新農村建設過程中基本公共服務均等化問題芻議

摘要:建設新農村包括生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主等多方面內容，為廣大農民提供基本而有保障的公共服務無疑是社會主義新農村建設的重要任務之一。注重實現基本公共服務均等化是面對社會轉型進入關鍵時期我國政府提出的一個新的改革命題，是體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排。要解決好現階段我國農村經濟社會發展中的突出矛盾和主要問題必須注重實現農村基本公共服務均等化。

關鍵詞:新農村 基本公共服務 均等化

2006年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調:“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。”2008年溫家寶同志在政府工作報告中也強調，“轉變政府職能，在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，促進基本公共服務均等化”。這表明基本公共服務均等化已成為新的施政重點和施政方向。逐步實現基本公共服務均等化，是形成惠及全中國13億人口公共服務體系的基礎。在推進社會主義新農村建設的過程中，力求做到基本公共服務均等化，有利于緩和城鄉之間因種種差異而導致的社會矛盾，有助于解決農民在民生方面的基本問題力，推進城鄉基本公共服務均等化，有利于使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。

1 基本公共服務均等化的重要性

基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。也就是說，在基本的公共服務領域政府應盡可能地滿足人們的基本物質需求，盡可能地使人們享有同樣的權利。其內涵是全體公民享有基本公共服務的機會均等、受益大體相等，同時具有較大自由選擇權。其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任，提供基本的公共產品和公共服務，并確保普遍平等的享受。即基本公共服務均等化是以保障公民基本人權為主要目的、以均等化為主要特征、以公共資源為主要支撐的公共服務。其目標在于縮小城鄉之間、不同區域之間、不同群體之間在基本公共服務方面的差距，促進社會公平，讓更廣大的人民群眾共享經濟和社會發展的成果，促進社會的和諧發展。

1.1 基本公共服務均等化是民本型政府的重要責任 以人為本是社會發展的最高原則。公共服務不均等實際上體現了社會的不平等。自由、平等、受尊重是人的基本權利和心理要求。美國著名學者馬斯洛提出了需要層次理論，該理論把人類眾多的需要進行了歸納并由低級到高級劃分為有密切聯系的五個層次，即“生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、自我實現的需要”。政府管理的對象是富有情趣和靈性的人，馬斯洛的需要層次理論對人性進行了深入的解剖，揭示了人性需求的不同層次。對我們政府管理的模式富有啟發:現代化、人性化的管理就是要不斷滿足人民不同層次的合理要求和欲望。除了要滿足人最基本的生理需求之外，人的平等、安全、歸屬、受尊重和愛的需要是更高層次的需要。公共服務均等化體現了對人平等、受尊重和愛的需求的滿足。是堅持以人為本，促進管理人性化、人情化、藝術化，提高執政能力和政府管理水平的必然要求，也是政府管理的必然趨勢。

1.2 基本公共服務均等化是實現社會公平與正義的重要制度安排 公平是社會發展的終極目標。馬克思、恩格斯認為，社會發展是“通過消除舊的分工，進行產業教育，變換工種，所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能能得到全面的發展。”并進一步指出:“任何一種解放都是把人的世界和人的關系還給人自己。”既然社會發展的宗旨是為了人，所以，在馬、恩看來，人人共享、普遍受益是社會發展的終極目標。

根據羅爾斯的觀點，為實現社會公平正義的目標，必須確定一個全社會都認可且通過訂立契約來達成一致并在實際生活中能夠嚴格遵守的正義基本原則，羅爾斯把它稱為“作為公平的正義”理論。他的這一理論包含兩個不同層次的原則。“第一原則，每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二原則，社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們:①在與正義的存儲原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益;②依附于在機會公平平等的條件下公共職務和地位向所有人開放。”羅爾斯關于社會公平與正義的兩個原則服從一般正義觀的:“合乎所有人的利益”到“合乎最少受惠者的最大利益”。他的理論更關注的是最少受惠者的利益，是從最少受惠者的利益和地位來衡量社會的任何一種不平等。羅爾斯的公平與正義理論對我國逐步實現基本公共服務均等化具有很大的啟示意義:在經濟制度涉及上的應用非常實在——調整經濟利益關系。公正體現在經濟利益方面，最重要是能否提供一個純粹程序公正的社會制度，并有效貫徹第二條正義原則。

我國農村改革發展走到今天，政府和社會為農民提供的基本公共產品缺失和基本公共服務嚴重不到位，已成為制約農村經濟社會發展的突出矛盾。注重實現基本公共服務均等化是面對社會轉型進入關鍵時期我國政府提出的一個新的改革命題，是體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排。

1.3 基本公共服務均等化是實現社會和諧的基石 由于我國長期以來實行二元經濟社會制度，政府采取的是城市偏向型發展模式，造成了我國區域發展不平衡，城鄉發展不平衡，社會基本公共服務不均等，在制度上，政策上，農村所享受的優惠政策遠遠比不上城市，導致他們心理上極大的不平衡，對社會缺乏安全感和歸屬感，代而取之的是對社會充滿失望、敵對情緒和逆反心理，由此產生了怨恨、暴怒、非理智及施行報復性的手段，對社會治安社會穩定造成了諸多負面的影響和隱患。減少和消除一切不平等的制度和政策，促進公共服務均等化，維護社會的公平和正義，是推進社會主義和諧社會建設的要求和保障。

2 關于實現農村基本公共服務均等化的路徑思考

實現基本公共服務均等化，是一項復雜而艱巨的系統工程，它也是推進我國社會主義新農村建設的關鍵。必須從我國國情出發，探索建立健全與我國社會主義市場經濟制度相適應的農村基本公共服務體系和體制保障，逐步實現基本公共服務均等化。

2.1 職能轉變:加快公共服務型政府的建設 為農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，強化政府在農村公共產品中的主體地位和主導作用，加快建設服務型政府，是實現農村基本公共服務均等化的關鍵。因此，必須強化政府為農村提供公共服務的職能，切實把工作重心從直接抓生產經營等具體事務轉到對農民和各類經濟主體進行示范引導、提供公共服務以及營造發展環境上來，構建適應農村經濟社會發展狀況、符合新農村建設需要的新型農村公共服務體系，擴大公共產品和公共服務的覆蓋范圍，逐步建成能夠適應促進農村社會發展的服務型政府體系。實現農村基本公共服務均等化必須從我國農村實際出發，強化政府職責，抓住農村經濟社會發展進程中的突出矛盾，變革農村的上層建筑，建立和完善實現農村基本公共服務均等化的體制和機制。

2.2 財力保障:完善公共財政體制和轉移支付制度 公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現。當前，公共財政制度不完善是造成城鄉基本公共服務不均等的深層制度原因。所以，要逐步實現基本公共服務均等化，必須結合農村的實際情況推進公共財政制度改革，把更多財政資金投向農村公共服務領域，滿足農民對公共產品的需求。必須“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。強化政府財政轉移支付對于公共服務均等化的作用，尤其要加大中央和省兩級財政對縣鄉財政轉移支付的力度。必須有效整合財力資源，提高資金使用效率，把公共財力更多地向市場機制無法調節或不便調節的公共服務領域傾斜，逐漸提高農村的公共服務水平，不斷擴大公共財政覆蓋農村公共服務領域的范圍。必須合理調整和改善財政支農資金的支出結構，加大公共財政對農民急需的重點農村公共產品的供給力度，逐步使農村居民享有與城市居民大致相等的公共產品和公共服務。

2.3 政策支撐:完善基本公共服務供給政策 公共服務型政府的重要職能之一就是要不斷完善公共服務體系。解決現階段我國農村經濟社會發展中的突出矛盾和主要問題必須注重實現農村基本公共服務均等化。農村面臨著公共需求全面快速增長與公共服務供給匱乏的突出矛盾。必須建立起城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度、公共衛生和新型農村合作醫療制度、農村社會保障制度和統籌城鄉基礎設施建設的保障體系，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步提高保障水平。加快建立形成有利于城鄉相互促進、共同發展的體制和機制，逐步實現城鄉基本公共服務的均等化。

2.4 社會參與:確立基本公共服務供給的多元主體與方式 現行農村基本公共服務主要采用“自上而下”的機制，由政府官員決定基本公共服務的數量、內容、方式，缺乏與農民溝通的意識，農民無法根據自身發展和需要獲得對基本公共服務的滿足，其公共利益必然受損。地域自然條件的差異、經濟發展速度的不同，城市居民和農村居民的收入不可避免地產生較大差距。多元化的供給主體與方式，有助于提高基本公共服務供給的總量與效率，因此必須確立農村基本公共服務供給主體與方式的多元化格局。

2.5 戶籍改革:建立城鄉一體化的戶籍制度 我國嚴格的戶籍制度制約著城鄉一體化進程。必須統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，推動流動人口服務和管理體制創新，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。但是由于我國人口眾多、國情復雜，戶籍制度的改革只能是一個由點到面、循序漸進的過程。

2.6 法律保障:制定和完善基本公共服務相關法律體系 社會主義新農村建設過程中要依法保障農民權益，用法律法規保障農村公共服務的實現。要制定一系列的關于基本公共服務的法律體系確保社會公平、穩定、協調，進而實現基本公共服務均等化的目標。

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