制約縣域新增存款投放當地的逆利因素調查分析

2009年中央一號文件明確提出，抓緊制定鼓勵縣域內銀行業機構吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制。為此，筆者對山東省德州市轄區10縣(市)2007年-2008年新增存款投放當地情況為例進行了調查。調查顯示:受經濟環境、信用環境、現行體制多重因素制約，縣域新增存款投放當地的比例逐年降低，嚴重影響縣域經濟發展。

一、新增存款投放當地的基本情況

(一)縣域金融機構新增存貸比總體呈下降趨勢

2006年-2008年，德州縣域金融機構當年新增貸存比分別為117%、94%、39%，其中4家國有商業銀行當年新增貸存比分別為209%、159%和49%，農村信用社分別為72%、88%和31%。由此不難看出，除農信社2007年較上年貸存比有所上升外，呈逐年下降趨勢，2008年縣域新增存款投放當地的比例更是出現急劇下降。從縣域經濟發展程度來看，2006年-2008年，4個一般縣當年新增貸存比分別為137%、106%、56%，列入全省欠發達縣名單的6個縣當年新增貸存比分別為102%、86%、23%，欠發達縣較一般縣新增貸存比下降幅度更為猛烈。

(二)縣域資金外流的主要形式

縣域資金外流最主要的形式是資金上存，以寧津縣為例，2008年該縣建設銀行資金上存額高達7.3億元，農聯社存放省聯社款項3013萬元。此外，存放同業、辦理票據融資或投資貨幣市場也是縣域資金外流的重要途徑。如2008年寧津縣農聯社存放同業存款1903萬元，與濰坊聯社辦理轉貼現業務10052萬元。又如陵縣農聯社2008年新增存款3.2億元，其中回購債券1.6億元。

二、制約銀行業機構新增存款投放當地因素

(一)經濟環境因素

德州縣域經濟以農業為主、中小企業眾多、行業結構不合理、層次低，大企業、強企業數量少，承載銀行貸款的經濟實力較弱，制約了信貸的可持續投放。一是按照國有商業銀行信貸管理政策要求，德州縣域造紙、食品、家具、紡織、化工、機械、建材、鋼鐵、能源、電子信息十大支柱產業中，造紙、紡織業、建材業、鋼鐵等四大支柱產業，均屬于非重點支持類、限制類或退出類行業。從企業規模分析，“缺大少強”制約貸款大規模投放。截止2008年末，10縣(市)共有規模以上工業企業2585個，幾乎全部為中小企業，2008年10縣(市)所上的1647個項目，投資超過5000萬元的僅有402個，但大型優質項目減少，貸款增長的基礎不牢固，很難進入金融機構的放貸視野。二是“三農”信貸風險度較高，農發行、農行、農信社涉農信貸投入積極性不高。如陵縣2008年農業貸款余額為91983萬元，僅占全部貸款總量的19.27%。三是縣域小型企業占絕大多數，管理上不規范，財務制度不完善是他們的一大特點，銀行難以從企業采集到全面、真實、準確的數據，從而影響到對企業的資信評級，不符合信貸準入條件，客觀上使得銀行信貸投放后勁不足。

(二)歷史包袱因素

金融機構的不良資產一直是困擾其正常發展的主要障礙。目前，雖然國有商業銀行實施不良資產剝離，但仍然面臨著不斷改善資產質量的艱巨任務，不良貸款反彈壓力較大。農村信用社這一矛盾更加突出，以陵縣農聯社為例，2008年末各項貸款余額為13.77億元，其中不良貸款為3.3億元，占比高達23.97%，如此之高的不生息資產得不到有效化解，使信用社很難走出經營困境，同時也嚴重影響了信貸資金投放“三農”的信心。由于多年積累的歷史問題較多，包袱沉重，肩負的職責與自身的能力不相匹配，致使農信社在支持“三農”經濟發展過程中力不從心。

(三)信用環境因素

目前縣域信用環境仍比較脆弱，信用體系建設不夠完善，對信貸投入的影響較大。一是社會誠信體系建設正處于起步階段，社會信用意識還比較淡漠。在信貸活動中，企業和個人違背誠信原則的行為時有發生，使金融部門在信貸投入上顧慮較多。二是抵押擔保難仍是制約縣域經濟主體融資的瓶頸。目前，中小企業要想得到銀行貸款支持必須要有抵押物或提供擔保，但當前較多企業資產抵押不足或找不到擔保，想申貸很難達到金融機構的條件。在企業間互保方面，銀行反映，越來越多的企業不再愿意為其他企業提供擔保，其原因主要是，為其他企業提供擔保的企業自己在向銀行申請貸款時，其對外擔保額作為一項重要財務負債指標受到銀行的考察，一些因有對外擔保而造成自身資產負債率高的企業，在銀行貸款時受到限制;個別企業因管理經營不善，給銀行造成很大的不良資產，給其提供擔保企業的正常生產經營也受到影響。許多企業借鑒有關企業的教訓，在提供對外擔保時更加謹慎，整個擔保體系服務于信貸資源配置的效率低下。三是銀企信息不對稱，不能完全按市場化原則相互選擇。縣域企業信譽、財務、業務狀況等透明度低，缺乏規范性，使金融部門無法全面了解企業執行國家會計和審計準則的真實情況，影響了金融機構對縣域中小企業的信貸投入。

(四)現行體制因素

一是縣域銀行業機構撤并導致信貸資金流向“三農”渠道不暢。截至2008年底，德州縣域國有商業銀行網點僅為49個，其中在鄉鎮保留的基層網點不足全部營業點的16%，部分縣支行在鄉鎮的營業網點已全部撤并，人為割斷了與廣大鄉村的聯系，其向“三農”的信貸投放明顯減少。二是郵儲銀行對農村資金的“抽水機”作用明顯。郵儲銀行設立前郵儲部門只存不貸，2007年德州市轄內郵儲銀行縣支行陸續設立后，開始辦理小額貸款業務，但貸存比偏低，如郵儲銀行臨邑支行2007年5月起辦理小額存單質押業務，到2008年末，貸款余額僅為2267萬元，貸存比2.53%，郵政儲蓄對縣域資金的“虹吸作用”使得農村資金為城市服務現象日趨加劇。三是上級行對信貸資金投放權限大部分上收，存款資金部分上劃歸上級行統一調配使用，從而極大的限制了基層行的信貸資金投放當地的能力。目前，縣支行只有貸款申請權，沒有審批權，每筆貸款都要逐級申報，嚴重限制了基層信貸資金的營銷。如2008年工行臨邑縣支行向上級行為縣屬一骨干企業提交貸款申請4筆，金額2500萬元，僅批2筆，金額1500萬元，占比60%。四是商業銀行普遍制定了嚴格的貸款管理制度和風險責任追究制度，束縛了其放貸積極性。如建設銀行臨邑縣支行提出了不符合客觀規律的“雙百”約束措施，即發放貸款回收率百分之百、貸款利息實收率百分之百，實際是要求貸款發放“零風險”，無形中給信貸人員戴上了一道枷鎖。

(五)民間融資替代因素

在銀行信貸準入門檻偏高、融資成本居高不下情況下，民間融資填空補缺、日趨活躍，對貸款替代作用明顯，減弱了部分承貸主體貸款需求。據調查，近年來德州轄內民間借貸行為頻繁，已成為部分農民和中小企業融資的有效渠道。由于民間融資具有信用度較高，期限、利率靈活，手續簡便等特點，受到一些急需資金的居民和中小企業的青睞。監測數據顯示，2006年以來，德州市民間借貸資金以每年5億元以上的速度遞增，截至2008年底，總規模已不低于40億元。

(六)信貸產品定位因素

以郵政儲蓄銀行為例，2007年德州市轄內各縣支行陸續設立后，按照省分行規定的權限，僅能發放10萬元以下的小額存單(僅為本行存單)質押貸款，農戶、商戶聯保貸款上限為5萬元，其他貸款品種尚未放開。由于信貸產品定位范圍過窄，使一部分符合其信貸產品投放條件的人群受限。2008年12月末統計，德州郵儲銀行當年縣支行新增存款15.94億元，投放當地新增貸款1.79億元，占比僅為11%。

三、政策建議

(一)建立《縣域銀行業機構新吸收存款投放當地實施辦法》，完善獨立考核機制。應盡快在便于操作、加強激勵與約束上修訂完善總行與銀監會、財政部和國家稅務總局聯合研究制定的《鼓勵縣域內金融機構將新增存款用于當地的考核試行辦法》，加大考核力度，抑制對縣域資金的“抽水”作用。

(二)積極優化縣域金融生態環境，增強銀行業機構增加信貸投放信心。通過建立多層次信用擔保體系;繼續進行“三信”工程建設;提供良好的信用環境和債務依法執法環境;營造多種金融機構、多樣融資方式氛圍等措施，為縣域資金的投入提供有效益的、安全的基礎條件，增強銀行業機構增加信貸投放信心。

(三)完善以農發行、農行、農信社、郵政儲蓄銀行為主體的農村金融發展體系，擴大涉農銀行業機構經營自主權。積極構建以合作金融為主體，政策性金融、商業金融和非正規金融有機結合的功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力、適應農業和農村經濟發展需要的農村金融服務體系。國有商業銀行尤其是農業銀行上級行適當下放貸款權限，發揮縣域商業金融主渠道作用，在積極拓展大城市、大客戶的同時，堅定不移地發展縣域中高端業務，積極發展優質成長型中小客戶。進一步研究制定郵儲資金向農村回流的機制與辦法，適度拓寬信貸品種。

(四)加快立法進程，出臺《放貸人管理條例》，合理規范、引導民間借貸，發揮對正規金融的補充作用。借鑒國外市場經濟成熟的做法，加快出臺《民間借貸法》、《民間貸款組織法》或《放貸人管理條例》等法律法規。通過法律手段給民間借貸以合法地位，使民間融資逐步走向契約化、規范化，更好地解決中小企業融資難和農村金融供給不足問題，充分發揮民間借貸對正規金融的補充作用。

(五)設計符合縣域實際需求的各類信貸產品，制定相對寬松的借款申請條件，增加符合貸款申請條件企業和人員數量。嘗試開發小企業循環貸款、小企業聯保貸款、個人存量房及商鋪按揭貸款、大型醫療設備、汽車按揭貸款等新型模式貸款，在有效降低風險的同時，加大銀行收益，支持縣域經濟發展。

(作者單位:山東大學經濟學院中國人民銀行寧津縣支行)