政府公共服務中的市民游憩均等化研究

摘 要: 隨著我國人民對精神文化領域的需求增加，政府公共服務提供的范圍也隨之拓展。我國市民游憩公共產品現狀反映政府在該領域公共服務供給上存在缺失。解決市民游憩公共服務均等化，促進社會各群體生活方式的健康化，是加快推進我國社會主義和諧社會建設進程的重要環節。

關鍵詞: 公共服務均等化; 市民游憩; 休閑教育

中圖分類號: D035文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)03-0043-03

The Government’s Public Service in Equal Citizens Recreation

LAIHuang-ping

(The CPC Party School of Zhangzhou， Zhangzhou 363000， China)

Abstract: With our people on the spiritual and cultural needs in the area， adding to the scope of public services also will expand. China's public recreation products reflect the current state of public administration in the supply of public services in the field. Problems of public recreational equalization of public services， promoting healthy lifestyles of various social groups， which are an accelerating process of building a socialist harmonious society in China.

Key words: equalization of public services; public recreation; Leisure Education

我國大中型城市的游憩娛樂產品在充斥著商品氣息的社會氛圍中顯得愈發市場化，休閑娛樂活動在某種角度上已經和高消費、奢侈等聯系在一起。如何實現市政公共產品供給的均等化以滿足大中型城市各階層市民的基本游憩休閑需求，從根本上豐富城市市民精神生活，促進社會各群體生活方式健康化，是我國社會主義和諧社會建設中亟待解決的關鍵性問題。

一、我國市民游憩公共產品提供的現狀分析

(一)城市中心地帶的游憩商業區建設

近幾年，在我國開始流行游憩商業區(Recreational Business District)，就是以傳統城市商業中心區為基礎，把多種游憩活動內容融合進去，形成了具有宜人的環境、良好的精神風貌、融洽的人際關系的休憩、購物、游玩的場所。在城市，絕大部分休閑娛樂場所地處城市黃金區域，即經濟商業繁榮區或者市民居住密集區。一方面迎合了消費市場的需求，從地理上實現消費群體的適應性;另一方面，無形中增加了娛樂休閑活動本身的成本含量。地租、房租以及水電等經營必不可少的條件成本的增加變相地添加在消費者的消費價格上。在城市經濟繁華地帶、居民集中地區實現公共產品的廉價平民化或者免費提供公共休閑游憩設施，實際的操作性低，政府經濟預算壓力過大。

隨著人民生活水平和消費能力的提高，商業游憩帶的發展日益蓬勃，盡管游憩商業區的建設為市民創造了愉悅的休憩空間，但是“它只是上層人士的寵物”。該地區嚴重缺乏供公眾免費使用的環境設施，從某種角度來說，游憩商業區的建設僅僅只是商業投資者和社會上層人士的雙贏舉措而已，卻未考慮到占城市人口大多數的中低階層社會群體的休閑需要和消費能力。

(二)城市近郊風景區公共游憩服務建設

將廉價的公共游憩設施建設在城市近郊，憑借天然的環境條件和低成本設施也不失為有效實現公共服務均等化的途徑，可以滿足消費能力較低的群體，如學生群體的需求。城市外圍的環城游憩帶的建設，免費提供環城游憩帶上的許多景區景點，宜人的風景吸引市民利用周末時間實現游憩活動，即廉價又能滿足旅游賞析需求。然而公共服務均化僅僅局限于開發郊區資源，用地域差異來填補成本缺陷的方法并不能完全解決公平性的問題。這樣的方式同樣不能解決部分老年、行動不方便群體的休憩活動，地域上的局限也導致短暫間歇性的游憩休閑不能得到滿足，未能達成全民休閑的宗旨，未從根本上實現公共服務的均等化。

(三)城市社區綠化帶休閑設施建設

政府往往把大部分的注意力集中在國家公園、風景名勝區等離普通居民相對比較遙遠的區域，卻很少關注貼近居民生活的鄰里休閑空間。根據相關調查，城市居民休閑活動偏愛在自家及近距離的休閑活動較為集中的城市區域進行，并且休閑活動的展開是隨距離的增加而衰減的。茶余飯后的輕松休閑活動都被城市繁華的燈紅酒綠所取代，交通、地域的局限使得鄰里休閑逐漸變成一種奢望。一些房地產商在考慮規劃居住小區時嚴重缺乏游憩規劃理論的指導，只重視住宅布局、路網，在公建配置上幾乎不考慮游憩場所的提供，只是盡可能地實現既有利益的最大化。即使在充分考慮到了休閑綠地建設的同時，也把高昂的建設成本施加到購房者一方，同樣形成了利益分配的不平等化。能夠充分擁有和享受城市住宅區綠地和休閑場所的同樣只能是購得起景觀高檔住宅區的社會上層人士。城市景觀規劃師更重視綠化、廣場等所謂的景觀效果，常常忽略了大眾的休憩體驗的需求，“創造市民情感交往、休閑、游耍所需要的空間與設施，滿足城市居民與日俱增的休閑游憩需求”大都只是文本中的點綴，并沒有從規劃設計上真實地反映出來。

二、市民游憩公共服務存在的問題研究

(一)市場經濟環境限制，公共產品均等化成本過高

對于市政府而言，大力開發黃金地段的休閑娛樂場所相對于將地段經營開發權完全市場化，后者顯得更加具有可操作性。從公共選擇理論的角度上考慮政府官員作為其理性經濟人的身份在政策制定和執行的過程中具有自身的利益取向特征，在利益結構調整巨大的經濟改革發展時期，政府部門謀求團體利益的欲望就會更加強烈。政府通過爭取和接受預算來實際完成公共服務的提供，資助機構通常依靠特定的官僚機構供給特定的公共服務，而官僚機構獲取資金的惟一來源只有資助機構。這樣，官僚機構和其資助者之間就形成一種“雙邊壟斷”關系?！肮倭艡C構為了預算資金而承諾一系列活動以及這些活動造成的預期結果?！辟Y助者由于“缺乏對其他官僚機構的有價值選擇”而“不想放棄由該官僚機構所供給的服務”政府不能夠放棄巨大的創收機會反而花費更多的資金、人力、物力去實現公共服務的均等化。因此，對于那些居住在市區中心地帶而消費能力不高的群體而言，市中心地區的燈紅酒綠形同虛設。

(二)市民思想觀念僵化，缺乏多樣化休閑意識

我國傳統的思維意識中存在以“好逸惡勞”為恥的觀念，沒有正確區分貪圖享受與合理休閑游憩的區別，即使有戶外休閑活動習慣的市民，大多也只是參加晨練等健身運動。我國大多數的公民，對于休閑游憩的方式都比較單一，未能形成健康、多樣的休閑游憩公共體系。組織內的群體成員具有思維定性和行為慣性以及隨大流的特點，這被德國動物學家霍斯特稱為“鰷魚效應”，不論是否合適自己，而受慣性盲從行為習慣主導。英國薩爾教授將這種“鰷魚效應’稱之為“行為慣性”，他對這種“行為慣性”理論作了如下解釋，“行為慣性”有四個明顯特征:一是戰略架構成為障眼物;二是程序變成例行公事;三是關系變成桎梏;四是價值觀變成教條。我國市民休閑思維僵化，盲目隨從大眾戶外鍛煉活動行為，并沒有真正去尋求和拓展適合自己的休閑娛樂方式。

(三)政府開發游憩項目單一，組織行為方式落后

相對于我國公民普遍缺乏休閑游憩意識而言，政府對于游憩公共服務的供給和開發建設則顯得更為薄弱和單一化。政府主導者即政府行為主體的官員，長期忽視市民游憩公共服務的供給，未充分認識到休閑的意義。休閑這種精神狀態，并不一定是與工作勞動相對立的，休閑是從文化環境和物質環境的外在壓力中解脫出來的一種相對自由的生活，它使個體能夠以自己所喜愛的、本能地感到有價值的方式，在內心之愛的驅動下行動，并為信仰提供一個基礎。通過健康休閑理念的熏陶，可以從意識形態上有效地保證社會的長期穩定發展。同樣由于禁錮于傳統思維而無法形成更為有創新意義的休閑活動組織方式。

三、實現市民游憩公共服務均等化的有效途徑

在市場能較好發揮作用的經濟領域尤其是私人物品的生產和供應上，政府應放手讓市場機制起作用，不必參與社會資源的配置;而在一些領域尤其是公共物品的生產和供應上，市場機制難以起到有效配置資源的作用，必須有政府參與社會資源的分配。市場經濟發展過程中，我國政府必須在某些經濟領域發揮資源配置的作用，充當公共物品的提供者和外在效應的消除者，進行基礎設施的建設，提供資源開發所必須的公共產品與服務。

(一)實現游憩理論與行政手段相結合，將市民休閑游憩同城市的規劃緊密銜接

政府應通過深化行政管理和社會管理體制改革，加快公共服務型政府和體制建設，注重履行社會管理和公共服務職能。要將公共服務作為政府的首要職能和核心職能，切實強化政府在公共產品供給中的主體責任，更新發展理念，把主要精力轉向公共服務領域，提供公共產品和服務。通過有效的行政手段切實把市民的休閑游憩公共服務供給落到實處。

城市中心地帶的公園免費開放政策是對休閑公共產品過度市場化的有效抑制方式之一，實現了城市中心地帶的平民化休閑場所。然而，僅僅是點的開發和建設對于擁有近百萬人口的城市來說僅僅是杯水車薪，在成績凸顯的同時，還要重視存在的現實性問題。只有將市民休閑游憩同城市的規劃緊密銜接，在將來的市政規劃的同時將休閑游憩理論添加其中，不斷增加此類公共服務的供給量以及不斷提高供給質量，才能真正實現全民休閑理念。

(二)因地制宜實現市中心休閑游憩平民化，變“廢”為寶

在市中心實現市民游憩公共服務的均等化，政府應因地制宜地開發各個地區的可利用資源，對歷史街區或空置廠房等改造利用，實現城市空間的人性回歸。一方面城市中心附近的居民居住條件擁擠，極度缺乏休閑娛樂空間;另一方面，大面積的古建筑群荒置，這些古建筑群擁有極大的保護價值和存留意義。這些古建筑群雖然居住效用已經消失，但是內部空間靈活可變，能承受較大荷載，具有一定的開發利用潛力。如果對古建筑的內部施行裝修，利用其內部空間及外部條件為老年人等群體提供文娛活動室等室內休閑活動場地，既解決了游憩的地域困境，又能使古建筑群平添更生動更有活力的色彩，一改大眾化的古建筑景觀的游覽模式，而將人為活動參與到其中，更加凸顯古城的人文氣息。

(三)注重市民休閑教育服務供給

現代社會的快節奏生活方式，企業和職場的競爭益加激烈，為了能適應環境而不致被時代所淘汰，緊張和壓力日復一日。在知識經濟中提升個人的智能發展更是追求更美好生活不得不做的事，而休閑正是提供這種個人發展的最佳途徑。種種跡象表明，中國人的休閑生活質量并沒有隨著經濟的蓬勃發展而提高。以青少年為例，青少年正值活力充沛、急于發展自我認同，以及學習獨立自主、公民道德、性別角色與社會責任的關鍵階段，但由于休閑教育嚴重缺失，以至于由青少年而引發的社會問題層出不窮。只有通過政府提供休閑教育公共服務，在社會中廣泛地形成培養休閑知識、態度的氛圍，使學習者有一個良好的休閑價值觀，學會休閑活動的技能，養成休閑選擇的能力，建立休閑倫理，舒緩壓力，調節生活，才能有效杜絕社會壓力所帶來的心理健康危機。

(四)充分發揮非政府組織(NGO)作用，做好市民游憩的組織工作

對于市民游憩活動的開展，還應該充分利用非政府組織的作用。我國非政府組織的發展狀況距離轉變政府職能的要求和充分發揮非政府組織在公共服務等方面的功能仍有較大差距，政府應大力加強立法，積極培育非政府組織，讓其承擔政府無力提供或提供不到位的公共服務。

1. 滿足社會公益事業需求的教育、科技、衛生、體育、社會福利等非政府組織的發展。通過民眾自發或者政府引導來組織某種特定休閑游憩社團和群體，如登山協會、象棋社等。同時依托社區、服務社區的社區非政府組織來填補居民的游憩公共服務供給的空白。

2. 完善市民休閑游憩的非政府組織法律體系。政府應根據現階段非政府組織的實際情況，并借鑒國外有益經驗，逐步制定和完善相互配套、不同層次的非政府組織的法律、法規和規章，用法律的形式明確各類非政府組織的性質、宗旨、組織形式、權利義務及其與社會成員和政府的關系等，使市民休閑游憩非政府組織制度化、規范化和法治化。

(五)提高市民參與度，做好“參與式”嘗試

市民游憩的最終受益者和使用者是廣大的市民，而游憩項目的上馬必須是廣大受益人所需要和喜愛的。市政行政部門如果一味追求理論層面的城市規劃和僅僅聽憑項目專家的要求，而沒有廣泛征求大眾的意愿，就會失去其本身的意義。江蘇無錫公共服務項目上馬前都必須過“百姓關”進入全面實施階段，推行“參與式”預算。凡是財政投資的公共服務項目均要由利益相關的老百姓投票，根據“少數服從多數”的原則確定實施項目，群眾不同意的項目不能上馬。通過借鑒“參與式預算”的創新政府公共決策方式，不僅突顯我國在構建中國特色社會主義民主政治進程中的民主治理，也使政府的市民游憩項目投資確實落到實處，恰到好處。同時大膽實驗也是改革中必須經歷的一個重要環節。要通過嚴密的論證，劃定有效的行為邊界，通過試點，確定符合本地實際的休閑游憩公共服務的范圍和形式，摸索市民游憩公共服務的公平定價方法，探尋公開、公平、公正的公共服務招投標制度，確立切實、有效的公共服務項目監督體系。通過局部的大膽試點，使我國政府對市民游憩公共服務提供過程中可能出現的問題進行總結，并確定基本的操作規范，為今后的公共服務均等化的改革全面展開奠定基礎。

實現市民游憩公共服務的均等化，由此確保全體人民公平分享經濟社會發展成果，保障公民基本權利，消除不和諧因素，有效解決我國轉型期出現的各種社會問題。當前，我國社會正由初步小康向全面小康過渡，落實科學發展觀和扎實有效地解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加快構建社會主義和諧社會的步伐。在這個特定背景下，要以人的全面發展為目標，切實加快市民游憩基本公共服務均等化的進程。

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[責任編輯、校對:楊栓保]·