中國新公共行政改革的問題和對策研究

摘 要: 新公共行政學在經(jīng)歷了半個世紀的發(fā)展，特別是2008年第三次明諾布魯克會議的召開以后更是將關(guān)注的重點投向廣大發(fā)展中國家，而其對于公平正義的追求更是轉(zhuǎn)型時期中國行政改革的最大阻力。參照羅爾斯關(guān)于公平正義的界定，從分配、起點、社會排斥的層面解讀中國改革中的不公正問題，進而按照弗雷德里森關(guān)于新公共行政理論的論斷，提出從制度層面解決轉(zhuǎn)型期中國行政改革的不公正現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞: 新公共行政; 公平正義; 明諾布魯克; 制度公正; 公共精神

中圖分類號: D630.1 文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0028-05

Countermeasures and Solutions of the New Public Administration Reform in China

——Based on the Perspective of Fairness and Justice

SONG Min1 ， XU Chun-ming1 ， WANG Hai-xiang2，3

( Shandong Economic School， Jinan 250014， China; 2. Shandong University， Jinan 250100， China;

3. Zibo Propagate department of CPC， Zibo 255001， China)

Abstract: New public administration has gone through a half century. In particular， the third Minno brook 2008 convening of the conference is to focus on the developing countries， and its pursuit of fairness and justice is the biggest obstacle to the executive reform， referring to Rawls's definition of fairness and justice， from the distribution， the starting point， the level of interpretation of social exclusion in the injustice of China's reform. According to Frederickson thesis on new administration conclusion， it is necessary to resolve the injustices from the system level of the Transition Chinese administrative reform.

Key words: new public administration; fairness and justice; Mimno Brook; system justice; public spirit

一、導言

在公共行政理論發(fā)展史上，新公共行政學占有重要而特殊的地位。新公共行政學強調(diào)公共行政的公共性特質(zhì)，反對政治-行政二分和價值中立，認為在行政管理中純粹的價值中立是不存在的，對行政問題避免做出價值判斷的做法不僅使管理者遠離合法性，而且遠離社會需求。在公共行政研究中，規(guī)范性的研究不但是不可避免的，而且不可缺少。新公共行政學認為，效率固然是公共行政價值追求的目標，但不應(yīng)該是其唯一的價值;公共行政應(yīng)回歸到以自身價值為主體的地位，并形成以社會公平為核心，民主、責任、效率并存的價值體系;公共行政要關(guān)注公共利益的實現(xiàn)，更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益。新公共行政學強調(diào)行政管理者應(yīng)該以其專業(yè)知識從事價值判斷，使它們?yōu)樯鐣茫⒒趯栴}的深刻理解使自己成為變革的倡導者。

雖然第一次明諾布魯克會議可以看做是對于美國社會公平正義問題的反思，是對于傳統(tǒng)效率行政的超越，但是到了第二次明諾布魯克會議(1988年)，特別是第三次明諾布魯克會議(2008年)之后第三世界青年學者的參與，新公共行政學越來越多的關(guān)注發(fā)展中國家在行政改革中所要面對的問題，正如弗里德里克森所言“新公共行政學之所以值得研究，就是許多后工業(yè)化國家正面對著上世紀60年代美國所遇到的問題:在效率沒有得到完整的體現(xiàn)時，如何尋求公平”，這同樣適用于今天的中國行政改革。改革開放30年來，我們在把經(jīng)濟建設(shè)作為中心的同時，不可避免的強調(diào)效率的優(yōu)先地位，甚至是為了效率而犧牲公平，直至中共十五大“效率優(yōu)先，兼顧公平”方針的提出。雖然后來我們不斷的修正公平和效率的關(guān)系:中共十六大提出了“初次分配注重效率，再次分配注重公平”;十七大提出了“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”，盡管公平并沒有成為第一位的價值取向，但是其重要性無疑是逐漸提高的。因此，結(jié)合新公共行政學對于公平正義的訴求，分析中國行政改革存在的問題，并提出針對性的建議是本文的研究目的之所在。二、不公正:中國行政改革的原因

羅爾斯在正義論中對于公平的原則做了兩個層次的界定，第一個原則:每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利，即平等的自由原則，適用于社會制度規(guī)定和保障公民的各種基本的平等自由方面;第二個原則:社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放，包括平等機會原則和差別原則，涉及的主要是有關(guān)經(jīng)濟和社會上的其它非基本權(quán)利(包括財產(chǎn)、收入、權(quán)力和地位等)的分配問題，規(guī)定了經(jīng)濟和社會福利領(lǐng)域的不平等的適用范圍和條件[1]。以此為依據(jù)，《世界銀行2006年年度報告:發(fā)展與公平》把社會公平定義的涵義細化為兩個方面:第一是“機會公平”，即:一個人一生中的成就應(yīng)主要取決于其本人的才能和努力，而且這種才能與努力是可控的，而不是被種族、性別、社會及家庭背景、或出生國等其他不可控的因素所限制，第二是“避免剝奪享受成果的權(quán)利”，尤其是享受健康、教育、消費水平的權(quán)利[2]。僅就中國而言，世界銀行所謂的機會公平和避免剝奪享受成果的權(quán)利兩個平等的涵義是不可分割的，有的學者認為中國的平等問題直接表現(xiàn)為:起點公平、機會公平、結(jié)果公平，種種對于公平的劃分很難做到真正的厘清，起點的不公平本身就是一種公平發(fā)展機會的喪失，其直接導向就是不能獲得公平的結(jié)果，而公平的結(jié)果與起點和機會是相輔相成的，公平本身就是衡量一個政府能力的兩大標志之一，另一個是效率。因此，社會公平問題可以看作中國行政改革所面臨的問題的綜述。

參照羅爾斯公平的定義、世界銀行的機會公平理論、國內(nèi)學者的公平劃分，公平問題的產(chǎn)生是政府在初次分配和再次分配中沒有保持中立和客觀的人道主義態(tài)度，長期以來的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的指導方針在重視經(jīng)濟發(fā)展的同時忽視了公平問題。由于改革開放過程中，由政府所主導的制度和理念上的缺失，使得性別、家庭背景、出生的區(qū)域、就業(yè)的行業(yè)等等的不同導致了后天的個人努力、奮斗在改變境遇上的無力，其直觀的體現(xiàn)包含以下幾點:

(一)收入分配的不平等，使兩極分化嚴重

隨著我國改革開放過程中效率優(yōu)先方針的確立，經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，收入分配的差距也越來越大。據(jù)統(tǒng)計，我國的基尼系數(shù)1981年為0.26，1988年為0.343，1995年為0.389，1999年為0.397，2000年為0.417，2008年為0.47(世界銀行公布的數(shù)據(jù))，已超過了國際公認的收入分配差距警戒線(0.4)，而且有繼續(xù)擴大的趨勢。2000-2005年的五年間，城鎮(zhèn)居民中10%最高收入組與10%最低收入組的收入之比從4.6倍上升到9.2倍，擴大了一倍。[3]對此，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常修澤認為:“我國基尼系數(shù)在10年前越過0.4的國際公認警戒線后仍在逐年攀升，貧富差距已突破合理界限”。[4]而且，我國的收入分配差距有其獨有的特點:

1. 城鄉(xiāng)收入差距加速擴大。20世紀80年代中期以來，城鎮(zhèn)居民的收入增長一直保持在較高的水平上，而農(nóng)民的收入增長則比較緩慢。據(jù)資料統(tǒng)計，1978年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.56倍，改革開放后，這一比值曾一度縮小，1985年僅為1.86，而后城鄉(xiāng)居民收入差距就不斷擴大，2000年這一比值為2.79，2006年為3.28，2007年，我國的城鄉(xiāng)收入比例已經(jīng)達到3.33:1，絕對差距達到9646元，是改革開放以來差距最大的一年。若把城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的差距考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距大約為5～6:1，政府公共服務(wù)供給在影響城鄉(xiāng)實際收入差別中的比例大約要占到30%-40%。[5]

2. 地區(qū)收入差距擴大。我國幅員遼闊，東、中、西三大區(qū)域之間本來就有自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差異，加之改革開放以后，由于實行先發(fā)展沿海、后發(fā)展內(nèi)地的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，使原本就存在的東、中、西三大區(qū)域居民收入差距表現(xiàn)得更加突出。如人均GDP，東部與西部的比例，由1991年的1.86倍，擴大為2000年的2.33倍，2003年又擴大為2.52倍。從1980年到2004年，東部地區(qū)在全國經(jīng)濟總量中的比重由50%增加到58.8%，中、西部地區(qū)分別由30%和20%下降為24.7%和16.8%。2000年到2003年，西部與東部地區(qū)人均GDP的差距由7548元擴大為9250元。[6]

3. 行業(yè)收入差距擴大。改革開放以來，在各行業(yè)職工工資水平均有不同程度提高的同時，行業(yè)之間的收入差距卻在逐步拉大。據(jù)統(tǒng)計，1978-2005年，行業(yè)最高工資與最低工資之間的差距從458元擴大到32249元;職工平均工資最低行業(yè)與最高行業(yè)的比值從1∶2.17擴大到1∶4.88。[7]8壟斷性行業(yè)如金融、電信、煙草、石油天然氣、航空等始終是高收入行業(yè)的主體，其職工平均工資遠遠高于全國平均水平;低收入行業(yè)主要集中在農(nóng)林牧漁業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等行業(yè)，其職工平均工資一般都低于全國平均水平，而且工資增長緩慢。2006年，我國最高與最低的平均工資的比例為6.1倍，比1978年的1.3倍擴大了4.8倍，若包括高收入行業(yè)的獎金和工資外收入，則最高與最低的平均工資比例將更大。

(二)起點的不公平，出現(xiàn)了利益受剝奪群體

中國社會中的起點不公平主要表現(xiàn)為:首先是戶籍制度及其伴隨的學習、就業(yè)、養(yǎng)老的待遇不公平;其次是普遍就業(yè)過程中的除了性別歧視之外的，鐵路、煙草、鋼鐵、電力等壟斷部門對于職工子女的照顧。不可否認，改革開放過程中所形成的知識精英、政治精英、經(jīng)濟精英的子女后代在人生的發(fā)展中從起跑線上已經(jīng)領(lǐng)先他人;在交通事故等責任事故中，城鄉(xiāng)出現(xiàn)了同名不同價的現(xiàn)象，不同地域的差別可以說是與當?shù)厥杖胨较嗥ヅ洌坏貐^(qū)之間的差異則體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)公民在出生那一刻起就獲得了除了學習、就業(yè)等方面之外的生命價值差異。而中國社會中的利益受損群體出現(xiàn)，是與起點不公平密不可分的，由于先天所具有的身份優(yōu)勢所獲得超出自然之外的權(quán)益本身就是對其他人應(yīng)得權(quán)益損害。最明顯的例證就是城鄉(xiāng)一體化中的失地農(nóng)民的保障問題，基礎(chǔ)建設(shè)中的補償問題，國企改革中的失業(yè)下崗職工的生活安置問題等等。我們在通過城鄉(xiāng)一體化、通過企業(yè)改制實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也因為對被剝奪者沒有進行合理的補償才造成了群體性事件頻發(fā)的問題。可以說，相對收入分配來說，起點的不公平更加嚴重。先天的不公平是客觀存在的，人們稟賦、出身家庭的貧富、所處地區(qū)的自然條件的差別等，這些在任何社會環(huán)境下都處于可以接受的社會公平觀范疇之內(nèi)，由此造成的收入分配不平等在一定條件下并不會對經(jīng)濟效率和社會發(fā)展形成太大的阻礙。但是，后天的享受教育、健康、就業(yè)、參與政治權(quán)利的剝奪則是造成群體性不滿進而引發(fā)社會矛盾，影響社會改革和發(fā)展的進程。

(三)社會排斥現(xiàn)象嚴重

社會不公平不僅僅是收入分配不平等，以及起點、機會、權(quán)利的不公平，還應(yīng)該包括弱者與貧困人口被排斥在社會生活之外，其結(jié)果必然是弱者與貧困人口被社會邊緣化。社會轉(zhuǎn)型時期，人們對社會公平狀況存有各種抱怨，最主要的還是由于公共管理和公共政策對起點公平的關(guān)注不夠，各方面改革不到位引發(fā)的過程不公平。公眾能夠接受由于“效率優(yōu)先”形成的結(jié)果不均等，但對于公共管理的“錯位”、“缺位”和“越位”造成的起點和過程的不公平卻非常不滿，而起點和過程的不公平也正是形成結(jié)果不公平的一個最主要原因。

“公平是維持社會群體團結(jié)的黏合劑;不公平感會加劇社會的不信任;可以預(yù)料，不公平將會導致政體合法性的下降。”[8]當前我國社會公平問題日益凸顯，不僅利益受損者有強烈的不公平感和受剝奪感，受益者也開始產(chǎn)生程度不同的不公平感，公眾對社會公平的敏感性在持續(xù)上升，社會風險也在累積。正如學者吳忠民所言:“社會問題必將會對中國社會產(chǎn)生大面積的負面影響:一方面，會使發(fā)展喪失應(yīng)有之義，使發(fā)展成果不為大多數(shù)社會成員所共享，從而形成一種‘無發(fā)展’的增長情形:另一方面，會引發(fā)大量社會不穩(wěn)定因素，進而有可能形成社會的動蕩，使發(fā)展失去最為基本的前提條件。”[9]可以說，伴隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)重塑，我國社會開始進入一個關(guān)注公平的新時代。[7]2三、制度公正:公正行政實現(xiàn)的重要保障

正如羅爾斯所言，公正或者說正義的“主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。所謂主要制度，我的理解是政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟和社會安排”。[10]新公共行政學者更是積極倡導要“改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結(jié)構(gòu)”，[11]并試圖通過組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計及管理方法的變革來實現(xiàn)社會公平的目標。而制度公正則是制度的基本價值取向和首要的美德。具體而言，制度公正是指以制度設(shè)計來調(diào)節(jié)一定利益主體與公共利益及社會全體之間的利益關(guān)系，使社會階層和公民的權(quán)利與義務(wù)在社會分配過程中得到確認。制度公正的實質(zhì)是通過機會平等、過程平等的制度安排來解決分配平等的問題。

(一)健全公共服務(wù)制度，建設(shè)服務(wù)型政府是政府改革和發(fā)展的重要目標

長期以來，我國實行政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式，并且突出經(jīng)濟手段在經(jīng)濟社會管理中的重要作用。在發(fā)展戰(zhàn)略上，習慣于把經(jīng)濟發(fā)展看作是整個國家和社會發(fā)展的首要任務(wù)，甚至把社會問題經(jīng)濟化，把社會發(fā)展目標主要定位在國民生產(chǎn)總值和國民收入的增長;以經(jīng)濟發(fā)展推動社會的穩(wěn)定，以經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)推動社會其他目標的實現(xiàn).。2004年，溫家寶總理在政府工作報告中首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明確指出:“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。”黨的十七大報告進一步強調(diào)要建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民滿意的政府，要把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為當前和今后一段時期我國政府改革和發(fā)展的目標模式。

服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔著服務(wù)責任的政府。”[12]服務(wù)型政府是我國行政改革繼續(xù)推進與深化的必然選擇。服務(wù)型政府是以公共性的本原價值為邏輯起點、以公共利益的實現(xiàn)為依據(jù)的，蘊含著公平正義、公共服務(wù)、公共責任、公民參與等價值訴求。而現(xiàn)階段，政府應(yīng)把主要職責放在保護產(chǎn)權(quán)，維護社會秩序和公共安全，加強公共教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共物品的組織生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供上，才能更好地發(fā)揮作用，促進社會公平的實現(xiàn)。著重解決我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)無論在人均收入還是在公共服務(wù)水平方面都存在著較大差距，進而形成了城市和農(nóng)村兩種不同的身份制度、教育制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度和公共財政制度等。

(二)建立法治、透明、可問責的行政體系，以政府管理行為的公正推進社會公正

作為國家公共權(quán)力機關(guān)，政府既是群眾利益的集中代表者和維護者，又是公共意志的體現(xiàn)者和執(zhí)行者;既是社會生活的組織者和領(lǐng)導者，又是公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者和設(shè)計者。因此，政府管理行為的公正，相對于企業(yè)、個人的行為而言，具有更強的示范作用，對社會產(chǎn)生全局性和方向性的重要影響。為此，政府應(yīng)規(guī)范自身管理行為，以政府管理行為的公正推進社會公正。要實現(xiàn)行政過程的公正，根本措施在于加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，這就要求建立起一套法治、透明、可問責的行政體系:法治化為實施監(jiān)督提供了依據(jù)，透明化是實施監(jiān)督的前提條件，而可問責是有效監(jiān)督的根本保證。

1. 公共行政的法治化包含著雙重內(nèi)涵，它既指法律體系的公正和完備，也是指行政過程的公正和有序。“保證公平正義的一個重要方面，就是一個國家的社會政策取向以及由此形成的法律法規(guī)制度。”[13]但公正的法律并不能自動發(fā)揮作用，公正的實現(xiàn)還有賴法律的公正執(zhí)行。因此，必須通過法律嚴格限定公共行政的活動范圍、行為方式和行政程序，才能有效約束行政權(quán)力，防止被濫用。同時，不僅要有公正的法律，還要有完善的法規(guī)規(guī)范政府行為，推動政府公正地執(zhí)行法律。

2. 行政透明化是指行政過程中行政信息的及時公開，它既是公民參與行政過程的前提，也是公民監(jiān)督和制約公共行政的基本條件。隨著全球化和信息化的不斷擴展和改革開放的日益深入，人民群眾的利益訴求更加直接，對政府的施政方式提出了更新的要求。這更需要政府及時轉(zhuǎn)變施政方式，公開行政，讓權(quán)力在陽光下運行。正如溫家寶總理所言“要使政府的工作在陽光下運行，這就要公開、透明。只有政府了解基層和群眾的情況，它才能夠進步;也只有人民了解政府行為的真實情況，人民才能給政府以有力的支持和合理的批評。”這就要求各級政府要公開行政，所謂“公開行政，就是使公民在國家安全許可的范圍內(nèi)了解政治、行政的足夠信息，為公民切實有效地參政議政提供條件。”[14]公開行政是保障政府權(quán)力實施與維護公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力的有效機制，而建立和完善政務(wù)信息公開制度則是政府公開行政的最行之有效的方式。

3. 責任制度，作為一種基于“權(quán)責統(tǒng)一”理論邏輯的制度安排，是對政府追求公共行政的一種制度性設(shè)計，是對政府權(quán)力進行控制和制約的監(jiān)督機制。如果沒有責任對政府權(quán)力的制約，那么，政府及官員高高在上的權(quán)力就會對服務(wù)價值取向的形成構(gòu)成障礙，如果政府不能在公共行政的實踐中用一套責任機制來規(guī)范自己的行政行為，那么，諸如公平、公正、以人為本等行政價值和理念就很難形成。只有確保權(quán)力與責任的一致性，才能實現(xiàn)對權(quán)力的有效制衡。由此可見，構(gòu)建法治、透明、可問責的行政體系是確保行政過程公正性的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)公正行政的重要制度保障。

(三)建立合理的收入分配制度，有效協(xié)調(diào)社會各階層利益

合理的收入分配制度是實現(xiàn)公平正義的最基本保證，“財富分配的不平等歷來是社會不穩(wěn)定的潛在根源。因為在渴望與指望之間，需要的形成與需要的滿足之間，或者說在渴望程度與社會水平之間造成了差距，這一差距就造成社會的頹廢和不滿。實際上，這種差距的程度就為衡量政治動亂提供了可信的指數(shù)”。[15]隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會財富分配不均以及貧富差距擴大的狀況已日益明顯，社會成員之間的利益關(guān)系日趨復(fù)雜化，任何分配不公平的現(xiàn)象往往都會引起社會成員的不滿，因此，政府制定合理而公平的分配制度尤顯重要。正如溫家寶總理在全國人大十一屆三次會議《政府工作報告》中所指出:“我們不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟，把社會財富這個‘蛋糕’做大，也要通過合理的收入分配制度把‘蛋糕’分好”。目前，政府應(yīng)著重以下方面:1.調(diào)整國民收入分配格局。主要是逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重;關(guān)鍵是提高城鄉(xiāng)居民收入特別是中低收入者的收入水平，逐步提高最低工資標準和社會保障標準，創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入;建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制，加強國家對企業(yè)工資的調(diào)控和指導，全面推行勞動合同制度和工資集體協(xié)商制度，確保工資按時足額發(fā)放;特別要抓緊解決農(nóng)民和農(nóng)民工兩個群體收入增長較慢的問題。[16]2.強化稅收制度的作用。提高個人所得稅的起點，減輕中低收入者的納稅負擔;對暴利行業(yè)和壟斷行業(yè)征收暴利稅和壟斷稅;盡快出臺遺產(chǎn)稅，同時對于慈善、公益事業(yè)實行免稅優(yōu)惠;完善產(chǎn)權(quán)制度，試征收物業(yè)稅。通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)公民收入再分配的公平。3.規(guī)范收入分配秩序，要堅決打擊取締非法收入，規(guī)范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。

(四)完善社會保障制度，更多關(guān)注和保障弱勢群體利益

社會保障制度是維護社會公平正義的底線，對于社會公平正義的實現(xiàn)具有重要意義:對于社會而言，社會保障制度是人類社會進步和發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會文明的重要標志之一，它不但是政治發(fā)展和社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”和“減震器”更成為保障公民基本生存環(huán)境，避免社會兩極分化，確保社會公正的“調(diào)節(jié)器”;對于經(jīng)濟而言，政府只有通過積極構(gòu)建和完善社會保障制度確保這部分人能夠分享改革開放、經(jīng)濟發(fā)展的成果，才能減少群體性事件等危害社會穩(wěn)定的因素發(fā)生;對于公民而言，社會保障制度能夠保障他們的基本權(quán)利，這不僅可以為他們提供基本的生存條件，增強其從事各項工作的自信心，而且有助于恢復(fù)他們作為社會主義國家主人的尊嚴;對于整個國家而言，這個問題的解決有利于實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，有利于增強和鞏固社會主義國家的階級基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)國家的安定團結(jié)。因此，建立完善的社會保障制度，是政府確保實現(xiàn)社會公平正義的重要舉措。

在社會轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)更多關(guān)注和保障弱勢群體的利益，弱勢群體的擴大化已經(jīng)成為當代中國社會一個日益突出的問題。在《正義論》一書中羅爾斯提出了“最少受惠者”的概念，他們是指處于某一社會地位的人，如非熟練工人或達不到中等收入水平的人等等，羅爾斯認為最少受惠者的存在是“基本善”分配的不平等所造成的。在新公共行政學者看來，公平不僅是法律上的公平，還應(yīng)該是事實上的公平，結(jié)果上的公平，對處于最不利地位者，應(yīng)予以更多的照顧，如弗雷德里克森所言:“如果公共行政無法革除對于少數(shù)的剝削，很可能最后會習慣于抑制少數(shù)”，“倡導公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們。”[17]弱勢群體的形成可以說是社會經(jīng)濟發(fā)展的代價，現(xiàn)階段，我國社會中的弱勢群體主要是由如下幾部分構(gòu)成的:“第一，占人口大多數(shù)的農(nóng)民整體上變成了貧困的弱勢群體;第二，進入城市的上億農(nóng)民工基本上也屬于弱勢群體，他們的弱勢不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟上，同時也表現(xiàn)在社會地位上;第三，城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層也是新出現(xiàn)的弱勢群體，其人數(shù)已達數(shù)千萬，占城市居民總數(shù)的六分之一以上。”[18]從現(xiàn)實政治看，社會強勢群體階層擁有社會資源方面的優(yōu)勢，在獲取利益方面更容易得到制度設(shè)計、政策安排等的支持，相反，弱勢群體階層在資源的占有和財富的分配上容易被忽視。由于社會弱勢群體的利益得不到有效保障，容易產(chǎn)生一種抵觸社會心理，甚至反社會情緒。因此，政府需更多關(guān)注并保護弱勢群體的利益，正如溫家寶總理所言:“一個正確的經(jīng)濟學同高尚的倫理學是不可分離的。也就是說，我們的經(jīng)濟工作和社會發(fā)展都要更多地關(guān)注窮人，關(guān)注弱勢群體，因為他們在我們的社會中還占大多數(shù)。”

四、結(jié)語

任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學理論，都是對其所處時代重大社會實踐的總結(jié)及其對現(xiàn)實問題和要求的回應(yīng)，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導意義。一個時期的社會實踐呼喚著這個時期的科學理論;一個時期的實踐主題，也就決定了這個時期的理論主題。新公共行政學也不例外。

像一切理論的價值都有其約束條件一樣，新公共行政學存在局限性也是確定無疑的。盡管新公共行政學對傳統(tǒng)公共行政理論提出了嚴苛的挑戰(zhàn)，并在其研究方向上企圖有所改變，但究其實質(zhì)，新公共行政學依然是囿于官僚制的框架去進行民主行政的建構(gòu)，它要求超越官僚制，卻并沒有實現(xiàn)這種超越。盡管新公共行政學未能成為公共行政理論的主導范式，但其對政府公共性的高度關(guān)注，對社會公平、參與、回應(yīng)性和社會責任感等價值的積極倡導，對公共行政理論和實踐的發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響。畢竟，價值是公共行政的靈魂所在，正如當代著名公共行政學家登哈特所言:“在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”，[19]新公共行政學對公共行政理論和實踐的貢獻也正在此。了解這一點，對于我國行政改革價值目標的確立和政府行為的選擇是十分有益的。

參考文獻:

[1]汪尊鑫.論羅爾斯公平正義的普適性及啟示作用[J].太原大學學報，2009，(3):22.

[2]盧周來.評述轉(zhuǎn)型期中國的社會公平問題[EB/OL].國學網(wǎng)，(2007-05-28)[2010-05-02].http://economy.guoxue.com/article. php/12568.

[3]陳國軍，殷耀.收入分配差距仍在擴大[J].瞭望，2008，(2):21.

[4]新華社.中國貧富差距正在逼近社會容忍紅線[N].中國日報， 2010-05-10.

[5]中國(海南)改革發(fā)展研究院.聚焦中國公共服務(wù)體制[M].北京:中國經(jīng)濟出版社，2006:25.

[6]劉厚金.我國政府轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)[M].北京:中國編譯出版社，2008:141.

[7]鄭功成.中國社會公平狀況分析——價值判斷、權(quán)益失衡與制度保障[J].中國人民大學學報，2009，(2):2-8.

[8]〔美〕喬治#8226;弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社，2003:99.

[9]吳忠民.社會公正論[M].濟南:山東人民出版社，2004:97.

[10]陳國權(quán)，王勤.論社會公正與政府的公共性[J].政治學研究，2004，(4):96.

[11]〔美〕H#8226;G#8226;弗雷德里克森.論新公共行政學[A]//彭和平，竹立家，譯.國外公共行政學理論精選.北京:中共中央黨校出版社，1997.

[12]劉熙瑞.服務(wù)型政府:經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目 標選擇[J].中國行政理，2002，(7):5.

[13]李培林.和諧社會十講[M].北京:社會科學文獻出版社，2006:144.

[14]趙愛玲.當代中國政府誠信建設(shè)[M].濟南:山東人民出版社，2007:233.

[15]〔美〕亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].上海:上海三聯(lián)書 店，1996:50.

[16]溫家寶.關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題[J].求是， 2010，(7):10-11.

[17]H.George Frederickson.“Toward a New Public Administration”， in Toward a New Public Administration:The Minnowbrook Persp- ective[M].Edited by Frank Marini，San Francisco:Chandler， 1971:310.

[18]朱宏軍.中國轉(zhuǎn)型期社會不公正現(xiàn)象探析——構(gòu)建和諧社會的公正思考[J].理論與現(xiàn)代化，2005，(5):17.

[19]Robert DenhardtJanet Denhardt.The New Public Service，Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，Vol(60)，No(6).2000:559.

[責任編輯、校對:楊賢]