對棗莊市下崗失業人員小額擔保貸款的調查

一、小額擔保貸款業務基本情況及面臨的困境

棗莊市自2004年3月開辦下崗失業人員小額擔保貸款業務以來，共累計發放小額擔保貸款2649萬元，貸款余額1179萬元，直接或間接支持5000余名下崗失業人員實現了就業再就業。目前，全市共成立市級小額貸款擔保機構1家和區(市)級小額貸款擔保機構4家，擔保基金余額1250萬元，約定貸款最大擴張倍數為1:3，貸款經辦機構有市建設銀行和市城市信用社兩家。為促進小額貸款業務的開展，該市借鑒信用社區經驗，創造性地開展了以商品批發市場為依托、集中發放小額貸款的“市場模式”。但隨著業務的進一步開展，小額貸款在制度設計上缺乏商業可持續性的缺陷逐步顯現，業務發展面臨諸多困境。具體表現在:

(一)小額擔保貸款政策性強與財政扶持不足的矛盾，影響了經辦銀行開展業務的積極性。下崗失業人員小額擔保貸款作為一項以幫扶社會弱勢群體實現就業再就業為主要目標的政策性信貸業務，存在著政策性貸款與銀行商業性經營的矛盾。在實際操作中，一是經辦銀行要被動地承擔20%的貸款風險責任，貸款收益低、成本高、風險大，與銀行機構利潤最大化的經營目標相背離;二是財政資金對擔保機構、經辦銀行和信用社區的正向激勵機制沒有完全建立，各方工作的積極性沒有得到充分調動，甚至是貸款風險損失代償和利息補貼等基本政策規定都沒有完全得到落實，經辦銀行業務開展積極性不高，目前貸款余額1179萬元，擔保基金與貸款余額的比例僅為1:0.94，擔保基金的倍數擴張效應還遠遠沒有實現。

(二)取消小額貸款反擔保措施與貸款風險控制難的矛盾，影響了小額貸款業務開展的可持續性。取消小額貸款反擔保措施，特別是取消信用社區居民小額貸款反擔保措施是簡化小額貸款手續、方便下崗職工貸款的有效手段，但其中的風險控制問題比較難以解決。一方面下崗失業人員經濟條件相對較差，一旦經營失敗，缺乏有效的經濟保障和還款來源，尋找第三方反擔保比較困難，同時信用社區在貸款風險控制中的作用難以體現，社區只存在道義上的貸款風險控制責任，沒有法律上的風險控制責任，小額貸款的風險最終還是由銀行和擔保機構承擔，這就造成了采取反擔保措施下崗失業人員取得小額貸款支持難度增大、取消反擔保措施則小額貸款風險增高的悖論。

(三)政策規定貸款對象范圍擴大與實際操作中貸款支持對象范圍較小的矛盾，影響了小額貸款業務的受益面。貸款扶持范圍為:持《再就業優惠證》人員、城鎮復員轉業退役軍人、城鎮其他登記失業人員(有條件的地方可以擴大到被征地農民、返鄉創業的農村勞動者)從事個體經營或境外就業資金不足者。但在實際操作過程中，主要開展對持有《再就業優惠證》下崗失業人員的貸款支持，對其他承貸對象涉及較少，勞動密集型小企業貸款業務也沒有開展。這種情況，一方面影響了下崗失業人員小額貸款政策支持的受益面，也限制了小額貸款業務的進一步開展。

(四)下崗失業人員償貸能力差與貸款質量商業化要求的矛盾，影響了貸款發放效率。下崗失業人員小額擔保貸款的政策性特點和下崗失業人員的經濟償還能力就決定了小額貸款的風險較高，貸款質量可能要低于正常的商業性貸款。但在實際操作中，財政部門和貸款經辦銀行往往對小額貸款質量要求過高，甚至超過了正常的商業性貸款。這就造成了在貸款審批發放過程中對借款人審查過嚴、程序繁瑣，在銀行內部考核上對小額貸款不能區別對待，財政部門在出現了貸款風險損失后不能及時批準代償和核銷，以棗莊市為例，業務開辦以來僅代償了由不可抗力造成的4萬元貸款損失，另有7.7萬元貸款損失沒有進行處理，給經辦銀行帶來壓力，嚴重影響了貸款發放效率。

(五)部分下崗人員信用意識淡薄與建設信用社區要求的矛盾，影響了信用社區創建工作的開展。由于部分下崗失業人員對小額擔保貸款的性質認識不清，甚至等同于政府的扶貧款、救濟款，還款意愿不強。同時，下崗失業人員所從事的就業項目多數為微利項目，本身潛在風險較大。隨著小額擔保貸款逐步進入還款期，小額擔保貸款風險正逐步暴露，目前全市賬面小額擔保貸款額有23萬元，與信用社區創建工作要求不相稱，不利于信用社區創建工作的開展。

二、制度設計缺陷是造成下崗失業人員小額貸款困境的主要原因

(一)下崗失業小額擔保貸款存在明顯的供給約束

1、約束供給的兩個主要因素是銀行貸款的風險收益不對稱與財政的有限分擔機制。一是下崗失業小額擔保貸款是政府主導的，為了落實國家政策而讓銀行機構經營在特定的領域針對特定的對象開展的金融服務。在一定程度上下崗失業小額擔保貸款是一種公共產品，是一項政策性貸款，其資金供給對象是貸款償還能力普遍較低的社會弱勢群體，貸款利率只能執行基準利率水平，銀行貸款的風險與收益存在著明顯的不對稱。二是財政的有限分擔機制使銀行機構無法出清風險。在財政承擔絕大部分貸款風險損失的情況下，銀行機構的貸款風險仍無法向財政全額轉嫁，又無法通過利率浮動在信貸市場出清，減少供給是必然選擇。

2、下崗失業人員小額擔保貸款供求缺口的經濟學分析。如圖1即為現階段下崗失業小額貸款的供給曲線，在圖中表現為一個點E(Q，R)。首先，下崗失業小額貸款利率水平是政府確定的，貸款銀行只有接受，為便于分析，將利率暫定為R，也就是說貸款銀行會選擇在利率為R的水平下發放貸款;其次，貸款銀行對貸款發放數額也會限制在一個點上，假定為Q，銀行機構會選擇在貸款擔保基金3倍以內這個額度，而為會超過。這樣，其供給曲線就表現為E(Q，R)這樣一個點。如圖2即為現階段下崗失業小額貸款的需求曲線，在圖中表現為一條垂直線。首先，按照目前的貸款條件和范圍，一個區域符合下崗失業小額貸款申請條件的人數是一定的，假設為X，每個人的貸款額度也基本是一定的為Y;其次，下崗失業小額貸款微利項目利息由財政貼息，利率水平一定，貸款成本較小，貸款申請額度不會受利率變動的影響，也即貸款需求曲線表現為一條垂直線，貸款需求量為XY。如圖3就比較清晰地將現階段下崗失業小額貸款的供求關系表示出來，即現階段下崗失業小額貸款處于一種供不應求的狀況。

(二)下崗失業小額擔保貸款存在激勵扭曲

1、對商業銀行機構缺乏正向激勵。如上所述，在銀行貸款風險與收益不對稱的情況下，政府財政所給予經辦銀行的正向激勵措施基本沒有，且在利息補貼、風險貸款代償等方面服務滯后，經辦銀行開辦此項業務除政治內涵外幾乎不存在市場性質或商業價值。

2、對下崗職工不具備交易激勵。金融交易具有跨時性，而信貸償還是最基本的交易激勵，但在實際操作中，個別借款人認為下崗失業小額貸款是政策性扶貧貸款，存在一定的道德風險，且大多下崗失業人員在經營上也往往處于弱勢，存在一定的市場風險。

3、對地方部門的負面激勵。維持地方社會公平和穩定是地方政府的基本職能，但是隨著金融機構介入小額擔保貸款后，地方部門在客觀上具有向金融機構轉嫁社會成本的負面激勵，具體表現在勞動部門主動與銀行部門溝通較少，只希望銀行更多地發放小額貸款，財政部門只負有限的擔保責任，不愿給予更多的補貼支持。

(三)下崗失業小額擔保貸款存在公平與效率的沖突

1、商業銀行機構:效率優先。從經辦銀行角度考慮，下崗失業小額擔保貸款與其他個人業務品種相比，風險較大，收益相對較小，可用圖4表示銀行的風險與收益狀況。縱坐標I表示經辦銀行的收益狀況，橫坐標R表示經辦銀行的風險狀況。假設經辦銀行是風險規避型的，則收益-風險曲線是凸的。只有曲線以上部分是經辦銀行可選擇區域，而曲線右方、下方部分屬于經辦銀行不可選擇區域。如果嚴格按照風險規避型理性經濟人假設，則目前下崗失業小額貸款業務屬于商業銀行風險收益匹配較差的業務品種。

2、政府部門:公平優先。下崗失業小額貸款制度設計的基本原則是讓小額貸款的供給盡量滿足下崗失業人員對貸款的需求，即以公平優先。雖然下崗失業小額貸款業務在各地都有一定的進展，但目前下崗失業小額貸款的制度設計決定了其貸款業務是一種低效均衡狀態。如圖5、6中，r表示收益率，r0表示基準利率水平，Q表示下崗失業小額貸款業務量，D0代表實現下崗失業小額貸款公平目標、剛性情況下的需求量。S代表下崗失業小額貸款的供給曲線，D代表對下崗失業小額貸款的需求，由于下崗失業小額貸款需求剛性的存在，D是垂直的。對于圖5，在貸款收益率水平一定的情況下，由于供給不足，只有q0數量的小額貸款需求可以得到滿足，這里很明顯可以得知q0

三、改進下崗失業小額擔保貸款制度設計，建立小額貸款支持長效機制的建議

(一)還原下崗失業小額貸款政策性實質，由擔保基金全部承擔貸款風險損失。還原下崗失業人員小額擔保貸款的政策性實質，政府財政要勇于承擔在支持下崗失業人員實現就業再就業中的義務和責任，將現行銀行機構與擔保機構2:8的風險分擔比例調整為全部由擔保機構的擔保基金承擔，出現貸款風險損失及時由擔保基金進行核銷，徹底解除經辦銀行在貸款發放管理中的風險責任。從長期看，也可研究考慮由政策性銀行機構作為下崗失業小額貸款的主要承辦行，以充分體現下崗失業人員小額擔保貸款業務性質與經辦銀行經營目標的對等。

(二)建立以獎代撥的正向激勵制度，促進擔保基金與貸款業務的互動增長。為激發基層政府部門和擔保機構的工作積極性，建議改變部分再就業資金的撥付方式，使上級政府的資金撥付與各基層政府部門的下崗失業小額擔保貸款工作進度相聯系，按照小額貸款實際發放額10%的比例核撥獎勵基金，用于充實擔保基金，并分別對小額貸款擔保機構、經辦銀行給予不低于當期貸款本金1%、0.5%的經費補貼。由擔保機構申請，勞動保障部門根據人民銀行提供的統計數據審核認定，財政部門按季核撥。各級政府每年還要拿出一定數額資金對小額擔保貸款先進單位及個人進行表彰和獎勵。

(三)進一步擴大貸款扶持范圍，提高貸款支持額度。要充分發揮下崗失業人員小額擔保貸款在構建和諧社會中的作用，盡可能的擴大有關貸款支持對象，除對現行政策規定的持《再就業優惠證》人員、城鎮復員轉業退役軍人、城鎮其他登記失業人員、自愿到基層創業的高校畢業生等支持外，還要根據各地實際盡可能地擴大貸款支持對象。根據區域經濟發展水平和下崗失業人員經營的需要，提高小額貸款支持額度，將單筆貸款額度提高到3-5萬元，積極開辦符合條件的勞動密集型小企業貸款，實現勞動密集型小企業對就業再就業的輻射帶動作用，小企業貸款額度最高可提高到200萬元。

(四)采取靈活多樣的反擔保形式，逐步取消小額擔保貸款的反擔保措施。在目前還不能完全取消小額擔保貸款反擔保措施的情況下，要積極探索形式多樣的反擔保形式，降低反擔保門檻，要大力推廣貸款申請人員信用、互保、聯保、捆綁式貸款、商品批發市場柜臺抵押、租賃保證金抵押等降低反擔保門檻的做法。明確實施小額擔保貸款反擔保的主要目的在于防范貸款人的惡意逃債行為，增強貸款人的信用意識，而不是杜絕下崗失業人員貸款人因經營失敗而造成的資金損失。經調查，確因經營問題而導致的無力償還貸款的，應由擔保基金進行核銷，防止下崗失業人員因償還貸款而造成更大的經濟困難。

(五)實行上浮貸款利率與改變銀行考核相結合，調動基層經辦行和信貸人員的積極性。兼顧經辦銀行的商業化經營目標，在目前情況可考慮實行小額擔保貸款利率上浮的辦法覆蓋小額貸款風險，激勵經辦銀行參與小額貸款的定價和發放。同時建議貸款經辦行要建立區別于其他商業性貸款考核制度的小額擔保貸款單獨考核辦法，在操作規范、勤勉盡責的前提下，經辦銀行小額擔保貸款質量考評情況可不納入商業銀行不良貸款考核體系，不影響經辦銀行和信貸人員的年終評比、獎勵和晉級。

(六)積極探索業務開展新模式，推進小額擔保貸款業務持續健康發展。在繼續完善和推廣信用社區建設、依托商品批發市場集中開展下崗失業人員小額擔保貸款的“市場模式”等成功經驗的同時，要根據工作需要，大膽突破有關政策規定，積極探索符合各地實際的、有利于支持下崗失業人員實現再就業的小額貸款支持模式。在促進擔保基金穩定增長、貸款程序不斷簡化、貸款支持持續增加、貸款安全更有保障、各方積極不斷提高等方面進行突破，形成小額擔保貸款支持就業再就業的長效機制。

(作者單位:中國人民銀行棗莊市中心支行)