我國行政管理體制改革對村民自治的影響分析

摘 要: 根據現代系統理論，我國的行政管理體制可以看作是一個系統;行政管理體制和村民自治都屬于上層建筑范疇這個大系統。用系統理論對我國的行政管理體制和村民自治之間的關系進行分析，可以為通過行政管理體制改革推進我國農村基層民主建設以及實現二者的互動提供理論支持。行政管理體制改革滯后已成為制約我國村民自治開展的體制瓶頸，村民委員會組織法難以解決村民自治中的行政干預問題，村民自治的進展取決于行政管理體制改革的廣度和深度。

關鍵詞: 現代系統理論; 行政管理體制改革; 村民自治

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0054-03

Administrative Reform on the Influence of Villager Self-government

ZHONG Qing-jun

(Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100102， China)

Abstract: The administrative system of our state can be viewed as a system according to the modern system theory， and the administrative system and the villager self-government are all parts of the larger-scale system of the superstructure. Analyzing the relationship between the administrative system and the villager self-government by the modern system theory， we can provide a theoretical support for the promotion of the rural grass-roots democracy and the administrative reform. Lag of the administrative reform has become a system bottleneck for the progress of the villager self-government. Village committee organization law can not resolve the issue of administrative intervention to the villager self-government. The progress of the villager self-government is depended on the depth and breadth of the administrative reform to some extent.

Key words: modern system theory; administrative reform; villager self-government

一、現代系統理論及其在分析行政管理體制與村民自治關系中的應用

(一)現代系統論中的一般系統理論簡介[1]

現代系統論于20世紀40年代由美籍奧地利生物學家L#8226;V#8226;貝塔朗菲首創?，F代系統論中的一般系統理論，也成為系統理論。系統理論認為，系統是由相互聯系、相互作用的諸要素組成的具有特定功能的有機整體。系統都由一定的要素構成，都具有一定的結構和功能，處于一定的系統環境之中。

1. 系統和要素是對立統一關系，系統是整體，要素是部分，它們互相依存、互為條件。系統和要素相互聯系、相互作用，系統對要素起支配作用和主導作用，系統的性質與功能，支配和決定它的組成部分的特性和功能;系統對要素也有依賴性，要素的變化會影響系統的變化。系統的要素具有層次性，每一層經上的要素是更大一級的系統的子系統，此時的子系統既具有自身作為系統的地位與屬性，又具有要素的地位與屬性。

2. 結構與功能:一切系統都是結構和功能的統一體。系統的結構決定系統的功能，系統功能反作用于系統結構。

3. 系統與環境:環境指存在于系統外、與系統發生作用的事物的總稱，即為系統提供輸入或接受系統輸出的場所。在一定條件下，外部環境會影響系統的結構、有序度和功能。

(二)現代系統理論在分析行政管理體制與村民自治關系中的應用

我國的行政管理體制是一個系統。我國行政管理體制的系統層次非常明確，中央到地方的各級政權組織的劃分，使中央下面的每一層級成為上一級的一個子系統。行政管理體制的系統結構就是一定職權劃分和職能配置下的行政組織結構體制和運行機制，系統功能就是其行政職能。行政管理體制是上層建筑的重要組成部分，由國家的基本政治制度規定，受國家經濟制度、文化傳統等因素的制約，這是行政管理體制的外部環境。無論是村民自治，還是國家的行政管理，它們都是上層建筑的一部分，都屬于國家治理的范疇，構成一個體系。溫家寶總理曾指出:“沒有村民自治，就不可能建成社會主義新農村。沒有基層民主，就不可能有社會主義民主政治?！盵2]行政管理體制改革是社會主義民主政治的重要內容，用系統理論對我國的行政管理體制和村民自治之間的關系進行分析，可以為通過行政管理體制改革推進我國農村基層民主建設以及實現二者的互動提供理論支持。

二、行政管理體制改革滯后成為制約村民自治的體制瓶頸

(一)村民委員會行政化使村民自治被扭曲

家庭聯產承包責任制建立后，三級所有、隊為基礎的人民公社體制不適合新的生產關系的發展要求，村民自治應運而生。上個世紀80年代初，村民自治作為一種新生事物在廣西壯族自治區宜州市出現后，被迅速在全國推廣;1987年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》;1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過和實施，以村民自治為核心的農村基層民主建設在全國正式拉開序幕。我國村民自治在取得長足進展的同時，也出現了很多問題?！按鍍晌钡拿?、賄選、家族斗爭、黑惡勢力參與其中等很多不正?，F象的出現，使村委會選舉成為利益的角逐場和矛盾斗爭的舞臺。從某種程度上說，村委會選舉帶給農村的不是自治而是混亂。面對村黨支部和村委會之間的體制內矛盾，以及村委會選舉中出現的許多問題，許多地方實行了村委會主任和村支書由一人擔任的“一肩挑”做法。譬如:2007年，銀川市27個鄉(鎮)的286個村中，有281個村進行換屆選舉，村委會主任與村黨支部書記成功實現“一肩挑”的達到242人，占86.4%;[3]截至2007年11月，海南省瓊山區村(居)組織領導班子換屆選舉工作全部完成，全區90個村(居)組織全部實現了書記、主任“一肩挑”;[4]廣東省開平市在2005年村“兩委”換屆選舉后，“村兩委”交叉任職率達96.1%，村黨支部書記兼村委會主任的“一肩挑”比率達96%，遠遠高于省委、省政府提出的交叉任職率和比率達80%的要求。[5]“一肩挑”的做法，成為目前村委會行政化的一種主要表現形式?！耙患缣簟钡淖龇?，被不少研究村治的學者認為是基層民主建設的退步。因為在許多地方，“一肩挑”的做法不僅沒有真正實現村民自治，反而使主要村干部大權獨攬，不利于權力的監督和制約。譬如:《廣東村官賣地斂財屢爆大案 村民自治遭踐踏》[6]一文指出:“從廣州黃埔社區干部用麻袋分贓款，到陸豐村民懸賞百萬元征清官來扳倒腐敗村官，從佛山禪城村委主任挪用公款2170萬元，到汕頭潮南村支書毀林占地200多畝建豪華墓地……有關村官腐敗的新聞一再刺激著人們的神經”;由于村委會權力太大，以至于“村民自治變成了村委會自治”;而村委會成為鄉鎮政府的“下屬機構”，村干部變成了鄉鎮政府在農村利益的代理人。

(二)村委會行政化的原因在于行政管理體制改革的滯后

村民委員會與鄉鎮政府的關系，實質上是村民自治權與國家行政權的關系。村民委員會的行政化，實質是兩種不同權力產生方式的沖突，即國家行政權力與村民自治權的沖突。從制度設計上看，村委會是農村群眾的自治組織，鄉鎮政府和村委會的關系是指導與被指導的關系，村委會協助鄉鎮政府工作。鄉鎮政府作為村委會的直接上級指導者，應該維護制度的權威和法律的尊嚴，擔當好公正裁判的角色，確保村民自治的順利進行。而實際情況卻是，在村民自治的問題上，鄉鎮政府靠強有力的行政權力，對村民委員會進行了領導而不是指導，像一些地方，鄉鎮政府不僅直接指定村委會候選人，甚至還出現了鄉鎮政府直接任命村主任、撤換村主任的現象。有調查表明:我國農村黨支部和村委會在工作中發揮作用的情況大致可分為三類，一類情況是村民委員會過度自治，村黨支部放棄了領導權;另一類情況是“村兩委”互不相讓，村級組織癱瘓;還有一類情況是村黨支部包辦村務，自治功能弱化;這三類情況所占比例分別為11.8%、7.2%和81%;特別是在第三類情況中，“黨支部長期以來掌握村中絕大部分權力，推行村民自治后雖然部分權力有所弱化或受到制約，但由于上級黨委、政府的支持及歷史形成的權威，村民自治難以落實，僅成為一種擺設，沒有實質上的內容”[7]。

鄉鎮政府與村民自治的沖突和村委會的行政化，主要在于行政管理體制改革的滯后。中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》指出:現行行政管理體制存在的問題是，“政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出;政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全;對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展?！盵8]國家行政權與村民自治的沖突，直接表現為鄉鎮政府與村莊的不同利益的沖突，鄉鎮政府往往成為直接的責任擔當著，實際上是行政管理體制的問題。譬如:現行的干部任用機制和考核方式，以GDP為目標追求的政績觀等，使基層政府不得已而為之;部門一把手的權力過大，導致權力濫用和腐敗等問題。無論是農村收取稅費時的農民負擔過重問題，還是今天征地拆遷中的行政違法行為，好多問題出在基層，但問題的根源卻不在基層。

三、村委會組織法難以解決行政干預問題

為進一步推進和完善我國的村民自治制度，更充分地發展農村基層民主，進一步保障廣大農民當家作主的權利，2009年底，全國人大常委會初次審議了《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》[9]后，向社會公開征集意見?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》將通過完善村民選舉委員會的組成和推選程序、增加選民登記的內容、完善對村民委員會成員的罷免程序，進一步完善村民委員會的選舉和罷免程序;通過充實村民會議討論決定的事項、完善村民代表會議的組成和議事程序、增加村民小組會議制度，進一步完善民主議事制度;通過增加村務監督機構、完善民主評議內容、增加村務檔案制度、完善村民委員會成員任期和離任審計制度，進一步完善了民主管理和民主監督制度。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是我國村民自治的主要內容。村委會組織法的修訂，將有利于改變我國村民自治中重視民主選舉程序而忽視民主決策、民主管理和民主監督的執行的重形式、輕內容的情況，從農村內部為加強農村基層民主建設提供法律保障和制度支持。但是，對于村民自治外部的行政干預問題，它依舊難以解決?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》第三十四條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正。”如果鄉鎮政府的干預行為來自上級政府，是在執行上級政府的指示，那么，無論從法律上看，還是從現實情況看，依法屬于村民自治范圍的事項被干預后，都將難以解決。譬如:2010年1月7日發生于江蘇省邳州市運河鎮河灣村的征地血案，從媒體披露的情況看，行兇者中，包括村支書等多個村干部，“村兩委”變成了開發商和當地鎮政府的工具;血案背后隱藏著深深的行政違法行為，當地政府“以租代征”的土地違法占用行為和多年來推行的發展模式是根源。[10]這種深層次的行政違法行為，嚴重扭曲了村民自治，從案件發生后出現的一些情況看，若不是因為案件的惡劣影響引起了中央等高層領導的重視，單靠基層地方政府是難以解決的。

村民自治自身內部的制度完善只是一個方面。作為一種外在嵌入式制度，村民自治制度的發展還有待于外部大環境與之相協調。可以說，外部環境問題，將成為今后影響我國農村基層民主建設進展的重要因素。

四、村民自治的推進取決于行政管理體制改革的進程

有專家指出:“農村稅費改革后，基層政府職能和管理模式不僅難以轉變，還出現了與自治化要求相反的傾向”，“取消農業稅后，許多鄉鎮與行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。”[11]當前的行政管理體制下，自上而下的權力產生方式，現行的干部任用機制和考核方式，以GDP為目標追求的政績觀等，成為影響村民自治推進的體制和機制問題。行政管理體制改革的相對滯后，政府職能轉變不到位，成為制約村民自治發展的體制性障礙。運用現代系統論的一般系統理論，就很容易解釋，村民自治權被國家行政權力扭曲，在于行政權力的強大。系統對要素起支配作用和主導作用，系統的性質與功能，支配和決定它的組成部分的特性和功能。村民自治組織雖然不是國家行政組織，但它屬于國家政權組織和上層建筑的系統。村級政權組織，在我國政權組織中處于權力的最底層，作為系統的要素，是最低層級的要素，自然深受系統的支配，被系統作用。系統對要素起支配作用和主導作用，所以，推進村民自治，僅僅局限于鄉鎮一級的改革不能解決問題，需要對整個行政管理體制進行改革。正如有研究者指出:目前的鄉鎮改革基本上聚焦于政府規模，做的主要是“人多人少”的文章;規模問題固然重要，但是，如何催生新的政府運行機制，讓“服務型政府”具有內在的組織結構基礎和制度基礎，是一個更具根本性的問題;鄉鎮改革的根本性推進，需要市縣政府運行機制的重大調整相配合。[12]

當前，我國正在加大力度，進行以轉變政府職能為核心和推進政府機構改革為主要內容的行政管理體制改革，把建設法治政府、責任政府作為目標。隨著行政管理體制改革的推進和體制性障礙的解決，村民自治會取得大的進展;同時，村民自治的推進，也有利于基層政府職能的轉變。

參考文獻:

[1]黃麟雛，李繼宗，鄒珊剛.系統思想與方法[M].西安:陜西人民出版社，1984.

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[4]李坤東，鄧玉娟.選好配強領導班子 瓊山基層組織換屆選舉完成[EB/OL].南海網，(2007-11-08)[2010-02-25].http://www. hinews.cn.

[5]積極發揮農村黨支部領導核心作用[EB/OL].(2006-05-08) [2010-02-22].http://xuanchuan.kaiping.gov.cn/readme.asp?id= 1087.

[6]廣東村官賣地斂財屢爆大案 村民自治遭踐踏[EB/OL].搜狐新聞，(2009-04-10)[2010-03-05].http://news.sohu.com/20090410/n263312126.shtml.

[7]沈建梁.論農村“兩委會”關系緊張及對策[J].中共浙江省委黨校學報，2002，(1).

[8]關于深化行政管理體制改革的意見[Z].2008-02-27.

[9]村民委員會組織法修訂草案向社會公開征求意見[EB/OL].中國新聞網，2009-12-26.

[10]邳州非法占地案給我們什么啟示[EB/OL].(2010-02-01) [2010-03-05].http://www.mlr.gov.cn/.

[11]張曉山.中國農村改革30年:回顧與思考[J].學習與探索，2008，(6).

[12]趙樹凱.鄉鎮改革談何容易[J].中國發展觀察，2006，(1).

[責任編輯、 校對:楊 賢]