動態應急預案:功能優勢與生成過程

摘 要： 在突發事件應急處置的過程中，靜態預案可以為事件的處置提供基本的程序依據，能夠解決同類突發事件中的“共性”問題，但由于現場信息的局限性，對于單個事件的“個性”問題的處置則表現出一定的滯后性。而基于現場信息的“提前錄入”和GIS技術在事件發生后迅速生成的動態預案則對于單個應急事件處置效率和效果的提升具有靜態預案無法替代的功能優勢。

關鍵詞： 突發事件； 靜態預案； 動態預案； GIS

中圖分類號： P208文獻標識碼： A文章編號： 1673-9973（2010）04-0042-03

Functional Advantages and Formation Process of Dynamic Emergency Plan

LI Yao-yuan1 ， CAI Xiao-bing 2， DU Xiu-qing3

(1. School of Public Administration， Northwest University， Xi’an 710069， China； 2. ESRI China (Beijing) Co.， Ltd. Beijing 100027，China； 3. Shanghai ShuHui System Technology Co.， Ltd. Shanghai201203 China)

Abstract: Static Emergency Plan can solve the similar problems in the process of handling emergencies， but it can solve the special problems because of lacking the spot information of every emergency. Dynamic Emergency Plan can improve handling efficiency and effect because it is based on GIS technology and the spot information has been entered in advance.

Key words: emergency; Static Emergency Plan; Dynamic Emergency Plan; GIS

應急預案是突發公共事件處置的前提和依據，它的存在能夠減輕事件發生后人們的心理緊張感，能夠減少決策的時間和壓力，可以合理及時地配置處置突發事件所需要的各種資源，也能夠使得突發事件發生后的各種恢復活動更加有序。[1]但在當前的預案管理過程中，各類應急管理機構和人員注重對靜態預案的建設，而忽略了對動態預案的投入和開發，這會對突發事件處置的效率和效果產生一定的影響。

一、應急預案及其“動靜”之分

應急預案又稱“應急計劃”或“應急救援預案”，是針對可能的突發事件，在安全評價的基礎上，為降低突發事件造成的人身、財產與環境損失，就事故發生后的應急救援機構和人員，應急救援的設備、設施、條件和環境，行動的步驟和綱領，控制事故發展的方法和程序等，預先做出的科學而有效的計劃和安排。應急預案實際上是標準化的反應程序，以使應急救援活動能迅速、有序地按照計劃和最有效的步驟來進行。

根據不同的標準，應急預案可以分為不同的類別。按照所應對的突發事件類型，應急預案可以分為自然災害類預案、事故災難類預案、公共衛生事件類預案、社會安全事件類預案。按照預案制定主體的不同，應急預案可以分為政府預案、企業預案、事業單位預案等。按照事故影響范圍不同，可以將預案分為現場預案和場外預案。在這里，筆者試圖重新建立一種預案的分類標準，即按照預案生成的時間、目的及過程特點，將預案分為靜態預案和動態預案。具體來講，在應急事件發生之前生成，其目的主要用于預防某一類應急事件發生或為某一類應急事件發生后提供基本的處置程序與步驟的，此類應急預案可以定義為靜態預案；在應急事件發生之后開始生成，其目的是為處置當前事件，基于當前事件的具體情況和特點所形成的現場處置預案可以定義為動態應急預案。動態預案是以靜態應急預案的處置流程為基礎，結合GIS（Geographic Information System）系統功能，根據突發事件發生地點和重要影響因素不同，生成相關處置方案的軟件輔助決策系統。簡單地講，靜態預案用于解決突發事件的“共性”問題，而動態預案用于解決突發事件的“個性”問題。由此可見，我們一般意義上所說的應急預案均為靜態預案。

二、靜態應急預案的功能缺陷及動態應急預案的功能優勢

一般而言，“從政府這一管理主體的視角出發，政府在解決確定性和不確定性問題時，通常采用常規決策與非常規決策。涉及解決確定性問題的常規決策，屬于常態管理范疇；而非常規決策問題面對的往往是突發性的、不確定性的問題，屬于危機管理問題。”[2]學者詹承豫、顧林生認為，應急預案本身無法消除突發事件發展本身的不確定性，但可以在確定性的應對過程中盡可能地把突發事件轉化成為可以控制的常規事件，把危機管理轉換為常規管理。從邏輯角度分析，應急預案相當于在用一套固定的體系去應對不確定的突發性危機事件，所以應急預案就不可避免地承擔了兩個功能。其一，以確定性去應對突發事件中的確定性問題，其核心是資源的協調分配和事故權責體系構建。資源的協調分配包括人力資源、物資資源、財力資源、技術資源和信息資源的準備和使用，事故權責體系的構建包括法律、規章、應急處置過程中的各個相關領導、部門、機構及個人的責權分配。其二，以靈活性去應對危機事件當中的不確定性，其核心是危機分析及危機決策。危機分析就是通過所有可能獲得的信息對危機的發生、發展及趨勢進行分析，危機決策則是在危機分析的基礎上針對性地采取措施以化解危機，在應對不確定性的過程當中，危機事件本身的巨大的破壞性(含破壞威脅)、變化不確定(含信息不對稱)、時間緊迫性(含資源有限性)三個必要條件是否被仔細分析和有效控制就成為危機能否被化解的核心關鍵因素。[3]

在突發事件的預防和處置過程中，靜態應急預案在承擔第一個功能時具備較強的優勢，或者說第一個功能的發揮只能由靜態預案去承擔，因為任何一個組織都不可能在應急事件發生后再去界定不同部門的權力和責任，這些事情必須做在事前。靜態預案使各部門在事件發生后有條不紊地開展應急工作，提高了應急處置的效率，但是仍然存在一些不足。如當應急事件發生之后，由于每一個突發事件都有其特殊性，不對每一個突發事件的特殊性問題予以解決就不可能對本次事件進行最有效的處置，而解決特殊性問題的先決條件是充分掌握本次事件處置的各類信息，如事件的影響范圍、周邊的地理環境、應急力量和資源的布置等情況，只有掌握了這些信息，應急指揮中心才能夠做到“對癥下藥”。這些信息的掌握不僅需要事前做好相關信息的采集與處理工作，而且需要借助現代的信息技術，尤其需要GIS系統的支持。而動態應急預案正是基于本次突發事件的具體信息而形成的有效的處置方案，由于其支持信息的針對性和全面性，決定了其現場處置的高效功能，即能在盡可能短的時間內形成成本最小而效果最好的解決方案。

三、動態應急預案的生成過程

動態預案會將根據突發事件的類型，發生的位置進行信息的查詢分析，并結合周邊地區地圖，將所有信息匯總形成一份完整的行動預案。一個動態預案的生成過程如圖1所示。為了形成如圖所示的動態預案，需要大量的信息支撐，包括分析得到的事件影響人數，需疏散人數，涉及的重要機關單位及相關聯系人等信息。首先，需要明確事件發生的準確位置，地址、建筑物、單位名稱、報警電話等均可作為定位要素。另外，根據事件類型不同，處置預案的不同，對于事件響應所需的應急資源也會千差萬別。在數字預案中實現對這些資源的查詢、指揮、調度就需要存儲這類信息。例如，一般的應急救援需要城市里疏散避難所位置，醫療、消防人員及其設備位置。有些大型救援活動還需要救援物資分布地圖，再詳細到地震救援中，應急管理者需要調動大量的救援物資，并且要管理大量的居民安置點，支撐這些短期突發事件的處置，就需要一個能夠支撐海量數據管理、分析和展示的系統來對信息進行處理。動態預案系統所需的數據管理、展示和分析這三方面，剛好對應GIS系統構成的三大要素：數據的制作管理、信息可視化和空間分析。所以GIS系統與動態預案系統有天然的聯系，并且GIS系統在數據預案中會起到核心作用。

一個完整的、可以真正落實到行動的預案需要地圖，而制作地圖，并以直觀的表達方式讓人能夠迅速理解，是GIS系統的特長。如圖2所示GIS的專題制圖功能，可以將用戶關注的信息，比如哪里有避難所、哪里有交通樞紐甚至事件影響范圍等信息都標繪在同一張圖上，這樣能夠幫助應急管理者直觀認知事件發展態勢和周邊環境，了解面對的情況。另外GIS在資源管理和空間分析方面的特點，使其能夠快速統計出區域內的人口、經濟和物資數據。動態預案可以借助GIS的這些功能幫助應急管理者進行決策，給出不同的方案作參考，并且給出各種方案的影響和成本，這些信息會成為決策的依據。

在突發事件處置過程中，決策需要充分的依據，而基于GIS的動態預案系統能夠提供不同的方案供用戶參考和對比。如圖3所示，要從圖中點A到達安全出口點B，可以有不同的路徑，預案制作人員會根據不同的情況生成多個預案。應急管理者即可根據他們豐富的經驗和系統提供的分析結果，來選擇一個合適的處置方案。

參考文獻：

[1]張潤昊．論突發環境事件的應急預案[J]．襄樊職業技術學院學報，2007，（3）．

[2]高小平，侯麗巖．危機管理方法初探[J]．中國行政管理，2005，（5）．

[3]詹承豫，顧林生．轉危為安：應急預案的作用邏輯[J]．中國行政管理，2007，（5）．

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]