關于構建與完善我國行政問責制的思考

摘要:行政問責制是一個系統化的“吏治”規范，目前，我國在實施行政問責制度的過程中，雖然取得了一些成果，但總體來說是不讓人民滿意的，很多地方都不完善，如何對其進行完善，還有待進一步的探討和研究，本文對行政問責制的構建與完善提出了自己的構想。

關鍵詞:行政問責制;同體問責;異體問責;監督機制

中圖分類號:D035 文獻標識碼:A文章編號:1006-4117(2010)04-0096-02

一、行政問責制概述

1、行政問責制的涵義。近年來，在中央和地方媒體上，人們不難看到掀起“問責風暴”、加強執政力建設等報道。引咎辭職作為一種政治機制早已是屢見不鮮的存在。中國官員問責制于2003年非典期間開先河，衛生部部長張文康和北京市市長孟學農兩名省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。非典過后，從中央到地方開始加快推進問責制的制度化，在全國掀起一輪接一輪的“問責風暴”。行政問責制作為一種與我國國情相適應的政府行政自律機制，是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力、明晰責任和經?；?、制度化的“問”——質詢、彈劾、罷免等，是一個系統化的“吏治”規范。[1]它包括同體問責和異體問責兩種。

2、現有行政問責途徑。目前實行的問責制，主要是同體問責，是組織系統內部對其成員的問責。行政機關追究公務員的工作責任主要手段是行政處分，行政處分是公務員承擔違法行政責任的主要形式，是國家行政機關對違法失職的公務員給予的懲戒措施。雖然目前啟動的主要是同體問責，然而真正能夠起作用的是異體問責。異體問責主要包括人大對政府的問責;民主黨派對政府的問責;民主黨派對執政黨的問責;法院對執政黨組織和政府的問責;新聞媒體對政府和執政黨的問責。其中，我國人大是最主要的異體問責主體。因此，強化人大的剛性問責功能是我國行政問責制度最為關鍵的一個環節。[2]

3、行政問責制的性質。通常我們聽到最多的是追究行政責任，所謂“問責”即責任追問，行政法意義上的行政責任，主要包括在主觀責任和客觀責任兩種，其中主觀責任主要指道德責任，而客觀責任則包括政治責任、法律責任、紀律責任三種。其實我們不能把行政責任與民事責任、刑事責任簡單地等同起來，作為法律責任的一種，現實生活中，各種責任形式諸如政治責任、法律責任、道德責任、紀律責任、黨政責任等等往往雜糅在一起，尤其是當追究政府官員及其他公務人員的責任時，實際的做法是:對于官員們的一個錯誤或不當行為，他們往往被追究多種責任。

二、我國行政問責制的現狀及存在問題

1、我國行政問責制的現狀。對于行政問責制的進展及其取得的成效可以概括幾個特點:第一，問責的力度不斷加大。自2003年的非典開始，問責的人數之多，時間之快，職務之高，力度之大，都是空前的。第二，問責制度不斷出臺。深圳市人民政府辦公廳發布通知，設多級政府新聞發言人，配備新聞助理，實行“行政首長負責制”，及時公布深圳發生的重大事項。長沙市推出了《行政問責制暫行辦法》，包括市政府領導在內的各級行政官員，不管故意還是過失，只要不履行或不正確履行法定職責且造成不良影響和后果的，都要受到追究。第三，問責成效不斷擴大。行政問責制的持續實施，提升了黨和政府的形象，沖擊了傳統的官場文化，贏得了民眾的擁護，挽回了重大的損失。目前我國行政問責制的發展，呈現出四大趨勢:由“權力問責”向“制度問責”轉變;由追究“有過”向“無為”轉變;由追究交通安全等部門向其他部門包括權力部門推進;由少數人關注向公眾輿論廣泛關注轉變。

2、我國行政問責制存在的問題。(1)問責主體不明確，導致主體缺失。當前，我國行政問責制主要靠同體問責，異體問責貌似只是一種無關緊要的補充。實踐中，表現在往往停留在上問下責的層面，在多數情況下行政機關充當了問責主體，而立法機關卻被忽略了，人大監督機制如同虛設，而官員的引咎辭職則多由上級政府或黨組織促成。依據我國憲法和法律可知，由政府責令人大選舉或任命的官員辭職，顯然顛倒了人大與政府之間監督與被監督的關系。此外，閉塞的政府信息以及新聞媒體獨立報道權受到限制，致使民主黨派和公眾等主體的監督、問責實際上無從談起。(2)問責客體不明晰，責任劃分不清。當前，一旦發生了責任事故，往往是把注意力集中于“一把手”，問“一把手”的“責”，不容置疑，作為統籌全局的“一把手”，對其轄內發生的差失負有領導責任，但也不能將所有的風險、責任都集中到其一身。依據憲法和相關法律，我國行政機關實行行政首長負責制，副職負不負責，怎么負責，憲法和法律并無明文規定。然而，在一般具體行政行為中，副職有時候是主角色，他們對行政行為的成功與否都負有不可推卸的責任。一旦出現責任事故，責任該如何分解，問責客體不清，問責的效果顯然而知。(3)問責內容、方式過于單一。問責范圍狹窄，唯“過”是問。行政問責制大多注重追問具體問題的具體過錯，缺乏對根本責任的關注。除了對那些造成重大安全事故或者其他危害公民生命、財產安全或公共利益的事件負有直接責任和領導責任的人追究責任外，還應當擴大到追究“無為”者。問責方式過于單一，僅有去職一種情形。行政問責以對責任的追究為落腳點，以失職官員去職為處罰方式和目的，這就被動地將行政問責當成了一種善后程序。其實，罷官去職僅僅是問責的手段和主要方式。(4)問責常常是一陣“暴風雨”，缺乏普遍性。在實踐中，我國行政問責制往往不是清風細雨，就是暴風驟雨。清風細雨的時候，出現了重大責任事故，行政官員依然不需要被撤職、引咎辭職等;暴風驟雨的時候，即使出現了一些小問題，行政官員也難免會引咎辭職、被撤職等。在實施問責的事件中，往往虎頭蛇尾，開始政府多會大張旗鼓、高調渲染，掀起一陣所謂的“問責風暴”，然而由于我國政府和公眾信息不對稱，具體程序無章可循，最終不了了之。而且問責事件的處理過程缺乏法定操作性和應有的透明度，使行政問責本身帶有了濃厚的人治色彩，這在一定程度上降低了問責的公平性，從而影響到整個政權的穩定運行。(5)問責后續工作不完善。問責制在配套設施建設上的不完善首先表現在對被問責官員的復出機制的缺失上。如果問責制中明確規定了被問責官員復出的條件，重新啟用的程序等條款，被問責官員的復出就有了法規依據，被問責官員的復出也會名正言順。因此，問責制為達到它構建時的預期成效，贏得公眾的信任與支持，必須構建完善被問責官員的復出機制。問責制在配套設施建設上的不完善其次表現在對被問責官員的申訴權與救濟權的保障上。我國現行的行政救濟法只對行政相對方的救濟做了明確規定，但因公務員的特殊身份而不包括在行政相對方范圍之內。如何有效地保障公務員的合法權利，并為其提供相應的救濟，都需要制定相關的法律予以明確規定。

三、完善行政問責制的意義和價值

1、有利于建立一種新型的官員退出機制。長期以來，對領導干部違法違紀行為，依法追究其行政、法律責任已為常事;但使其承擔相應的政治責任和道德責任則缺乏相應的制度規定。行政問責制的推行，促使領導干部“下臺”的因素集中于政績不佳或失職瀆職等引發了公眾的不滿，當領導干部出現政績平平、濫用職權或管理不善，就必須接受人大、司法機構、公眾等多元主體的問責，得到降職、免職、撤職、引咎辭職或受到其他相應的法律懲罰。行政問責制建立了一種有效的淘汰機制，促使干部隊伍提高業務素質，從而更好地保護人民利益。

2、完善行政問責制是當今民主政治建設的需要。改革開放以來，民主逐漸成為人民政治生活的價值取向，民主政治建設也不斷深入發展。要發展社會主義民主政治，就必須加強對權力運行的制約和監督，保證政府的政策和行為必須以人民的利益為依據，對人民負責，保證政府官員把人民賦予的權力用來為人民謀利益。行政問責制的推行，可以極大地加強政府官員的責任意識，使他們在責任制度的約束下真正為人民的利益服務，從而推動我國社會主義民主政治的不斷發展和完善。

3、有利于沖擊傳統的官本位的陳腐思想，增強政府官員的自律意識。作為一種意識和價值取向，官本位是指以官為本、以權為綱，以仕途為個人事業的選擇導向，一切服從于官級地位，一切為了做官和升官，把做官、升官看作人生最高價值追求，同時又用做官來評判人生價值的大小。[3]行政問責制以構建“以民為本”為現代施政理念，要求行政官員不僅要盡職盡責、廉潔奉公，同時還要對人民負責，為人民謀利益，對“官本位”這種傳統為官觀念產生直接的沖擊，使政府及其官員在行使權力時有一種壓力感，責任心增強，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

4、有利于培養大眾責任理念，建立現代責任政府。隨著行政管理體制改革納入議事日程，建設責任政府已經成為時代的呼喚。實行行政問責制是建立現代責任政府的必然要求。行政問責制是適用現代責任政府要求建立的一種責任追究制，以構建“以民為本”為現代施政理念，它要求行政官員為人民提供優質、高效、全面的公共服務，迫使政府及其官員提高公共管理和服務的水平，形成了一套對政府行政人員的監督體系和責任追究體系，使得政府行政人員的行為被完整地置于監控之下，有利于增強政府官員的責任意識。

四、完善行政問責體系的對策

1、明確問責對象，強化問責的針對性。行政問責的主要對象是國家公務員、有行政授權的國家機關工作人員及其他工作人員，特別首當其沖的是各級政府及其政府部門的行政首長。當前，我國黨政交叉任職情況普遍，怎樣使問責對象明確化是首要任務。筆者認為，首先，要合理配置各部門的職能，協調各部門之間的職責分工，協調同級政府部門與下級政府相關部門之間的職責分工。其次，要完善《職位說明書》的制定，嚴格按該規定對公務員進行管理。對于每一個職位的具體事宜都應做出明確詳細的規定。只有這樣，才能使公務員明晰自己負有的職責，在其面對責任追究時無法借口推諉。

2、拓寬問責路徑，強化異體問責。作為一個民主政府，權力來源于人民，所以民眾及各級人民代表大會應該成為問責的主體。此外，一個完善的問責體系，還應包括司法機關、民主黨派及新聞媒體的監督與問責。首先，要重視人大的最高主體地位，更好地發揮人民代表大會制度的優勢。其次，要充分發揮新聞媒體在輿論監督上的特殊作用，給政府官員施加必要的精神壓力，使公眾問責權得到發揮，確保問責落實到位。再次，要加強民主黨派及其他國家機關的監督，協助和配合執政黨的監督機關，對其執行機關以及執政黨領導下的政權機關進行監督，實現民主監督職能。

3、完善問責步驟，明確問責客體。程序決定了嚴格的法治與肆意的人治之間的基本區別，也只有程序才能把內在擴張的行政權規束在法律框架之中。[4]我們要進一步完善同體問責制，同體問責具有“直接性、針對性、和經常性的特點，……最能發揮問責的效率”。[5]因此，我們要建立獨立的問責機構，在問責機構內部設立一套行之有效的制度規范，對領導干部正確使用手中的權力產生應有的政治壓力和制約作用。另外，應賦予被問責官員相應的陳述和申辯的權利，制定相關的救濟制度，以保障問責機構發揮更大的效用。當前構建行政問責制關鍵在于深化異體問責，它是一種更具有公信力的問責方式，在我國應建立以民意和外部監督為基礎，以權力機關即人大為主導，民主黨派、司法機關、新聞媒體、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進的多元異體問責體系。

4、完善問責制的配套設施。要促成從“權力問責”向“制度問責”的轉變，建立真正的行政問責制度，并使其有效地運轉，需要有完善的法律法規來保障，因而，我國要加快制定一系列相關法律以及與問責制度緊密相關的的制度體系，以早日實現行政問責的制度化。另外，要積極營造問責文化氛圍，強化政府公務員的責任意識、道德意識，增強他們的法律意識，提高他們依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環節。

結語:從“不問責”到“問責”、從“權力問責”到“制度問責”、從“制度問責”到“法律問責”標志著我國政治、法律文明程度的不斷提高。但行政問責制在取得成效的同時，還有許多理論與實踐問題需要分析和探討。良好的初衷并不意味著改革的成功，但我們只要努力一步，就會向成功更近一尺，就會把問責制推向更高的層次。

作者單位:河北大學政法學院

作者簡介:高韋韋(1984-)，女，河北邢臺人，河北大學政法學院09級憲法學與行政法學專業碩士研究生。

參考文獻:

[1]盧智增.完善我國行政問責制的思考.黑河學刊.2008年第1期.第87頁.

[2]沈蓓緋.“官員問責制”與中國政治文明建設.甘肅理論學刊.2005年第2期，第9頁.

[3]許可，李萬業.《“官本位”意識:危害及對策》.《理論界》.2007年第10期，第14頁.

[4]劉厚金.我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇.學術論壇.2005年第11期.第22頁.

[5]周亞越.行政問責制研究.北京:中國檢察出版社.2006年版.第309頁.