淺析我國地方政府或有負債

摘要:或有負債是財政風險的一項核心內容，我國目前地方政府或有負債不斷增加，對地方經濟的可持續發展造成了潛在的威脅，從而制約了國民經濟的健康穩定發展。因此有必要按照社會主義市場經濟的要求逐步轉變政府職能，使政府及獨立于市場又為市場服務，以減少不必要的或有負債發生，造福于人民群眾，創造和諧的小康社會。

關鍵詞:或有負債;潛在義務;融資環境;微觀經濟

或有負債是財政風險的一項核心內容。我國目前行政事業單位對或有負債缺乏有效的管理以及對其進行確認、報告及披露的有關規定，加上我國的相關體制存在弊端，地方的領導干部也缺乏潛在風險的防范意識，這一系列原因就造成了地方政府或有負債不斷增加，且很大一部分將轉化成為現實負債，加大了財政風險，對地方經濟的可持續發展造成了潛在的威脅。因此，掌握地方政府或有負債的特點、成因，探討研究有效的管理模式，對減少地方從財政的政策和經營風險，保持地方經濟的穩定發展具有現實意義。

一、政府或有負債的定義、特點及分類

我國《企業會計制度》對企業或有負債做出如下定義:“或有負債是指由過去的交易或事項形成的潛在義務，其存在需通過未來不確定事項的發生或不發生予以證實;或過去的交易或事項形成的現時義務，履行該義務不是很可能導致經濟利益流出企業或該義務的金額不能可靠地計量。”由此，政府或有負債可解析為:由于過去的交易或事項引起的有可能形成政府債務的各類潛在義務。而不確定事項的發生或不發生，直接決定或有負債向現實負債的轉化。

目前，我國地方政府或有負債大致分為以下八類:

(1)由地方財政轉給其事業單位使用的國債轉貸資金形成的或有負債。

(2)地方政府為企事業單位融資提供的各種形式的擔保形成的或有負債。

(3)地方企事業單位取得各種外國政府貸款形成的國有負債。

(4)財政部門已經核實的糧食企業虧損掛賬形成的或有負債。

(5)對公益性業、公共部門虧損實行必要救助形成的或有負債。

(6)由地方金融機構和融資公司不良資產形成的或有負債。

(7)由于國有企業改革不徹底，未真正實現政企分開，故而國企的虧損和債務都最終形成政府的或有負債。

(8)由下級財政收支缺口和債務形成的或有負債。

二、我國地方政府或與負債的成因分析

地方政府或有負債有兩種存在形式:一種是以合同、契約等形式存在，明確記載的有些不確定事件發生時政府必定要承擔的債務;另一種是政府出于政治壓力、道義、或公眾輿論而被迫承擔的其他經濟主體無法清償的債務。結合實際，分析其成因主要有以下幾個方面:

1、一些地方政府干部缺乏防范風險、尤其是防范潛在風險的意識。他們在任期間過于注重“形象工程”、“政績工程”，造成大量人力、財力、物力浪費，同時也造成政府舉債過多的局面，一旦缺乏償還能力，造成死帳或呆賬，則會出現或有負債直接轉化成政府現實債務的現象。

2、個別地區和個別地方干部，為搞活地方經濟，以政府的名義出面為當地企事業單位擔保貸款(包括向外國政府貸款)融資，若這些單位經營發生虧損或經營困難，政府就不得不充當最終的償債人。特別是我國加入世貿組織及社會主義市場經濟的發展，企業會計核算中遇到的不確定問題也就必然增加。正是因為或有事項的存在為企業的違規經營及虛假會計處理提供了方便，企業經營者對或有事項的利用加大了企業經營風險和財務風險，或有負債也越來越多。可見，必須對會計核算中的或有事項進行合理有效的控制和處理，才能降低風險，保證企業的良性發展。

3、有些地方的國債轉貸資金借款單位往往不通過財政部門，直接向上級提交審借資金報告，造成財政管理缺位。加上用款單位還款意識差，竣工項目還款率低，由于國債轉貸資金屬于政府性貸款的范疇，或有負債轉化成了現實負債，就必然加大財政風險。

4、金融體制存在問題。不少地方金融秩序混亂，由于金融產權不是很清晰，出現了不同程序的金融風險，并有向財政風險轉化的趨勢。再加上金融機構大量不良資產埋藏著很大的禍根。

5、糧食流通體制弊端明顯。我國的糧食流通尚未完全實現市場化，現行的糧食購銷政策的實行必然導致糧食企業的新老掛賬增加，造成更加嚴重的虧損。存糧年久導致政策性差價虧損、所欠農發行貸款本息、倉儲費等都構成了地方財政的或有和現實負債。

6、我國目前尚未建立公共財政的收支體制。現存財政收支體制中的不完善之處必然為地方政府的非理性行為提供機會。財政管理體系中地方事權和財權配比的不平衡性，致使地方財力普遍不足，要保證地方經濟的可持續發展，地方政府就會千方百計的從不同渠道籌集資金。由于一些融資本身風險性極高，如果監管不力，就會加大政府或有負債風險

三、加強或有負債管理的措施

減少不必要的或有負債發生，根本思路就是要逐步按照社會主義市場經濟的要求轉變政府的職能，使政府既獨立于市場又為市場服務。具體措施如下:

1、改革干部任用及考核標準。要擺脫只顧盲目上項目、搞面子工程的觀念束縛，對地方政府領導干部的任用和政績考核，要定位于保證地方國有資產的保值增值的基點上，一是要看當地的經濟發展現狀;二是根據當地的行業結構、生態結構、資源分布情況及人才、物力、財力的綜合分布情況、政府債務情況，預計當地的經濟發展態勢和地域綜合實力，全面評估地方領導干部的績效。以此逐步引導地方領導干部走出“只做表面文章”誤區，在考查、規劃、建設項目時，注意結合當地實際情況進行縝密調研，包括項目可行性調研和必要的市場分析。經評估有價值的項目建設和投產的過程中也同時要嚴格資金監控，盤活資產，加強風險防范，把潛在的風險消滅在萌芽狀態。同時，在干部的管理使用方面，要把責任追究制度落到實處，以增強地方干部的責任心和使命感，引導其全心全意投入經濟建設。

2、鼓勵有條件的地方成立擔保公司。地方政府或有負債形成的一個重要原因就是政府的對外擔保，這里的政府擔保行為完全屬于企業行為，從根源上說也是政企不分的一個表現。擔保公司是專門從事金融中介業務的企業，對外提供擔保，擔保期內收取保費正是其日常業務。由于擔保公司本身是以盈利為主要目的的企業，其業務收入來源是從擔保貸款額度中提取一定比例的擔保費。因而擔保項目的風險大小直接決定了其經營成果好壞。所以或有負債最終是否轉化為現實負債必然得到有效控制。擔保公司的啟動有效的減少了政府因主動、被動等不規范的對外擔保所引發的債務糾紛，同時也為國有企業的改革創造了良好的融資環境，從一定程度上控制了政府或有負債的數額。隨著試點城市擔保公司的運作成功，我們也應鼓勵在條件成熟的地方推廣開來。

3、進一步深化金融體制改革。近十年來，我國金融總體是穩定發展的，金融體制的轉型也卓有成效，金融企業大都脫離了政府的干預，實現了企業化經營。但尚存在很多不能讓人滿意的地方，比如有些地方金融仍然政企不分;有些地方存在金融秩序混亂、存在不正當競爭等現象;有些金融企業由于自身風險控制不得力，往往導致經營風險加大。要減少由于金融機構風險導致的政府道義性或有負債的發生，就的從金融體制和根源上入手，進一步推進改革，以點帶面，有完善金融企業自身風險經營機制入手，先在人群中深入誠信意識，再在全社會真正形成金融安全區。

4、改革現行的糧食流通體制。逐步將對農產品的價格補貼改為加大對農業基本設施的投入，將財政對糧食企業的補貼改為對農民直接補貼。對用地方財政補貼以保護價收購進來的糧食，糧儲部門要加快庫存周轉，避免造成陳化糧現象，盡量減少差價補貼及還貸風險。將一部分庫存的糧食作為國有糧食企業改革的成本，對變現資產用于安置職工的國有糧食系統也給予一定的優惠政策，以便逐步實現糧食企業的現代企業制度改革，把它們推向市場，盡快適應市場。

5、加大公共財政改革力度。社會主義市場經濟條件下，政府財政模式必須有建設性財政向公共財政轉化，財政行為要充分體現公共性特性。稀缺的財政資源要著力分配到公共領域，財政職能主要在于進行宏觀經濟調控和微觀經濟指導。如果不及時進行這種模式的轉變，政府作為微觀經濟主體，作為出資人就必然與企業發生各種經濟關系，有時候政府就被迫作為最終債務的承擔者，無形之中增加了政府的現實負債和或有負債。政府的一切財政財務活動必須嚴格成本核算和績效評價，進行符合實際投入產出分析。同時應加大政府活動的透明度，定期或不定期對政府財政活動進行審計、評估，從多種渠道加強對政府經濟活動的監控和責任追究。

6、利用信用這把“雙刃劍”，建立誠信政府。目前，我各級政府沒有設立統一的信用管理部門和信用政策和決策機構。信用管理職能被分割成若干環節分屬于不同的功能部門，而這些功能組織并不能保證有效充分地溝通協作，導致相關職責不易分清，責任不易界定，難以發揮完善的信用管理職能，從而增加了或有負債發生的可能性。這就要求我國各級政府，尤其是地方政府應強化或有負債的風險意識，建立相應的信用管理政策和控制制度，加強自身的廉政建設，牢固樹立誠信意識和服務意識，杜絕或有負債的發生，造福于人民。

(作者單位:煙臺市福山區鄉鎮企業高新技術開發服務公司)