淺談我國公民參與政策制定過程的問題

摘要:本文試圖通過分析我國公民參與政策制定的問題，來探討公民有序參與政治生活的路徑選擇，這對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)加強(qiáng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞:公民參與 民主 政策制定過程

1 我國公民參與政策制定過程現(xiàn)狀

公民參與公共事務(wù)在我國已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。目前我國除了“有人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度外，還逐步建立和完善了選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、公民批評(píng)制度、建議制度等”。“但是由于公民參與受經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等諸多因素的制約，實(shí)踐中仍然存在不少問題，如公民參與領(lǐng)域不夠廣泛、參與程度不夠深、參與積極性不夠高、參與機(jī)制不夠完善等”。[1]此外，政府官員自身也存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)公民利益表達(dá)不敏感、民主價(jià)值觀概念的淡漠以及對(duì)責(zé)任的缺失等問題。而要使公民參與過程有序進(jìn)行需要通過政府、公民、社會(huì)等多方面共同努力才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

2 我國公民參與政策制定過程的問題

2.1 利益表達(dá)渠道不暢

所謂政治，就是民意的表達(dá)。“政府必須致力于建立集體的、共享的公共利益，這就需要依靠公民及其代表提出利益要求。而我國在利益表達(dá)機(jī)制上，絕大多數(shù)情況下是政府內(nèi)部的權(quán)力精英在對(duì)社會(huì)利益格局進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出政策倡議，公民及社會(huì)群體的利益表達(dá)渠道較少，從而導(dǎo)致政府權(quán)力過大，“主—仆”關(guān)系倒置。存在政府侵害公共利益的可能性”。[2]例如:《新華日?qǐng)?bào)》的一份民意報(bào)告顯示有六成被訪者認(rèn)為聽證會(huì)已是流于形式。個(gè)別政府不是把聽證制度當(dāng)成改善政策制定的手段，而是走過場。這種現(xiàn)象不但使公民利益訴求無法正確表達(dá)，而且會(huì)損害政府的公信力以及影響政策制定的精確性。

2.2 政府與公民互動(dòng)滯后

我國實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制是因?yàn)槠渚哂胸?zé)任明確、事權(quán)集中、效率較高等特點(diǎn)，符合現(xiàn)代決策迅速果斷解決問題的要求也與我國特定的政治環(huán)境相配。但同時(shí)也易于導(dǎo)致家長式領(lǐng)導(dǎo)和一言堂式的決策作風(fēng)。以精英制定主體為代表的決策體制下最容易發(fā)生政策壟斷現(xiàn)象。試問作為政策客體的公民在這種場景下談何互動(dòng)?當(dāng)問題不斷積累最終演變成尖銳的社會(huì)矛盾時(shí)，政府才出面解決。比如2008年11月的重慶出租車司機(jī)罷工事件，雖然最后在政府的出面調(diào)停下暫時(shí)告一段落。但政府所暴露出來的監(jiān)管不力，政策出臺(tái)不考慮“重慶特色”等多方面因素正是造成這次事件的癥結(jié)所在。此外政務(wù)信息不透明很可能進(jìn)一步加深政府與公民之間的誤解。

2.3 參與途徑單一

在中國現(xiàn)有數(shù)以萬計(jì)的組織和團(tuán)體，它們更多的是發(fā)揮黨組織和政府與人民群眾之間的溝通信息、反映情況的“橋梁”和“紐帶”作用，內(nèi)化為黨組織和政府機(jī)關(guān)的“附屬物”。團(tuán)體表達(dá)的功能微弱，[3]使得在公共政策制定的過程中，往往總是驗(yàn)證它是如何可行的，而對(duì)其潛在的問題卻根本無人過問，或者是反方力量過于弱小而被忽視，造成參與途徑單一且資源利用率不高。因此，我國公民參與的形式和途徑，遠(yuǎn)未達(dá)到理想的效能。

2.4 監(jiān)督機(jī)制不完善

政府行政職能和行政權(quán)利的不斷擴(kuò)大，在其政策制定過程中的暗箱操作和其他腐敗行為會(huì)導(dǎo)致那些政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)利益集團(tuán)擁有過大且不公正的影響力，并進(jìn)一步收買國家的政策法律和法規(guī)，這種腐敗行為將會(huì)引起巨大的社會(huì)代價(jià)。近年來我國的公眾參與監(jiān)督政策過程的整體意識(shí)不斷提高，具有積極意義。然仍存在不足之處:其一是公眾監(jiān)督的參與力度不大，自主參與意識(shí)不強(qiáng)。另外是保障公眾參與監(jiān)督有效進(jìn)行的法律制度不完善，不同利益階層的訴求無法充分表達(dá)。如“三拍工程”不但耗費(fèi)了巨大的人力、物力，還給國家造成了無可估量的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)又為個(gè)別政府官員創(chuàng)造了廣闊的尋租空間。

3 完善公民參與政策制定過程的路徑選擇

3.1 建立合法暢通的利益表達(dá)渠道，保證公共利益

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)各階層的地位和利益關(guān)系不穩(wěn)定，因此建立一個(gè)合法暢通的利益表達(dá)渠道來引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)其利益要求是必要的。“擴(kuò)大公民參與范圍、拓寬公民參與渠道、深化公民參與程度、加大公民參與力度。使公民有機(jī)會(huì)與政府就共同價(jià)值進(jìn)行對(duì)話，保證決策的回應(yīng)性與公共性，達(dá)成公共利益”。[4]一方面，積極推廣公民參與，多方位提供參與機(jī)會(huì)，如在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法等;另一方面，公民應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去參與公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)等;此外互聯(lián)網(wǎng)也是廣泛搜集民意表達(dá)公民利益的重要渠道。

3.2 加強(qiáng)政府公民之間的互動(dòng)

政府對(duì)待公民參與的理念將直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。因此，政府官員應(yīng)充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，并培養(yǎng)民眾主動(dòng)參與政策制定的意識(shí)和能力，積極推進(jìn)公民參與公共政策，通過積極參與和平等的協(xié)商對(duì)話實(shí)現(xiàn)政府與公民以及公民之間的互動(dòng)。另一個(gè)阻礙政府與公民互動(dòng)的因素是信息的不對(duì)稱，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度，加強(qiáng)公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策制定過程中的信息公開和決策透明。

3.3 參與途徑多元化、規(guī)范化

“在社會(huì)主義條件下，直接的決策者們也并不能始終保證忠實(shí)地反映人民群眾的利益”。[5]因此，公民的參與途徑多元化是確保政府能夠充分重視公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的有效手段之一。首先政府應(yīng)大力發(fā)揮大眾傳媒、專家學(xué)者、民間智囊團(tuán)、社區(qū)、非政府組織、利益集團(tuán)、公民等作為公共政策間接主體的作用，使其能夠通過壓力、輿論、私人接觸等多種方式參與、介入到政策制定過程中。其次作為公共政策間接主體自身的個(gè)人或團(tuán)體之間應(yīng)該緊密聯(lián)系在一起，形成一個(gè)強(qiáng)大的公民互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，開辟新的對(duì)話和討論渠道。最后公民參與的途徑和方式需要政府提供一個(gè)規(guī)范的環(huán)境以及在政策制定過程中能夠提出“異議”的程序——“反方機(jī)制”，避免淪為政府的“附屬物”。

3.4 監(jiān)督機(jī)制透明化、法制化

公民參與政策制定是克服政策腐敗現(xiàn)象的重要途徑，應(yīng)把政策制定的過程“曝露在陽光”之下。那么應(yīng)該對(duì)政府官員進(jìn)行權(quán)利制衡，使其政策過程公開、透明，防止公共權(quán)力的濫用;要擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督的參與面，“通過有效的公民參與，實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)國家權(quán)力的運(yùn)作和政府行使權(quán)力行為進(jìn)行有效的控制，是在國家與社會(huì)之間建立權(quán)力平衡機(jī)制的關(guān)鍵所在”。[6]利用互聯(lián)網(wǎng)拓寬公民利益表達(dá)的渠道，為公民參與監(jiān)督提供了一種新途徑，建立和完善公民參與監(jiān)督機(jī)制配套的相關(guān)法律保障體系。

參考文獻(xiàn):

[1]羅豪才.健全公民參與機(jī)制推動(dòng)政治文明建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2003年09月09日第15版.

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[3]李瑞昌.論市場經(jīng)濟(jì)條件下的公眾參與公共決策[J].福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(1).

[5]俞可平.權(quán)利政治與公益政治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，P71.

[6]孫彩虹.試論公民參與政府管理是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007(3).