農村信用社改革中面臨的主要問題及對策

摘要:農村信用社是中國金融體系的重要組成部分，農村信用社改革試點工作啟動以來，已取得階段性成果，農村信用社歷史包袱得到初步化解，體制、機制和產權制度改革穩步推進。但在農信社的改革中也暴露出一些問題，本文針對農村信用社改革的現狀和存在的問題，提出了一些建議和對策，認為改革的重點應圍繞明晰產權關系、完善法人治理結構、全面加強管理等三個重點方面進行。

關鍵詞:農村信用社;改革;三農

一、農村信用社改革初見成效

農村信用社改革試點工作啟動以來，改革取得明顯成果，農村信用社的經營業績、抵御風險能力、管理水平等均得到了全面提高，歷史包袱得到初步化解，體制、機制和產權制度改革穩步推進。2003年6月，國務院出臺了《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》(國發[2003]15號)，正式啟動了新一輪農村信用社改革。在此次改革方案中，國務院總結各地試點經驗，推出了三種新型的產權制度創新模式。(1)重組模式:以縣為單位統一法人，組建省聯社為標志的江蘇模式;(2)股份制農村商業銀行模式:即2001年在農村信用社基礎上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農村商業銀行模式;(3)農村合作銀行模式:即2003年4月在農村信用社基礎上改組的鄞州農村合作銀行試點模式。2003年8月，浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇8個省(市)被列入改革試點。2004年8月，改革在除西藏和海南外的其余21個省(市)全面推開。農村信用社改革啟動以來，取得了明顯成果。2009年3月末，按貸款四級分類口徑統計，全國農村信用社不良貸款余額和比例分別為3134億元和7.6%，比2002年末分別下降2014億元和29.3個百分點。全國農村信用社的各項存款、貸款余額分別為6.3萬億元、4.1萬億元，各項貸款余額占全國金融機構各項貸款余額的比例為11.9%，比2002年末提高了1.3個百分點。最近五年，農村信用社各項存款年均增長20.1%，各項貸款年均增長19.1%，均高于同期全國金融機構各項存款、貸款增速。2009年末，已累計向2259個縣(市)農村信用社兌付專項票據1569億元，兌付進度達到93%以上，發放專項借款15億元，資金支持政策的順利實施。至2008年末，江蘇省66家單位通過了票據兌付，兌付金額為68.9億元，兌付單位及兌付金額分別占全省認購票據單位、金額的97%和96%。票據置換政策的逐步到位，既促進了法人治理水平和內控管理水平的提高，也促進了支農服務能力和風險防范能力的增強，有效推進了經營機制的轉換。截至2009年8月末，江蘇全省農村合作金融機構存、貸款余額分別為5866.7億元、4326.7億元，存、貸款增量分別是江蘇省農聯社成立之前的5倍和5.8倍。目前，全省農信社有三分之二以上的縣級法人單位在當地金融市場的份額居第一位，成為擁有地方金融市場資源主要份額、支持地方經濟發展的主要力量、服務惠及社區主要人口的農村金融主力軍。

二、農村信用社改革中的一些問題

(一)以利潤最大化為經營目標使其偏離為“三農”服務的方向

農村信用社作為農民的金融合作組織，農村金融服務的主力軍，承擔著為農業、農民、農村服務的義不容辭的責任。然而，在市場經濟條件下，農村信用社在與商業銀行的競爭中，以利潤最大化為經營目標，追求大客戶，其服務對象由廣大農民為主逐漸擴展到城市和非農業的其他主體。農業是弱質產業，自然災害風險和市場風險都很大，比較效益低，農村信用社不愿意把大量資金投入農業領域，有著強烈的離農傾向，致使作為廣大經濟弱小者的個體農戶依然難以獲得更多的貸款份額。農村信用社以追求利潤最大化為經營目標，導致農村信用社不僅在為農村金融服務方面做得不夠 ，還成為農村資金外流的一個重要渠道。

(二)法人治理結構和管理體制不完善

法人治理結構是產權制度的表現形式，體現的是利益的相互制衡，源于委托 ——代理關系的存在，以有效克服內部人控制問題。目前農村信用社的改革仍然停留在淺層次上，農村信用社雖然建立了理事會、監事會和社員代表大會制度，但“三會”制度流于形式，法人治理并沒有質的變化。決策權、執行權、監督權在實際工作中沒有得到有效分離，股東(社員)會和理事會很難對信用社法人代表實施有效的監督和制約。從產權理論上講，股東永遠比代理人更關心企業的發展，但由于社員(股東)大多是經濟收入微薄的個體農民，社員(股東)人數多、股權分散、持股比例太低，很多社員(股東)普遍缺乏監督的權力和動力，社員(股東)對管理人員的產生并不起決定性作用，而是由地方政府或上級聯社指派人選，社員代表只是履行名義上的選舉權，“三會 ”形同虛設。農村信用社實施管理體制改革以來，將農信社的管理權下放給了省級政府，成立省級聯社。但由于省聯社管理屬于政企合一的管理模式，存在管理行政化、所有者缺位、法人治理虛置等問題。在省聯社的體制下，評價業績優劣的不是信用社的股東，而是省聯社。縣級聯社理事長、主任、監事長及高級管理人員大多由省聯社提名或指定 ，理事會并非真正由股東大會選舉產生 。 省聯社在很大程度上決定著業績評定和縣聯社高管人員的薪酬核定，省聯社對縣聯社的業務指導經常變成行政指令。這種管理方式忽視了縣 (市 )農村合作金融機構獨立的法人地位。這樣的管理機制導致農村信用社的高管人員無需對社員(股東)負責 ，而只對上級負責 。許多基層聯社管理粗放、法人自我約束不強，信用社一整套的治理機構沒起到其應有的作用。

縣聯社理事會形同虛設，社員代表大會只是按規定走過場，社員代表大會權力被架空， 監事會缺乏獨立性 ，制衡和監督作用沒有真正體現 ，難以發揮監督職能。

(三)不良貸款比例仍居高不下

近幾年來，國家發行了專項央行票據，出巨資為信用社剝離了大量不良資產，部分彌補了歷年虧損掛賬，使得歷史債務得到一定的化解。不過，信用社大量存量不良資產和歷年虧損掛賬并未因票據兌付得到全部化解。農村信用社一些深層次矛盾和問題并未得到根本解決，風險狀況也沒有得到根本改善，農村信用社在幾十年的發展過程中，由于政策、體制、管理等因素形成的歷史債務包袱仍然沉重。2008年末，全國仍有821個縣聯社存在歷年虧損掛賬，占全部農村信用社機構的36.5%，虧損掛賬金額637億元。從省份來看，全國20個省份存在歷年虧損掛賬，其中有7省歷年虧損掛賬超過50億元。 不良貸款邊清邊增，占比始終居高不下。 2008年末，全國農村信用社不良貸款率為15.9%，高出銀行業11個百分點。全國有6個省份不良貸款率超過25%。

(四)產品、服務、技術創新方面比較落后，經營管理水平不高

農村信用社經營范圍和產品結構單一，主要是傳統的存貸款和小額結算服務，且存貸款的創新品種很少。農信社的個人金融業務提供的產品種類主要還僅限于儲蓄存款、簡單貸款、銀行卡業務等。中間業務、個人投資業務和電子銀行業務以及其他創新型業務上發展相對滯后。服務手段單一，結算渠道不暢，服務體系很不完善，金融功能不完備，收入增長渠道狹窄、后勁不足。信用社工作人員知識水平參差不齊，整體素質不高，專業人才缺失(如計算機、法律、金融、會計、外匯等)，經營管理水平不高。

三、加快我國農村信用社改革的政策性建議

(一)政府應繼續加大對農信社的扶持力度。

西方國家發展合作金融的實踐表明，大多數國家都對合作金融給予政策扶持。日本的合作金融是在政府各種保護制度支持下運營和發展的，主要的支持制度有存款保險制度、相互援助制度、農業災害補償制度、農業信用保證保險制度等。此外，很多國家在稅收上對合作金融也給予優惠，如美國規定對信用社免征各種稅賦、建立信用社存款保險、不交存款準備金、信用社可參照市場利率自主決定存貸款利率。我國應當借鑒國外經驗，對農村信用社予以必要的政策支持。第一，成立政策性農業保險公司，為農戶種養殖業系上“安全帶”。第二，對于農信社存量涉農貸款政府應給予獎勵和相應費用補償， 財政應制定出臺階段性的補貼政策，對重大自然災害農業貸款損失予以補償，采取財政貼息的方式來解決農信社信貸風險補償問題。第三，建議國家通過發行二次票據對遺留的不良資產進行二次處置，或參照國有商業銀行資產剝離的做法，成立專門機構或委托國有資產管理公司剝離農信社不良資產，使農信社輕裝上陣，提高其市場競爭能力

(二)完善法人治理結構，實現真正的權力制衡。

第一，改革省聯社體制，組建省級農村金融控股公司。改革的方向是發揮法人單位的經營自主權， 當前的省聯社模式只是一種過渡性的制度安排，隨著市場化進程和改革的深入，按照政企分開的原則，建議改革省聯社體制，組建省級農村金融控股公司。省級農村金融控股公司自上而下對基層農信社實行參股控股，進行市場化管理，破除原有的體制障礙。這樣有利于理清省政府、省聯社、基層農信社三級關系，糾正信用社實際管理職能失衡傾向，讓農村金融控股公司以獨立的股份制企業存在，徹底地成為市場競爭主體。與此同時，金融控股公司的成立，也為農信社的進一步發展提供了統一的平臺，便于更好地吸收社會資金，引進戰略投資者，自上而下地形成完善的法人治理結構。第二，調整股權結構，引進戰略投資者，借以弱化內部人控制。廣泛吸納經濟發達地區產業以及資金，吸收種植和養殖大戶、私營業主、企業法人等懂經營、會管理的人成為股東，參與信用社的管理。從產權視角完善農村信用社的治理結構。通過規范的股份制改造，不僅可以盡快實現農村信用社規模的擴張和競爭力的提升，而且有助于改善內控制度和法人治理結構，建立起自主經營、自我發展、自我約束、自擔風險的機制。第三，要按照“三會分設、三權分開、有效制約、協調發展 ”的原則 完善農村信用社的法人治理結構 ，建立規范的股東大會、董事會、監事會制度 ，明確職責權限和相關人員的權利義務 ，健全議事制度和決策程序 ，確保各方獨立運作、有效制衡。

(三)提高經營管理能力

第一，要增強金融服務功能，把握準服務“三農”的目標定位，實行差異化競爭戰略。農村信用社的改革應定位在為三農服務的基礎上，這是順應目前金融市場激烈競爭、市場細分、培育核心競爭力的發展趨勢的必然要求。農信社要利用其在農村的網點多、組織靈活的優勢，繼續以服務 “三農”為宗旨。此外，應根據不同的客戶目標，推進業務創新，增強服務功能，量身打造特色的金融服務產品。完善結算系統，大力發展匯兌結算、投資、理財、技術咨詢、金融委托等中間業務。將單一的信貸服務轉變為以支農貸款為主的全方位現代金融服務體系，在貸款投向上，由現在的主要支持生產經營流動資金需要轉為滿足農戶生產、消費等方面全方位資金需求。第二，要加強內部管理體制建設。加強對信貸資產的管理，不斷完善和落實信貸管理制度。第三，要加大科技投入力度，加快農村信用社信息化建設步伐，提高現代化經營管理水平。第四，農村信用社要引入人才競爭機制，實行優勝劣汰，確保員工能進能出，激發員工的工作熱情。第五，要加強制度建設，建立并實施有效的成本費用控制制度、不良貸款責任追究制度、科學合理的利潤分配制度等，達到管理有制度、考核有依據、優劣有獎罰。

(四)優化外部環境，增大制度創新的供給。

要大力開展創建信用鄉鎮、信用村、信用戶等活動，奠定良好的農村信用基礎。要發展農村多元金融組織體系，構建適度競爭的農村金融市場。目前由于種種原因，農村信用社在大部分農村地區形成了一家獨大的局面。要有效解決落后地區農村信用社包袱沉重、競爭力低下、對“三農”支持不足等問題，金融監管部門要放寬市場準入，政府應加大力度扶持村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社。在農村構建起以農村信用社為主，其他中小金融機構為補充的適度競爭的金融市場體系。由此，提高農村信用社對“三農”的服務水平， 推動農村金融業務的不斷創新。

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(作者單位:南京審計學院金融學院)