關(guān)于“省直管縣”的財政體制改革的思考

摘要:實行省直管縣財政體制是進一步明確中央和省級政府責任，發(fā)揮省級政府的區(qū)域財力調(diào)節(jié)作用，緩解縣鄉(xiāng)財政困難、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。本文就目前省管縣財政體制存在問題以及采取的改進措施進行了思考和分析。

關(guān)鍵詞:省直管縣 財政體制 改革

0 引言

1994年稅制改革后，我國推行了“省管市”、“市管縣”的分稅制財政體制，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復雜的五級財政。這種財政體制在發(fā)揮重要作用的同時，也暴露出許多弊端。從2000年開始，省以下財政體制改革逐漸興起，2005年6月，溫總理在農(nóng)村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’試點”;2006年，中央一號文件明確提出，有條件的地方可以加快推進“省直管縣”財政管理體制的改革; 十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級”，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2009年財政部發(fā)布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。“省直管縣”為政府解決縣鄉(xiāng)財政困難、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著重要作用，“省直管縣”有利于緩解縣級財政困難，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務的均等化，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設。但“省直管縣”財政體制在發(fā)揮著重要作用的同時，也存在著一些問題。

1 “省直管縣”財政體制存在的問題

1.1 行政管理體制與財政管理體制相沖突 財權(quán)與事權(quán)相匹配，是財政體制的核心問題，也是劃分各級政府支出責任的基礎(chǔ)。但實行省直管縣財政體制后，大大增加了省級財政的事權(quán)責任，取消了市級行政單元在本市域范圍內(nèi)集中財力的權(quán)力，市級行政單元只能在城區(qū)范圍內(nèi)集中財力，對于原來管縣的市來說，市級財力下降較多，對其財權(quán)沖擊較大。由于行政管理體制沒有同步改革，市級事權(quán)與財權(quán)不對稱問題突出。

1.2 削減市級幫帶縣級財政發(fā)展的積極性 體制的變化淡化了市級財政對縣級財政的直接管理，使縣級財政脫離市級財政，市級財政幫扶縣級政府的積極性被削弱。省對市縣實行“偏平式”管理，縣級能否做到正常運轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責任在省級而不在市級，市也不再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套，市級財政從對縣級財政的管理職責中退出。縣域經(jīng)濟的發(fā)展、縣級財政的困難和存在的問題主要由縣級自己解決，省級財政只能制定相應的政策進行調(diào)節(jié)來幫助縣級財政，這樣減少了縣級財政的依賴性，將對縣級財政的管理能力帶來很大壓力。

1.3 實行省管縣財政體制使省級財政面臨更嚴重的信息不對稱問題 同市級財政對縣級財政的管理相比，信息不對稱問題在省級財政直接對縣級財政的管理中被放大。不論在地理條件、環(huán)境資源、人口資源還是行政規(guī)模上，即使是同一個市管轄的縣一級之間也會存在巨大的差異，因此造成縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。隨著以分散、自由為核心的市場經(jīng)濟體制的確立與運行，區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系的日益密切，使得縣域經(jīng)濟情況更加復雜。無法獲取各個縣級財政的正確信息，依據(jù)各自特點做出合理決策，進行有效的管理和扶持，是省級財政在財政體制改革后必須解決的一個重大的問題。

1.4 財政內(nèi)部配套設施不健全 “省直管縣”體制改革與國家體制和現(xiàn)行的法律法規(guī)不相適應，配套的政策法規(guī)還沒有出臺。省級部門在擴權(quán)中定位模糊，使得事權(quán)、財權(quán)難以界定，轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法客觀性、規(guī)范性不夠，人為因素較大，沉淀了原有體制下的市級既得利益，用于均等化轉(zhuǎn)移支付資金總量偏小。

1.5 “省直管縣”財政體制下，使政府間競爭更加激烈 政府間縱向競爭方面，上級政府希望將事權(quán)向下集中，而為了提高自身管理調(diào)控能力，又集中了本轄區(qū)內(nèi)大部分的財政資金，下級政府為了應付這種局面，勢必通過各種手段盡力推脫事權(quán)和滯留財政資金，這就形成了不同層級的政府間財政競爭。政府間橫向競爭方面，省直管縣后，縣一級競爭者數(shù)目增加，原先處于不同地級市管轄下的縣一級直接參與財政資源的爭奪，原先處于同一地級市管轄下的縣一級利益沖突更加明顯和復雜，其引發(fā)的競爭也就不可避免的升溫，縣與縣、縣與市之間可能引發(fā)的過度競爭無疑將會給省政府的工作帶來巨大的壓力。

2 關(guān)于省直管縣體制改革的幾點建議

省直管縣體制改革，觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面，面對改革中存在的問題，提出以下幾點建議以推進省直管縣體制改革。

2.1 明確地方各級政府職能，逐步劃清政府間事權(quán) 實行省管縣財政管理體制改革，要明確責任、理順關(guān)系，從體制和機制上解決上級政府“權(quán)大責小”、下級政府“權(quán)小責大”以及事權(quán)財權(quán)不對稱等問題。省、市縣政府要結(jié)合實際，在全面履行職責的基礎(chǔ)上，突出各層級政府履行職責的重點和各自應承擔的責任，形成全面銜接、分工合理的職能體系。縣級政府要加快建設服務型政府，減少行政干預，防止新的區(qū)域分割，從根本上理順地方各級政府間的財政關(guān)系。

2.2 推進行政管理體制改革 通過財政體制的“扁平化”，漸進帶動行政體制的“扁平化”。財政管理體制的扁平化主要體現(xiàn)在以推行省直接管縣為核心的省以下財政管理體制減少層級的創(chuàng)新。通過財政體制的“扁平化”，有望漸進帶動行政體制“扁平化”。政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可有效實現(xiàn)政府機構(gòu)的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會、經(jīng)濟、生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。

2.3 完善地方稅收體系，規(guī)范各級地方政府稅權(quán)劃分，不斷規(guī)范分稅制。劃分財力是為了給各級政府履行職責提供物質(zhì)保證，事權(quán)是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)。目前基層政府財政困難就是因為沒有與事權(quán)相匹配的財權(quán)，財力遠遠跟不上支出擴大的要求?！笆≈惫芸h”后，從規(guī)范省以下分稅制的角度出發(fā)，應由中央來設計一個全國性、規(guī)范化的省以下分稅制財政體制方案，各省在這一框架下因地制宜地去貫徹落實，遵循財權(quán)與事權(quán)相對等的原則，在明確了事權(quán)的基礎(chǔ)上財權(quán)當然也要重新界定，并且應以法律的形式固定下來。

2.4 完善相關(guān)配套措施改革 省以下財政體制改革的重要目標是減少政府級次，提高政府的管理效率。這將涉及政績考核標準、行政管理體制和監(jiān)管制度等一系列配套改革。綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素，推進“省管縣”體制改革與相關(guān)的制度配套。首先，要嚴格公務員遴選、聘任制度，保持公務員隊伍的流動性和高素質(zhì)性;其次，建立科學合理的省對縣考核指標體系，應建立符合科學發(fā)展觀的政績考核辦法，對財政收支平衡的主要責任者，設定科學合理的考核指標，對縣鄉(xiāng)財政管理實施績效評價制度，以提高其責任意識和基本保障能力，促使縣級政府依法行政、科學決策、民主管理，保持經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，實行“省直管縣”以后，省級政府一方面要為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供各種有利條件，同時也應加強和改善對縣級政府的管理與監(jiān)督，使縣域經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。最后，規(guī)范和完善地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的項目結(jié)構(gòu)，加大均衡性作用強的項目比例，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，制定轉(zhuǎn)移支付方面的法律，加強專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。

參考文獻:

[1]賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考.管理世界，2005，(8).

[2]李天祥.關(guān)于完善我國分稅制財政體制的構(gòu)想[J].山東財政學院學報，2005，(5).

[3]劉凌波.“省管縣”財政體制改革的實踐與思考[J].宏觀經(jīng)濟管理，2005，(10).

[4]賈若祥.我國省直管縣有關(guān)問題探討[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2007，(10).

[5]熊文釗，曹旭東.“省直管縣”改革的冷思考[J].行政論壇，2008，(5).