加快政府類借款法人建設,優化金融生態環境,以開發性金融理念服務湖南縣域經濟發展

一、目前湖南縣域經濟發展所面臨的問題

1、縣域經濟發展過程中金融支持乏力

一是縣域金融機構銳減。近幾年來，出于自身經濟效益的考慮，國有商業銀行更加注重集約化經營，實行扁平化治理，縣域內的國有商業銀行機構大量撤并。金融機構數量減少。有限的金融機構難以滿足縣域經濟分散化、多元化的金融需求。

二是縣域信貸服務日益萎縮。貸款總額增長緩慢，縣域貸款增長的速度遠遠落后于經濟增長的速度。信貸服務種類少，且大多集中于短期流動資金貸款，且目前各縣級支行信貸審批權很小。

三是縣域金融機構功能逐步衰退。隨著縣域國有商業銀行機構網點的收縮，信貸業務向中心城市集中，原有的信貸、融資、結算、房地產金融、代收代付、咨詢評估等業務急劇減少，縣域網點逐漸演變成了“存款服務所”。

四是縣域金融資金實力不足。由于銀行在縣域的網點在逐步減少，縣級農行的信貸審批被上收，郵儲及其他商業銀行，成了縣域資金外流的“抽水機”。縣域金融整體處于供給嚴重不足的狀態，以支持“三農”為己任的農村信用社成為縣域信貸服務的主力，其貸款占全部貸款比重上升到第一位。但農信社其因歷史包袱沉重，加之治理水平低下，結算手段落后，吸儲能力不強，很難真正成為為縣域經濟服務的金融主力軍。農民貸款難的問題難以得到根本解決，整個農村金融服務體系仍然比較脆弱。

2、縣域規劃無序、項目開發零亂，不能有效推動的縣域經濟的發展

縣域經濟發展相對緩慢，無序發展現象較為嚴重，制約著農民收入的提高和城鄉協調發展。而縣域規劃體系的不完善是產生這一問題的重要原因之一。由于各級政府經濟意識的影響帶來的相互競爭、互挖門檻、盲目引進、重復布局所造成的資源浪費、發展無序、重復建設的狀況。要特別重視在快速城鎮化形勢下，由于規劃，尤其是區域規劃滯后造成的無序開發，城鄉區域發展、產業經濟人口發展、市政基礎設施和公共服務設施建設、資源開發利用與縣域經濟發展可持續能力不足的狀況。

3、縣域經濟起步晚，市場建設和信用建設落后，作為借款主體的國有投資公司法人治理結構不健全

近年來，在湖南縣域經濟發展的金融支持方面，大多借款主體是國有投資公司，但該類借款主體大多法人治理結構不健全，難以保證投資后資產保值增值。國家為了規范政府投融資行為，完善政府投融資體系，將國有投資公司作為具體實施政府投資行為的載體。這一舉措使國有投資公司成為開發性金融借款法人主體，通過公司自主經營和自我發展，進行國有資產資本運營，達到國有資產保值增值目標，以減少金融機構的信貸風險。然而，從實際情況來看，國有投資公司在很大程度上仍然依附于政府，國有資產代理人虛擬的狀況并未作根本轉變，對營運范圍內的資產產權控制力較弱，從而削弱了國有投資公司的資產保值增值優勢，降低了其自擔風險的能力，也會將風險轉移銀行。更嚴重的是，一些地方的政府融資平臺公司只負責融資，沒有對項目建設和資金運用的管理權;同時，項目建成后的收益由項目單位享有或直接上繳財政，借款人不能參與分配，這種借款人和用款人分離情況使得銀行面臨貸款使用失控和貸款歸還無保障的風險。另外，政府作為實際的國有資產產權代理人的特殊身份，使其仍保留干涉企業運營的權利。政府與國有投資公司之間并沒有形成真正的委托代理關系，從而削弱了國有投資公司市場化運作的優勢，降低了其自擔風險的能力。

4、縣域財政力量薄弱，對縣域經濟發展的支持力度有限

在我國現行的分稅制體制框架下，絕大部分縣級財政收入微薄，縣鄉債務負擔沉重，農業稅取消后，縣鄉政府獲得收入的渠道迅速萎縮，縣鄉政府的財政支農能力嚴重虛弱，財政對縣域經濟發展的支持力量十分有限。

5、縣域經濟發展過程中人才匱乏、金融基礎設施落后

相對于城市人才隊伍建設，全省縣域發展所需要的人才隊伍較為明顯地存在著總量不足、結構不優、素質不高等問題，特別是產業發展的急需人才、熟悉項目運作與融資規則的高層次人才普遍匱乏，嚴重制約著縣域經濟提升后勁和競爭力。會計、律師、支付、信用、業績考核和執法等金融基礎設施、基礎制度落后;市場不能聚合社會的各種能力和積極因素推動經濟社會發展。

二、湖南縣域經濟發展的對策與建議

1、充分發揮政府的引導作用，促進縣域金融服務體系建設

(1)扶持、增加縣域金融組織與機構

扶持和鼓勵多種所有制、多種形式的有助于縣域經濟發展的金融組織。鼓勵發展適合湖南縣域經濟特點和需要的各種微型金融服務，支持村鎮銀行、農村小額貸款公司發展，鼓勵有條件的農民專業合作社開展信用合作。鼓勵銀行業金融機構到農村增設分支機構或網點。支持和鼓勵各類金融機構到縣域設立分支機構，建議銀行業金融機構在縣以下地區增設分支機構或營業網點，并在當年向當地增加投放貸款的新增網點給予一次性的開辦費補助。

(2)加大對助貸機構的支持力度

開發銀行堅持“以政府合作為基礎，以助貸機構和平臺建設為手段，以風險分擔和補償為保障”的金融運行機制。以“四臺一會”(組織平臺即合作辦、融資平臺、擔保平臺、公示監督平臺和信用協會)組織架構為基礎，簽訂合作協議，構建各類合作平臺并向下延伸，由助貸機構對借款人的償還能力和擔保情況作客觀公允的考察評估，再由助貸機構受理開發性金融貸款申請和確定支持項目，并對申請按照合作協議加以審查，提出意見后報開發銀行批準。但由于受到業務特點的限制，開發銀行須借助政府協助，才能實現對實際借款人的貸后跟蹤監督。政府可以從以下幾個方面對助貸機構進行扶持:一是制定規則，改善外部環境，扶持并監督助貸機構;二是資金支持，政府財政直接出資建立助貸機構;三是對助貸機構進行財政補貼和稅收優惠;四是分散風險，提供再擔保，對失敗項目承擔補償責任。

(3)鼓勵縣域金融機構增加產品和服務項目

支持銀行業金融機構不斷推出各種適合“三農”特點的金融產品和服務。鼓勵農村金融產品和服務創新，積極推動全省銀行業金融機構開展直接面對農戶的小額授信業務試點。鼓勵銀行業金融機構對農民創業予以貸款扶持。支持銀行業金融機構擴大扶貧小額貸款規模。完善現有扶貧小額貸款實施辦法，堅持以扶貧效果為導向，取消扶貧貸款的計劃控制，鼓勵金融機構對建檔立卡的貧困農戶發放扶貧貸款。扶貧小額貸款的發放堅持以項目為載體，重點支持貧困農戶發展短平快生產項目、培育特色產業等。

(4)發揮政府職能，引導地下金融“陽光化”

湘西非法集資事件涉及非法融資70億元。該事件暴露了監管方面的不足，但從另一方面，說明民間資金活躍。為更好的引導民間資金，建議在堅持管理體制不變、縣級聯社法人地位不變、為農服務宗旨不變的前提下，鼓勵各地農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類企業法人入股的銀行，以促進和規范地下金融合法化。

2、加強財政資金激勵機制建設，創造良好的縣域金融生態環境

(1)發揮財政性資金的激勵作用

對經金融監管部門和省政府授權部門批準組建的村鎮銀行、農村小額貸款公司以及農民專業合作社設立的信用合作組織等新型農村金融組織，省財政可按其已到位注冊資本的2%給予一次性獎勵。對新型農村金融組織為農服務業務繳納的所得稅地方留成部分和營業稅，省財政按其50%給予獎勵。對于開展農戶小額授信試點的金融機構，省財政按試點金融機構當年發放小額貸款月均余額的5‰給予風險補償。

對參加省有關部門組織并取得培訓合格證書的人員所發生的培訓費用，省財政給予50%的補貼。對于以農業擔保為主要經營范圍的新設擔保公司，如1年內農業項目擔保額占其業務總量50%以上的，省財政按其注冊資本2%給予一次性獎勵。對現有擔保公司積極開展涉農擔保業務的，省財政按其當年為涉農(含農民創業)項目提供擔保月均額的2%給予風險補償。鼓勵銀行業金融機構增加對農戶聯保、農戶互保以及農村信貸聯保體的信貸投放，省財政按金融機構上述貸款新增額的1%給予風險補償。

(2)發揮財政性資金的組織增信作用，增強擔保與補償功能

建立政府扶持、多方參與、市場運作的信貸擔保機制。鼓勵各類擔保機構進入農村市場，積極開展涉農擔保業務，省財政每年可安排一定比例的中小企業擔保基金用于鼓勵涉農擔保業務。鼓勵農業龍頭企業、農業行業協會、農民專業合作組織等組建擔保公司。省財政可安排一定數額資金專項支持建立省級再擔保體系，為縣(市、區)農業擔保機構提供再擔保支持。2008年5月中旬，湖北省委、省政府召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省政府就明確安排財政專項借款(每縣500萬元)用于支持縣(市、區)中小企業信用擔保體系建設，各市縣擔保機構實力不斷增強，近3年注冊資本金大多增長1倍以上，擔保能力大幅提高。

鼓勵各地推行農戶聯保、農戶互保、專業合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，嘗試和探索建立農村信貸聯保體模式，有效分散和轉移農業貸款風險。省財政建立涉農貸款風險補償制度，對銀行業金融機構當年新增涉農貸款可能產生的風險給予適當補償，補償標準可設為年末涉農貸款余額比上一年度末余額凈增額的2‰。風險補償資金專項用于增加銀行業金融機構的風險準備金。市、縣財政也可相應建立涉農貸款風險補償制度。

3、通過財政性資金撬動貸款資源，利用行政手段體現并實現市場意圖，形成最佳配合，實現多贏

財政性資金具有量大、穩定、利息成本低等特點，是最受銀行歡迎的資金之一。財政性資金在銀行資金總量中占比大小是衡量一個銀行與地方政府配合程度的重要標志。通過調整財政性資金在各銀行的存款比例，可促成各金融機構將財政意圖與銀行的市場定位和經營理念的有機融合，實現多贏。

4、統籌縣域經濟發展規劃，突出重點，分批整合

(1)立足實際，做實縣域經濟規劃

在國家“擴內需、促增長”的大背景下，各縣域應根據地理區位條件、資源比較優勢、市場需求以及中心城市輻射帶動等方法對縣域經濟的產業發展進行合理的定位，快速提高縣域經濟的城市化、工業化水平和加快縣域經濟的產業結構調整的步伐，促進縣域經濟可持續發展。但各縣域在編制縣域經濟規劃時，要根據縣域經濟發展階段，分別制定短期和中長期規劃。同時，要立足縣域實際，把經濟規劃綱要和具體專項規劃相結合，把五年規劃和年度計劃相結合，不受時間限制，要直接編制規劃實施方案，突出可操作性。縣域經濟規劃內容上應從產業上劃分，以專項(專題)規劃為主，重點對全局有重大牽動作用的重大事項進行規劃。同時，各縣域要加大吸引域外直接投資、間接投資以至并購投資的力度，彌補當地生產要素的缺口和劣勢，整合構筑“零資源經濟”的能力，加快經濟結構的戰略性調整和產業升級，發展區域特色規模經濟，以實現經濟的跨越式發展。

(2)對初具規模的集聚型縣域中小企業進行科學規劃，組建集聚型縣域中小企業的平臺企業，通過與平臺企業的對接實現縣域零售金融業務的批發化

政府可在金融部門的協助下設計參照類似產業引導基金的投資方式，使其在內生地成為平臺企業出資人之一的同時，以自身的組織協調優勢引導相關企業和個人入股，形成有利于減少同類企業重復投入、有利于產生規模經濟、有利于形成共同品牌和打開銷路的特色產業平臺企業。政府可以現金、土地或標準化廠房等形式注資。平臺則可依據公司制設計組織管理架構，建立適應產業市場的組織制度。根據市場化原則，平臺企業管理層采用社會公開招聘，打造專業化管理團隊。同時對管理層進行股權激勵，確保平臺企業的市場化運作。

由于平臺企業連接縣域內眾多企業或者千家萬戶，平臺企業通過類似高新產業園區企業孵化器和金融租賃的原理，可以降低相關企業具有共性的固定資產投入資金壓力。另外，通過預付銷售款等方式相當于給產業鏈上的企業和經營戶提供短期流動資金貸款。這樣，通過支持平臺企業的方式，可實現用金融批發的模式間接為眾多零散中小企業和農戶提供高效的金融服務，從而解決縣域金融業務低效的問題。特色產業平臺企業可以成為開發性金融的直接合作主體。

5、加強縣域政府類融資平臺建設，創新投融資模式，建立多元化的適應縣域經濟發展的投融資機制

(1)整合政府投資資源，增強投融資平臺的投融資能力

從湖南縣域經濟實力來看，如果沒有強有力的投融資市場主體，制度安排和資源整合力度，則很難影響資金的流動和聚集。各縣政府要像重視項目建設一樣重視融資平臺的建設，通過融資平臺開展引資合資、資本運作和借貸融資，憑借更高的盈利能力和信用等級吸引外埠資金。各市(縣)政府可以投融資平臺現有盈利性存量資產為基礎，通過劃轉存量國有資產、賦予國有資產經營收益權、增加國有資本金投入和提供專項補貼資金等方式，增強投融資平臺的盈利能力，擴大現金流量，使投融資平臺的盈利性資產規模、現金流和資產負債率符合市場化融資的要求。此外，投融資平臺還要切實加強自身建設，堅持市場化運作方向，遵循市場經濟規律，加強財務管理，完善內部績效考核制度和過失責任追究制度。防范債務風險，不斷提高國有資產經營和投融資管理水平。在完善政府對平臺“輸血”機制的同時，不斷增強平臺自身的“造血”功能，并逐步擺脫對政府資源和財政補貼還款的依賴。

(2)政府賦權，創新多種融資模式

以政府賦權的各級融資平臺為借款主體，采用“省帶縣”、“市帶區、縣、鎮、村”和“縣帶鎮、村”等多層級的融資模式。使用該種融資模式，需重點把握、整體推進，逐級孵化、逐級落實;同時要抓住貸款投向、運作方式、還貸機制三個環節;把好申貸項目、申貸額度、貸款決策三道關口;堅持城鎮、村鎮綜合規劃和土地利用規劃。 在探索適合縣域經濟發展的融資模式的過程中，至少可以考慮以下幾種:一是政府融資平臺模式。通過建立縣級融資平臺，整合各種支農資金的資源，建立一個平臺、一個信用、一個賬戶的“三個一”貸款模式，逐步形成由一個融資平臺帳戶管理各級政府的支農資金和貸款發放、回收的管理機制和管理制度，形成統一的信用支持和管理模式，支持縣域基礎設施、農業資源開發及農村社會事業的發展。二是行業融資平臺模式。通過教育、醫療等行業融資平臺，將行業部門安排的農村建設資金與開行貸款資金相結合，采取統借統還的方式，重點支持縣域民生領域工程項目。三是龍頭企業融資平臺模式。通過有實力的農業龍頭企業，采取“公司+農戶”的方式，以龍頭企業的信用優勢、資金優勢、技術優勢和資源優勢，積極支持農產品加工和“萬村千鄉”流通等項目，解決農民的產品銷售問題，帶動農民共同致富。四是融資平臺擔保平臺模式。開行可以間接方式，支持縣政府及地方龍頭企業建立支持農村發展的融資擔保公司。農村擔保公司按市場化方式運作。擔保公司在為農村企業貸款提供擔保、解決融資難的問題的同時，也可擴大開發銀行金融支持縣域經濟發展的力度。

(3)政府引導，創新“保增長、擴內需”背景下的貸款品種

在當前“保增長、擴內需、調結構”的形勢下，為大力推動地方經濟發展，尤其是縣域經濟的發展，可以進一步發揮開發銀行的作用，開行除繼續發揮中長期信貸業務的傳統優勢外，還可聯合各類金融機構高效利用現有“貸、投、債、租”等組合金融產品，主動配合各級政府、企業多渠道解決項目資本金問題。同時，在政府的引導下，開行可與政府、企業密切結合實際情況共同研究探索相關創新金融產品，以全方位的綜合金融服務解決影響地方經濟發展的瓶頸問題。

(課題組成員:周侃 胡慶和李峰峰)