、財(cái)政監(jiān)督”的財(cái)務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)教育財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，形成范圍清晰、管理高效、收支規(guī)范、監(jiān)督有力的義務(wù)教育財(cái)務(wù)管理體制。

4.1.1 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo):義務(wù)教育財(cái)務(wù)堅(jiān)持區(qū)級(jí)教育部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受市宏觀指導(dǎo)。由區(qū)教育財(cái)務(wù)管理中心履行原街鎮(zhèn)財(cái)政所代管的中小學(xué)財(cái)務(wù)職能。

4.1.2 集中管理:義務(wù)教育財(cái)務(wù)集中在區(qū)級(jí)教育財(cái)務(wù)管理中心管理，管理中心具有對(duì)中小學(xué)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理的職責(zé)，集中管理主要包括六個(gè)方面:一是專戶管理，由區(qū)教育和財(cái)政部門聯(lián)合在義務(wù)教育學(xué)校所在地銀行開設(shè)財(cái)政收入專戶分戶，學(xué)校所有資金收入專戶后進(jìn)入?yún)^(qū)財(cái)政專戶，同時(shí)保留學(xué)校小額備用金戶;二是印鑒管理，區(qū)教育和財(cái)政部門聯(lián)合開設(shè)印鑒，由區(qū)教育部門統(tǒng)一管理，學(xué)校使用資金必須經(jīng)過區(qū)教育局審核后報(bào)區(qū)財(cái)政統(tǒng)一請款，由財(cái)政專戶以額度方式劃至教育局后實(shí)施國庫集中支付;三是票據(jù)管理，統(tǒng)一實(shí)施財(cái)政、銀行聯(lián)網(wǎng)電子票據(jù);四是預(yù)算管理，主要通過審核學(xué)校支出計(jì)劃書和用款計(jì)劃書來管理學(xué)校的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支出管理;五是監(jiān)督管理，主要通過審核財(cái)務(wù)報(bào)表、定期內(nèi)審等形式進(jìn)行監(jiān)督;六是人員管理，學(xué)校財(cái)務(wù)人員必須持證，報(bào)經(jīng)區(qū)教育局批準(zhǔn)方可上崗。

4.1.3 分校報(bào)賬:區(qū)教育財(cái)務(wù)管理中心負(fù)責(zé)分校核算，提供各校財(cái)務(wù)表等。普通小學(xué)納入中心小學(xué)統(tǒng)一報(bào)賬，可由財(cái)務(wù)管理中心分部門核算。

4.2 具體做法

4.2.1 完善“以區(qū)為主”義務(wù)教育管理體制，實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)全區(qū)統(tǒng)籌。

改變現(xiàn)行按街鎮(zhèn)行政區(qū)劃實(shí)行屬地化承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的模式，實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)、資金和資產(chǎn)管理統(tǒng)一納入?yún)^(qū)本級(jí)預(yù)決算體系和集中收付渠道。據(jù)國家、省、市要求，將義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，全部納入?yún)^(qū)級(jí)部門預(yù)算。年末以額度方式通過區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)力結(jié)算平臺(tái)結(jié)算。

教育費(fèi)附加收入實(shí)行全區(qū)統(tǒng)籌，集中用于教育。

4.2.2 強(qiáng)化政府對(duì)教育的保障責(zé)任，促進(jìn)義務(wù)教育高位均衡。

實(shí)行直屬、街鎮(zhèn)均等的教育經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)，如校舍維修經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、教職工貨幣分房等，并實(shí)行完全相同的經(jīng)費(fèi)供給方式，實(shí)施全區(qū)一體化管理。

4.2.3 提高義務(wù)教育保障水平，保證公用和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入。

①提高預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助兼顧學(xué)校規(guī)模，不僅有生均標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。不足部分以教育費(fèi)附加彌補(bǔ)。

②完善專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。結(jié)合我區(qū)高位均衡發(fā)展規(guī)劃，建立區(qū)級(jí)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目庫，包括經(jīng)常性項(xiàng)目(如:日常校舍維修、設(shè)備維護(hù)、教師培訓(xùn)、教科研課題等)和重點(diǎn)項(xiàng)目，逐步完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理機(jī)制。可根據(jù)區(qū)域長期發(fā)展規(guī)劃，先將已經(jīng)可行性論證的近幾年內(nèi)要完成的項(xiàng)目分類排隊(duì)，再依據(jù)預(yù)算年度資金等因素和事項(xiàng)輕重緩急的支出需求安排，滾動(dòng)實(shí)施。哪一年安排哪些，先后順序如何，做好項(xiàng)目庫的日常建設(shè)工作，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)支出的動(dòng)態(tài)管理，保證學(xué)校校舍安全，設(shè)備設(shè)施正常運(yùn)作，保障義務(wù)教育的高位均衡發(fā)展。

4.2.4 強(qiáng)化學(xué)校預(yù)算管理，保證學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)行績效工資，一方面意味著人員經(jīng)費(fèi)已全額納入財(cái)政，另一方面也使得學(xué)校的運(yùn)作、發(fā)展經(jīng)費(fèi)完全依賴于財(cái)政撥款，此時(shí)，預(yù)算的重要性尤為突出。義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算編制應(yīng)結(jié)合學(xué)校中長期發(fā)展計(jì)劃，在保證固定支出之外，對(duì)發(fā)展計(jì)劃中需重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目或需改進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)，提高資金安排的比例，保障重點(diǎn)支出，在可安排的資金范圍中，優(yōu)先安排。編制細(xì)化到每一個(gè)具體項(xiàng)目，使經(jīng)費(fèi)使用的目的性、指向性更明確。同時(shí)預(yù)算編制后，學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算來使用經(jīng)費(fèi)，按批準(zhǔn)的預(yù)算花錢，努力做到“執(zhí)行程序要規(guī)范，手續(xù)備份要齊全，開支范圍要嚴(yán)格”，提高有限資金的使用效益，以保證學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。