城市化規律與我國城鎮化戰略策略選擇及制度創新

摘要：世界城市化進程遵循著“人口城市化與城市二、三產業對勞動力的需求相適應”等七條基本規律。推動我國城鎮化快速健康發展，必須確立和實施以大城市帶動城市群發展和產業帶動兩大戰略。在策略上，要堅持城鎮化與新農村建設協調并進，并在工業化進程中采取合理的技術選擇。通過制度創新，建立起以人口遷徙自由為最終目標的戶籍管理制度，規范的農地流轉市場體系、統籌城鄉的勞動就業制度和城鄉一體化社會保障體系，促進農村人口向城鎮的轉移。

關鍵詞：城市化規律；戰略；策略；制度；創新

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001－862X(2010)06－0017－06

中國是一個農業大國，目前仍有占全國總人口55％的人口生活在農村，人均耕地只有1.39畝。由于農村人與資源的矛盾非常突出，加之農業的風險大，比較效益低，盡管近些年來國家采取了一系列強農惠農政策，但也只是在一定程度上改善了農民的生產生活狀況，而不能從根本上富裕農民。欲從根本上解決“三農”問題，就必須遵循現代化發展規律，積極推進城鎮化進程，大量減少農村人口，設想一個國家的大量人口長期滯留于農村而能夠實現現代化是不可能的。這些年來，“城鎮化”問題成為國內理論界眾多學者研究的重點和熱點之一，研究涉及的內容非常廣泛，包括城鎮化的內涵、城鎮化與工業化進程、第三產業發展及現代化的關系、城鎮化的發展速度、質量和動力、城鎮化與資源節約和環境保護、城鎮化與人口流動、城鄉就業政策調整、戶籍制度改革、農村土地流轉、城鄉社會保障體系的完善與對接、進城農民工問題、農民市民化、城中村改造、城市發展規劃與管理等等，著述甚多，并取得了很多有重要價值的成果。但在一些重要問題上，無論是在理論研究還是實踐推進上都存在一些不足，如在城鎮化的戰略上，如何認識大中小城市和小城鎮的地位和功能定位?如何正確處理不同等級城鎮之間的關系?學術界就先后提出過多種不同觀點和模式，至今未達成共識，認識上不統一導致我們在實踐上走了很多彎路。再如，片面追求城市規模擴張而忽視了城市基礎設施建設、就業空間的拓展、政策配套、功能的提高和生態環境的保護；長期制約城鎮化的戶籍障礙、就業歧視、城鄉社會保障制度不銜接等問題至今未得到根本解決等問題的存在，說明我們還沒有真正認識和駕馭城鎮化的內在規律。迫切需要對城鎮化的規律進行專門研究，以此為認識工具，重新審視我們走過的城鎮化道路，理清發展思路，推動我國城鎮化快速健康發展。

一、城市化遵循的客觀規律

盡管世界各國城市化所走的道路、采取的模式千差萬別，但認真總結分析，就會發現其中蘊含著以下一些普遍規律：

(一)人口城市化與城市二、三產業對勞動力的需求相適應的規律

這是一條貫穿城市化進程始終的最普遍、最根本的規律。首先是工業的發展產生了對勞動力等生產要素的需求，吸引農村人口流入工業區：人口的增加和工業的進一步發展又創造出更多的第三產業的就業空間，吸引農村勞動力進入第三產業。城市化進程遵循著工業發展(在初始階段，第三產業對人口向城市的轉移拉動作用不明顯)——人口城市化——第二、三產業發展——人口城市化的軌跡運行。

工業化是最早推動城市化發展的根本力量。城市化進程與工業化發展相互促進，并與經濟發展水平高度相關。著名經濟學家錢納里通過對101個國家的相關數據分析，認為在一定的人均GNP水平上總有一定的生產結構、勞動力配置結構和城市化水平相對應。把握城市化規律，客觀上要求城市化發展要與工業化程度、經濟發展水平相協調。

第二產業和第__產業在城市化發展的不同階段所發揮的作用是不同的。在城市化的低級和中級階段，第二產業對農村人口向城市的轉移形成巨大拉力：在城市化的高級階段或成熟階段上，第三產業的作用明顯高于第二產業。

(二)城市化發展速度與城市化已達到的現實水平密切關聯，使城市化進程呈現出明顯的階段性特征，整體趨勢呈現為倒“S”平滑曲線

英國學者范登和美國地理學家諾瑟姆根據對各國城市發展變化的實證研究得出結論：城市發展具有階段性規律，整體趨勢呈現為倒“S”平滑曲線。在初始階段，農業經濟占主導地位，城市化速度緩慢，當城市人口超過10％時，城市化水平逐步加快；當城市人口超過30％時，城市化進入加速階段，工業規模迅速擴大，農業人口向城市快速聚集，這一趨勢一直要延續到城市人口達到70％以后才逐步減緩；此時，城市化開始步入成熟階段，農業人口經歷大規模的遷移后，人口壓力減小，而且農村經濟和生活條件大為改善，城市就業市場日趨飽和，導致城市對農村的吸引力大大減弱，城鄉間人口實現動態均衡。

(三)在一般情況下(除政府因政治和軍事目的組織人口遷移外)，人口城市化實質上是一個生產力要素在利益驅動下優化配置的過程，城市化健康發展的制度保證之一是人口遷徙自由

城鄉居民收入水平、生產和生活條件的巨大差距，是農村人口向城市遷移的內部驅力。這對于人口轉移的方向和城市的發展規模影響巨大。“逆城市化”和“再城市化”都是這一規律的特殊表現。人口遷徙自由是城市化健康發展的戶籍制度保證。

(四)良好的區位優勢和企業投資環境是城市發展的重要條件

區位優勢包括：具有適宜于人類生存居住的地理和氣候條件、適宜于農業發展的肥沃土壤、適宜于工業發展的豐富的礦產資源、具有天然水陸運輸之便等，具備這些條件的地區將會優先形成城市，并獲得較快發展。這一點對于城市規劃布局至關重要。

此外，城市政府管理成本和效率的高低，政策是否有利于企業投資后獲得較其他地區更多的回報。都將影響企業的投資取向，并進而影響城市發展速度、規模和功能。

(五)城市化的發展是一個“聚集效應”和“擴散效應”辨證統一的過程，由不同等級的城鎮產業分工明確、密切協作，功能互補，在空間上合理布局，形成強大的城市群，是城市化的主體形態和發展趨勢

城市與其周邊區域存在各領域的聯動關系，并與城市化的發展階段緊密相關。在城市化的早期和快速發展階段，呈現明顯的“聚集效應”。城市憑借其在勞動技術、工藝、資金、交通、信息等各方面占據的優勢，成為區域經濟發展的增長極，在規模效應機制的作用下。周邊地區的人口、信息和各種生產與生活資源源源不斷地流向城市，并進一步推動城市規模迅速膨脹，實現更大程度上的集聚。當城市化步入相對穩定的成熟階段后，城市更多是向周邊地區釋放其能量，以點帶面，拉動整個區域的經濟、文化和政治等全面提升，即由聚集走向擴散，形成“逆城市化”趨勢，此時，“擴散效應”占據主導地位，由中心城市和周邊衛星城市構成的城市群或城市帶開始形成。事實上，在城市化發展過程中，聚集與擴散并無嚴格的邊界區分，這兩大機制始終在發揮功效，只是在特定階段某一種效應相對另一種效應表現更為顯著而已。從各國走過的城市化道路看，以中心城市帶動周邊次中心城市、小城鎮協調發展，成長為各方面綜合實力和功能都很強大的城市群是普遍趨勢。

(六)在增長方式上，城市化的發展都經歷了一個從粗放型增長到集約型增長的轉變過程

早期和中期的工業化、城市化是以對農地等資源的大量占用、能源的高消耗和對生態環境的嚴重破壞為代價的；進入高級階段，開始向集約節約利用有限的資源，保護生態環境轉變。以求人類的永續發展。

(七)從城鄉關系來看，城市化的發展都經歷了城鄉分離、城鄉對立甚至是城市剝削鄉村到城鄉統籌發展、城鄉良性互動、城鄉一體化、城鄉差別逐漸縮小的過程

上述基本規律反映了城市化進程中各相關系統、要素之間的內在的本質的必然的聯系，凝聚了世界各國城市化的寶貴經驗，為我國城鎮化建設提供了有益的借鑒，我們在推進城鎮化的進程中必須嚴格遵循這些客觀規律。

二、中國城鎮化的戰略策略選擇

(一)推進中國城鎮化必須確立并實施科學的發展戰略

城鎮化發展戰略的制定涉及到不同等級城鎮的地位、功能、相互關系以及城鎮化發展的動力等根本性問題。在不同等級城鎮的關系問題上，我國理論界先后提出過五種不同觀點，目前國家倡導的是重點發展中小城市并把小城鎮放在非常突出地位，這將導致兩個方面的偏差：一是違背世界城市化歷史進程中大城市優先發展并帶動城市群發展的普遍規律和趨勢，將遏制中國城鎮化的速度，影響城鎮化的質量。這一決策憂慮的是“大城市病”的問題，而從中國的實際看，所有大城市在管理上都遠遠優于中小城市和小城鎮，中小城市和小城鎮在發展中存在的問題比大城市要多得多。這里要討論的問題不是大城市要不要發展的問題，而是如何更好地發展的問題，如大城市最理想的空間擴展模式是什么?關于這一問題將另文論述。二是由于大多數小城鎮缺乏完善的交通運輸、能源供給、信息傳輸等網絡體系，企業的投資成本會大大提高，因而小城鎮對各種生產要素的集聚和輻射功能都較差，想依靠小城鎮來解決數億農民的轉移問題是不現實的。小城鎮應該發展，但必須擇優。基于上述認識，推進中國城鎮化應確立并實施兩大戰略：

1、城市群發展戰略

要以城市群建設為重點，以城市群帶動城鎮化和城鄉一體化發展，最終形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。

第一，要發揮現有特大城市和大城市強大的輻射功能，帶動周邊次中心城市、衛星城鎮的發展，推進城市群建設。針對目前我國城市群發展中的問題，重點是加強城市政府之間和非政府組織之間的交流與合作，消除行政管理、市場壁壘等障礙，構建有利于區域經濟整合的體制和運行、協調機制，發展各城市問的產業配套關系，建立科學合理的產業分工體系。第二，以擴容為重點，積極鼓勵中等城市發展，為特大城市設置保護帶，并培育其逐步成長為大城市。第三，小城市和小城鎮應確立依托大城市加快自身發展的戰略。要注意對大城市輻射的承接，避免在專業分工上與大城市的雷同，走特色發展之路，與大城市形成優勢互補的良性互動關系。在宏觀層面上，要通過東部地區對中西部地區的對口支援、國家的財政和政策扶持等手段，幫助偏遠落后地區人口分散、資源條件較差的小城市和小城鎮的發展，增強其綜合功能，使其成為本地區集聚經濟、人口和提供公共服務的中心。針對小城鎮建設中缺乏科學規劃，遍地開花，過于粗放，功能不強的問題，實踐中一定要堅持注重實效、擇優發展的原則。應把縣域中基礎條件好、發展潛力大的中心鎮作為發展重點，并通過相鄰建制鎮的組團發展，增強其集聚輻射功能。

2、產業帶動戰略

城鎮化必須依托于城鎮二、三產業的充分發展，如果沒有二、三產業的發展，大量農村居民涌進城鎮勢必會帶來更多的社會問題。擴大城鎮就業空間，要在繼續發展好第二產業的同時重視發展第三產業。世界上一些發達國家如美國，其第三產業的就業人員占總就業人數的比重已達到80％以上，而在我國的就業結構中第三產業明顯偏低。在總量不足的同時，第三產業的內部結構也不盡合理，金融、保險、通訊、房地產、信息服務和社區服務等新興第三產業還處于起步階段。針對這種情況，各級政府應從戰略高度調整產業結構，大力扶持城鎮第三產業的發展，挖掘第三產業的就業潛力。第三產業中不少行業，如商業零售、交通運輸、旅游、信息咨詢、物業管理等，都有較大的發展空間，可創造大量的就業崗位。社區和個人服務業的發展，是第三產業中十分重要的部分，其吸收勞動力較多，而且大部分工作崗位就業門檻低，資金投入少，應該大力發展。

(二)中國城鎮化進程中應采取正確的策略

1、在工業化進程中采取合理的技術選擇策略

現階段我國經濟增長的模式正由粗放型加速向集約型轉變，靠科技、管理和結構調整促進經濟增長的因素越來越大，這就產生了資本和技術替代勞動力的現象。同時，在激烈的市場競爭中一些企業效益不佳甚至破產，導致職工下崗分流，也進一步加大了城鎮的就業壓力。目前情況下欲擴大城鎮就業空間，在工業化進程中我們應采取合理的技術選擇策略。市場經濟發達國家每千人平均50個企業，而我國每千人只有5.7個企業。企業數量不足，特別是中小企業少，是我國城鎮就業困難和農村人口得不到有效轉移的重要原因之一。對一個國家來說，大型企業主要承擔工業體系、綜合技術水平、技術研發、國際競爭力等任務，而中小型企業則主要應發揮解決就業、穩定社會、促進競爭活力的作用。隨著大企業資本有機構成和技術水平的提高，必然出現排斥簡單勞動力的現象，因此，中國僅僅靠大型企業解決不了就業問題。而且，如果用其解決就業，在資本利潤率下降和工資逐年上升規律的作用下，其就要倒閉。按照新增勞動力供給、下崗再就業和農村剩余勞動力轉移的情況，中國未來10年每年需要提供1000萬個就業機會，只有在堅持以信息化推動工業化、重視發展以資本和技術為依托的大型企業的同時，大力發展中小勞動密集型企業，大中小企業并舉，才能使中國既在國際競爭中具有優勢，又能擴大吸收城鄉勞動力的就業容量，使國內勞動力資源得到充分利用，降低失業率，使社會成員安居樂業，促進城鎮化進程。

2、城鎮化與新農村建設協調并進

盡管改革開放以后我國的城鎮化不斷加速，以年均0.93％的增速發展，至2008年末已達到45.7％，但要實現數億農民向城鎮的轉移還需要一個較長的過程。實踐中如果我們僅僅注重城鎮的發展而忽視農村居民生產生活條件的改善，城鄉差距將會進一步擴大。城鎮化與新農村建設是兩個相輔相成的過程，只有兩手抓，協助并進，才能推進城鄉一體化發展，最終實現整個國家的現代化目標。

三、我國城鎮化快速健康發展必須進行制度創新

大量關于城鎮化與工業化關系的研究表明，我國目前仍屬于城鎮化嚴重滯后的國家。在制約城鎮化進程的諸多因素中，制度因素是主要障礙，推動我國城鎮化快速健康發展的關鍵在于制度創新。

(一)戶籍制度創新：建立以人口遷徙自由為最終目標的戶籍管理制度

自1958年開始實行的戶籍管理制度人為地把國民劃分為農業人口和非農業人口兩大極不平等的社會群體，成為農民進城的一個難以逾越的坎。近些年來這種分割體制雖然有所松動，但并未得到根本改變。農民進城仍受到許多限制，如一些大中城市要求外來人口(包括農民)必須在本市購買一定標準的房產、投資較高數額的資金或具有大學以上學歷才能允許其將戶口遷入，農民進城成本仍然偏高。導致這種狀況的原因主要是部分學者和政府決策者擔心一旦戶籍制度徹底放開，大量農民涌進城市會加重“城市病”，帶來城市住房緊張、交通擁擠、公共資源緊缺、失業率上升等問題。事實上這種擔心是沒有必要的。人口從鄉村流向城鎮或從城鎮流向鄉村主要取決于人們對流動后收入和生活狀況能否得到改善的預期以及由此所需承擔風險的理性判斷，如果一個農民進了城。在城市找不到固定居所和穩定的生活來源，最終還是要回去的，近些年部分進城農民要求將城鎮戶口遷回農村的“反城鎮化”現象就有力地說明了這一點。且不說多少年來農民為國家的工業化、城鎮化、現代化做出了巨大的貢獻和犧牲，理應與城鎮居民共享社會發展成果，從另一個方面講，進城農民不僅是消費者同時也是勞動者和奉獻者，僅僅從維護城鎮居民集團利益出發將農民拒斥于城市大門之外是毫無道理的。人口遷徙既是市場優化資源配置的必然結果，同時也是人口在利益驅動下對勞動和生活空間進行選擇的結果，市場經濟的發展必然要求建立與之相適應的人口自由遷徙制度。

戶籍制度改革的重點是要取消附著于戶口上的各種利益，剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，達到戶籍與各種福利待遇完全剝離，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份，達到憑身份證“一證走天下”的目的。農業人口和非農業人口僅僅作為職業劃分的依據，不再具有利益分配的功能。改革的最終目標是按照國際慣例，建立統一的、流動的戶籍制度。任何人只要在一地有穩定的住所、職業和收入來源就應允許其在當地落戶，并依法擁有該市市民應享有的權利和應盡的義務。實踐中，許多省市已經加快了戶籍制度改革的步伐，如湖北、湖南都建立了城鄉統一的戶口登記管理制度，取消農業戶口、非農業戶口性質和由此衍生的其他戶口類型，統一登記為“居民戶口”。湖北省允許在城市有合法固定住所、進城務工3年以上、與用人單位簽訂2年以上勞動合同并辦理就業登記手續的農村勞動力，可申請辦理戶口遷移手續，在城市落戶。這些都是有益的探索。

(二)農地流轉制度創新：建立規范的多級市場體系

在城鄉存在巨大差距的情況下，大量農村剩余勞動力進入城鎮二、三產業就業。短距離流動的農民通常采取兼業形式；而當他們作跨地區、跨省流動時，其承包的農地通常交給父母兄弟照料，由于缺乏中介組織和農地流轉市場，親朋、鄉鄰之間的農地流轉多為口頭協議，轉包費常常難以兌現，轉包期限也隨時變動，導致許多糾紛。這既不利于對原承包者利益的保護，也不利于農地向優勢經營主體的集中，迫切需要建立規范的農地流轉市場。

一要培育中介組織。其職能是做好土地流轉的各項服務工作，包括土地流轉規劃、農用地定級與估價、收集發布土地供求信息、咨詢、預測、項目推介、流轉程序、指導和協助辦理土地流轉手續、檔案保存以及調解處理各方關系。要積極營造中介機構健康發展的良好氛圍，引導中介機構合法誠信服務。

二是形成科學合理的價格評估體系。從目前農地承包經營權流轉的實踐來看，缺乏合理的價格依據、評估標準和利益分配機制已成為一大障礙。實踐中可由政府部門和專家組成農地價格評估委員會，參照已經頒布的《農用地分等規程》、《農用地定級規程》和《農用地估價規程》，緊密結合當地實踐經驗和具體的評估地塊，對其市場價格進行科學評估。在農地承包、轉包、租賃、入股經營等流轉過程中，不同的交易形式分別對應著不同的交易對象和權益關系，因此也就形成了不同的價格形式，無論何種形式，都要綜合考慮農地當前的市場價格、將來的升值空間、政府對農業補貼的變化等因素。在給出一個確定的基數的同時與農地將來的經營效益掛鉤，形成一種動態的利益補償機制。

三是盡快建立起規范的全國、省、市(地)、縣、鄉鎮多級市場體系，加快信息化建設，建立全國聯網的信息平臺，實現信息共享，擴大流轉規模，提高流轉效率。

四是進一步完善相關立法，規范農地經營權交易行為，依法解決農地流轉中的各種糾紛。

五是進行農地制度創新。當進城農民在城鎮獲得固定住所、穩定收入并取得城鎮戶口時，如果農民自愿放棄在農村的土地承包經營權，可考慮將其承包土地及其在村集體土地中應占份額轉換為財產權一次性賣出，本村村民和村集體組織有優先購買權。如果進城農民不愿放棄對土地的承包經營權，任何個人和組織不得以任何理由強行剝奪。

六是在農地流轉過程中，政府要發揮好引導、扶持、監管、服務職能，確保農地流轉市場按照依法、自愿、有償、互利、規范、有序的原則健康運行。

(三)就業制度創新：建立統籌城鄉的勞動就業制度

一是要建立對進城農民的職業技能培訓制度。各級政府部門要把對進城農民的培訓教育作為自己的一項重要職責，緊密結合城鎮就業崗位的需要，抓好對進城農民的各種職業技能培訓，提高進城農民的就業競爭力。培訓應堅持自愿原則，由農民工自行選擇并承擔費用，政府給予適當補貼。用人單位應對所招用的農民工進行必要的崗位技能和生產安全培訓。勞動保障等有關部門要對各類培訓機構加強監督和規范，防止以培訓之名，對農民工亂收費。

二是要加快勞動用工制度創新，消除各種用工歧視，為城鄉勞動者搭建公平的就業平臺，維護農民在城鎮就業的合法權益。

三是要加快公共就業服務制度創新，建立健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系。政府勞動部門的職能應由城鎮延伸到農村，統籌開發城鄉勞動力資源，疏通城鄉兩條就業渠道。要盡快建立全國統一的勞動力市場信息服務平臺，特別是省級勞動部門要掌握好不同地區、省、市的勞動力供求信息，對進城務工農民進行科學有效地指導和服務，提高他們的組織化程度，引導農村勞動力向城鎮有序轉移。要進一步加大對勞務中介市場和用工市場的清理整頓力度，取消各種不合理收費，堅決打擊假借招工之名坑騙農民錢財的行為。要健全勞務糾紛協調仲裁機構，解決好拖欠工資、勞動環境差、職業病和工傷事故頻發等突出問題，維護好農民工的合法權益，為進城農民創造一個良好的社會環境。

(四)社會保障制度創新：逐步構建城鄉一體化社會保障體系

相比較而言，目前我國城鎮居民的社會保障體系建設得要好一點，而農村居民的社會保障體系尚遠未真正建立和健全。保障體系的殘缺使進城農民存在后顧之憂，成為制約城鎮化進程的一個重要因素。在社會保障體系建設方面要重點抓好以下三個關鍵方面：

1、完善失地農民社會保障制度

農地不僅是農民獲取收入的重要來源。而且是其最后的保障。要堅決制止在征占農地過程中對農民利益的再剝奪。這里主要涉及兩個方面的關鍵問題。

一是在公益性項目的建設中對農民的補償、安置費過低。現行的以土地被征用前3年平均產值倍數計算補償費和安置補助費的辦法是計劃經濟時代思維慣性的產物，與市場經濟的發展要求不相適應。這種計算辦法未考慮到以下因素：(1)土地是農民基本的生產資料，是農民祖祖輩輩獲得生活、養老、醫療等保障的重要基礎，如果農民既失去了土地又未能進入城鎮的就業、生活、醫療等保障體系之中，其本人和后代將靠什么為生?目前的“平均產值”是按農民種植一般作物來估算的，如果農民在現有土地上搞設施農業或養殖，其收入將是從事一般種植業的數倍甚至幾十倍。另外。按照國家的現行土地政策，如果農民不離開農村或轉移到城鎮后卻不愿意放棄承包權，那么農民將擁有對土地的永久性承包權，很顯然，現行的將補償的最長年限設定為30年也是極不合理的(調查中我們發現各地執行標準不一，有的地方只按十幾年平均產值的倍數計算)。(2)未考慮與被征用土地相關聯的其他間接損失。因此，在確因城鎮建設和國家發展需要征用農地時，應引入市場化機制由專家組對土地補償內容進行評估，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物損失外，還要至少增加農民兩三代人經營農地所獲正常收益的損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失以及農民因喪失土地帶來的生活成本的提高，就業、養老、醫療保障風險的增加等各項間接損失。制定一個科學合理的補償安置費計算辦法，以法規的形式加以規范。實踐中依據這個辦法，運用市場化手段評估確定不同地段、不同用地的補償價格。

二是用于商業開發性項目的征地過程中，地方政府通過低買高賣獲得的巨額差價收入的絕大部分被歸入地方財政，只有少部分用于被征地農民的補償和安置，這在全國是一種極為普遍的現象，實質上構成了對農民利益的巨大損害。在這一過程中，農民作為弱勢的一方缺乏參與權和話語權，利益訴求得不到充分表達，無論補償安置費高低，農民通常只能被動的接受，導致政府與被征地農民的深刻矛盾，為社會穩定埋下巨大隱患。這是違背我黨執政為民理念的，嚴重損害了黨和政府的形象，這種狀況不應該繼續下去。地方政府不可以繼續與民爭利，補償金的主要部分應給農民，用于農民的培訓和轉產就業、自主創業，購買養老、醫療、失業保險等。

無論因何種理由征地，都必須遵循誰征地誰安排就業、誰征地誰承擔保障責任的原則，只有這樣才能有效化解因征地引發的各種社會矛盾。

2、完善針對進城農民工的社會保障制度

大量的調查數據表明，進城農民工參加各類保險的比例較低，既有用工單位的原因，也有農民工自身參保意識不強的原因。為此，一要加強對用工單位執行勞動法狀況的監督檢查，對違法者給予重罰，確保用人單位依法為農民工投保；二是加強宣傳引導，培養進城農民工的參保意識，積極投保，提高自保能力；三是針對進城農民工流動性較大的特點，為他們建立全國統一的個人保險帳戶，這樣當他們在不同的城鎮間流動時其保險年限能夠連續；四是強化政府的公共服務職能，在有條件的地方，將在本城鎮連續工作3年以上的農民工納入城鎮的社會保障體系當中。

3、逐步提高全職農民的保障水平，并最終完成與城鎮社會保障體系的對接

主要是四個方面：一是進一步完善新型合作醫療制度，增加各級政府的投入，擴大報銷范圍，提高報銷比例。二是全面實施大病救助制度。目前此項制度還僅在安徽、河南等少數地區試點，要在總結的基礎上盡快推廣。通過上述兩項制度的實施，切實解決好農民看病難、看病貴，因病致貧、因病返貧的問題。三是加快新型農村社會養老保險的試點和推廣步伐，力爭使該項保障制度覆蓋全體農村居民。四是在技術上解決人口遷徙后各項保障的換算和接續問題，最終建立起城鄉一體化社會保障體系，為推進城鎮化提供制度保障。