權(quán)力視野下的行政國(guó)與法治國(guó)

摘 要: 二戰(zhàn)以后，行政國(guó)已成為各國(guó)行政權(quán)擴(kuò)展后的一種普遍現(xiàn)象，而從古典法學(xué)理論開(kāi)始就追求的法治國(guó)，在現(xiàn)代中國(guó)完善法治的進(jìn)程中又有著重要的意義。行政權(quán)與法治權(quán)是一對(duì)古老的矛盾，是傳統(tǒng)三權(quán)中最為強(qiáng)勢(shì)的一對(duì)權(quán)力關(guān)系。行政權(quán)與行政國(guó)，立法權(quán)與法治國(guó)的縱向關(guān)系、行政權(quán)與立法權(quán)，行政國(guó)與法治國(guó)的橫向關(guān)系、立法權(quán)與行政國(guó)，行政權(quán)與法治國(guó)的交叉關(guān)系是四者之間的基本關(guān)系范疇，而行政國(guó)與法治國(guó)的關(guān)系也是基于這個(gè)關(guān)系之上。

關(guān)鍵詞: 行政權(quán); 行政國(guó); 立法權(quán); 法治國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào): D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào): 1673-9973(2010)03-0057-03

Administrative State and Rule of Law State from the Perspective of Power

GONG Yan ， HOU Hua-nan

(School of law， Shandong University， Jinan 250100， China)

Abstract: After World War II， the administrative state is the result of the expansion of administrative power， classical legal theory pursued the rule by law from the beginning， and the process of improving the rule of law is of far reaching importance in China. The old conflicts of administrative power and legislative power is the strongest in traditional three powers. The relationships of administrative power， administrative state， legislative power and rule of law state are the basic relationships categories from the power perspective.

Key words: administrative power; administrative state; legislative power; rule of law state

權(quán)力(power)一詞在法學(xué)范疇中特指“公權(quán)力”，是與私權(quán)利相對(duì)的。同時(shí)這一語(yǔ)義學(xué)上的對(duì)立也源自某種理念亦即哲學(xué)意境下的人為劃分:公法與私法、公域與私域、國(guó)家與市民社會(huì)等等。“立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并不是構(gòu)成一個(gè)國(guó)家公權(quán)力的全部，即使在三權(quán)分立最為典型的美國(guó)，但它無(wú)疑是公權(quán)力最基本的形態(tài)。”[1]前言而行政國(guó)與法治國(guó)的關(guān)系也正如三權(quán)一樣，是當(dāng)今任何一個(gè)“法制國(guó)家”都需要面對(duì)的一種意識(shí)層面的矛盾，此“法制”非彼“法治”，乃因筆者認(rèn)為只要存在法律制度的國(guó)家都會(huì)面臨這樣一種矛盾思辨。本文力圖從權(quán)力層面上說(shuō)明行政國(guó)與法治國(guó)對(duì)立統(tǒng)一的具體關(guān)系，同時(shí)從縱向、橫向以及交叉三個(gè)角度展開(kāi)論述四者之間的關(guān)系。

一、縱向解構(gòu):尋找一種權(quán)力進(jìn)路

有的學(xué)者認(rèn)為“行政權(quán)是行政法始點(diǎn)”，[2]1還有學(xué)者又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“不單單行政法的基本問(wèn)題而且行政法理論基礎(chǔ)的研究”也應(yīng)放在行政權(quán)基礎(chǔ)上，[3]3而筆者認(rèn)為基于行政權(quán)在三權(quán)中的特殊地位和意義，作為一種強(qiáng)勢(shì)權(quán)力必然會(huì)影響整個(gè)憲政體制甚至于國(guó)家體制，因而公法意義或是說(shuō)憲政意義上的諸多問(wèn)題，多應(yīng)以此為突入點(diǎn)。有的學(xué)者將行政權(quán)分為哲學(xué)意義上的行政權(quán)、政治學(xué)意義上的行政權(quán)和法學(xué)意義上的行政權(quán)，并進(jìn)而提出了行政權(quán)的本位思想。[3]4-10這一思想的重要基礎(chǔ)是行政與政治的二分法。行政從政治上剝離意味著行政作為一種獨(dú)立的權(quán)力實(shí)體進(jìn)入公眾視野，不再依附于政治本身，從而有了進(jìn)行規(guī)則的可能，從另一種角度講也就有了尋找法理上的支持的進(jìn)路。莫里斯#8226;奧里烏認(rèn)為行政權(quán)可分解為兩大要素，有一種強(qiáng)制權(quán)或征用權(quán)，另外在行政權(quán)的諸多步驟中有一種慣常的程序，叫做直接行動(dòng)程序，它包含一種與征用權(quán)不同的對(duì)自身具有可抗辯性的權(quán)力。[4]28-29我們從中可以看出在法學(xué)范疇中，行政權(quán)的含義多是與法律這種規(guī)則本身相聯(lián)系的，也就是說(shuō)在法學(xué)家眼中行政權(quán)被限定于法理中，從而失去了更廣泛的人文社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)上的支持。不論是政府本位還是人民本位的行政權(quán)，解決的都是一個(gè)行政權(quán)的合法性問(wèn)題，從而論證行政國(guó)這一現(xiàn)象出現(xiàn)的合法性。所以筆者認(rèn)為，行政國(guó)這一現(xiàn)代法治治理現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅有物質(zhì)層面的原因(如資本主義的發(fā)展進(jìn)入壟斷階段和社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的建設(shè))，而且有著意識(shí)層面的智力支持(如大眾化的權(quán)利觀念與行政權(quán)擴(kuò)展的理論可行性)。與傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論相對(duì)，行政國(guó)家所面臨的是行政權(quán)與公民權(quán)這一對(duì)關(guān)系;或言之，相對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)、立法權(quán)的制衡，行政國(guó)家由于行政權(quán)的“觸角”觸及了更多的社會(huì)域，所以與傳統(tǒng)私域中的公民權(quán)不可避免地發(fā)生沖突、矛盾。從這一點(diǎn)而言，行政國(guó)與行政權(quán)之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)如何在與公民權(quán)關(guān)系上占據(jù)上風(fēng)，從而在國(guó)家的治理中更多地體現(xiàn)以國(guó)家這種公力作為后盾的行政權(quán)的行政性治理。董炯博士認(rèn)為正是由于哈貝馬斯關(guān)于公私域的劃分，使公民自主性在法律領(lǐng)域中以二元形式出現(xiàn):私域自主與公域自主，“只有公民在私域自主受到平等保護(hù)的基礎(chǔ)上充分獨(dú)立時(shí)，他們才能夠適當(dāng)利用公域自主;另一方面，只有在恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用政治自助時(shí)，他們才能在私域自主方面達(dá)到兩愿的節(jié)制。”[5]同樣的“平衡論”者的立論也正是從行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為在現(xiàn)代行政國(guó)中，隨著國(guó)家介入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，行政權(quán)與公民權(quán)的矛盾應(yīng)該作為行政關(guān)系的一個(gè)重點(diǎn)，行政法治原則對(duì)主體和相對(duì)方都要約束。[6]而筆者認(rèn)為行政權(quán)不管以何種面目出現(xiàn)其自身的惡性(或者是權(quán)力的本性)是不可能消失的，所以不論從何種角度來(lái)說(shuō)我們應(yīng)把行政權(quán)放在被警惕對(duì)象的位置。在行政國(guó)中，平衡是例外，失衡是常態(tài)，行政權(quán)是行政國(guó)形成的原因，而權(quán)力的擴(kuò)張性是行政國(guó)形成的內(nèi)在動(dòng)力，社會(huì)需要不過(guò)是給其擴(kuò)張?zhí)峁┝送饣图铀俚臈l件。行政國(guó)的形成也成為行政權(quán)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果。

立法權(quán)與法治國(guó)從某種程度上講是不應(yīng)該在同一位階上進(jìn)行討論的，因?yàn)榉ㄖ螄?guó)所關(guān)注的是權(quán)力與權(quán)利，而并非立法權(quán)這一小的層面。但從法律作為一種規(guī)則運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程來(lái)講，立法(立法權(quán)的運(yùn)作)是這一過(guò)程的開(kāi)端，因此有著重要的價(jià)值。博登海默在其著作中認(rèn)為法律的價(jià)值在于兩個(gè)方面:一是正義，即法律以維護(hù)社會(huì)正義為基本價(jià)值目標(biāo);二是程序，就是法律必須從維護(hù)社會(huì)秩序出發(fā)，并以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)榛镜膬r(jià)值目標(biāo)，并認(rèn)為對(duì)于正義和秩序的追求，構(gòu)成了法律的實(shí)質(zhì)。[7]208所以筆者認(rèn)為，從法理角度上看，立法權(quán)對(duì)于法治國(guó)的最大意義正是在于對(duì)之一權(quán)力的合情、合法、合理地進(jìn)行，才能在價(jià)值意義上確立一個(gè)社會(huì)的總的法治目標(biāo)。不論是以哪一種價(jià)值組合為終極目標(biāo)的法治國(guó)，其開(kāi)端如果背離了其原來(lái)的意圖，那它的建構(gòu)注定是失敗的。如何使其與法治國(guó)的總體目標(biāo)一致呢?筆者認(rèn)為應(yīng)至少把握以下幾點(diǎn):第一，立法權(quán)首先是一種公權(quán)力，因此首先要確立的是其合法性來(lái)源——“授權(quán)”。也即，只有來(lái)自人民這一憲政意義上的團(tuán)體授予立法機(jī)構(gòu)立法權(quán)，這一行使才是正當(dāng)?shù)摹１M管后現(xiàn)代法學(xué)已經(jīng)對(duì)此提出了許多批評(píng)，但這樣依然無(wú)法說(shuō)明人民的權(quán)力來(lái)源于何處，就目前而言我們無(wú)疑應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持此種理論。因?yàn)椋蟋F(xiàn)代法學(xué)家也無(wú)法建構(gòu)一種合理的解釋。第二，法治國(guó)的價(jià)值首先是秩序。因?yàn)橐环N規(guī)則追求的不外乎是和諧的形式，程序便是一種有效的途徑。基于此，立法權(quán)的行使必須依程序才能達(dá)到法治和諧的形式上的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。第三，任何一種價(jià)值都是動(dòng)態(tài)的，不可能是靜態(tài)的。我們?cè)诳创⒎?quán)這一問(wèn)題上也是一樣，良法與惡法是在一定時(shí)期、一定語(yǔ)境下進(jìn)行考察的，我們必須反對(duì)形而上學(xué)的機(jī)械論。

二、橫向解構(gòu):從傳統(tǒng)到現(xiàn)代 立法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一個(gè)是傳統(tǒng)法理理念中的三權(quán)分立制衡關(guān)系，另一個(gè)是現(xiàn)代行政國(guó)中行政權(quán)擴(kuò)張下出現(xiàn)了行政立法。三權(quán)分立在許多著作中都有詳盡的論述，在此筆者想討論后面一個(gè)關(guān)系。洛克認(rèn)為在自然法則的限制下從事人們認(rèn)為有利于保存自身和他人的一切事，這就是立法權(quán)的源泉;人們?cè)谧匀粻顟B(tài)下有時(shí)對(duì)違反自然法則的犯罪進(jìn)行處罰的權(quán)力，就是執(zhí)行權(quán)的源泉。[8]89法律保留原則和必要性原則是立法理論中的兩個(gè)重要原則，法律保留原則與法律優(yōu)先原則同構(gòu)行政法治國(guó)家的兩大基本原則。法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)只有在法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)行為，而法律優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)法律的效力優(yōu)于行政命令的效力，要求政府行為不能違背憲法與法律的規(guī)定。在自由法治國(guó)時(shí)代依法行政中的法律保留“對(duì)于個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù)行政全部納入法律保留范圍”。[9]27聚焦于干預(yù)行政之目的在于對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束，以保護(hù)處于弱勢(shì)地位的個(gè)人與社會(huì)。歷史進(jìn)入20世紀(jì)，政府從“守夜人”變成了“社會(huì)人”，承載了更多社會(huì)職能。但議會(huì)立法無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜、技術(shù)含量愈來(lái)愈高的行政事務(wù)，于是議會(huì)授權(quán)立法出現(xiàn)了，即將部分立法權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可在授權(quán)范圍內(nèi)立法。

美國(guó)《憲法》開(kāi)篇即規(guī)定，全部立法權(quán)均歸于國(guó)會(huì)。1892年菲爾德訴克拉克案(Field v.Clark)[10]中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院確立了行政法中的不授權(quán)原則，即人民通過(guò)憲法將立法權(quán)授權(quán)于國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)不能再將立法權(quán)授出，這種不授權(quán)原則正印證了普通法上的“被授予的權(quán)力不得再授予”(delegata potestas non potest delegari)原則。[11]但美國(guó)聯(lián)邦最高法院在判決中真正適用不授權(quán)原則是1935年的巴拿馬煉油公司案(Panama Refining Co.v.Ryan)和謝克特家禽案(Schechter Poultry Corp.v.United States)[12]，其后，一方面不授權(quán)原則得到基本貫徹，另一方面行政立法權(quán)也在不斷擴(kuò)大。直到2001年的惠特曼訴美國(guó)卡車(chē)聯(lián)合會(huì)案(Whitman v.Am.Trucking Ass'ns)[13]，美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)不授權(quán)原則的態(tài)度發(fā)生了重要變化，即面對(duì)現(xiàn)代行政事務(wù)的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，法院不應(yīng)當(dāng)僅僅只注重要求國(guó)會(huì)為授權(quán)立法規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)自行制定具體標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的自我拘束。[14]

通過(guò)以上分析，我們?cè)賮?lái)看行政國(guó)與法治國(guó)的關(guān)系，則不難發(fā)現(xiàn)二者其實(shí)是存在包容關(guān)系的。從某種程度上說(shuō)，正是行政國(guó)的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)法治國(guó)的理論提出了挑戰(zhàn)。但是由于整個(gè)法治理論的基礎(chǔ)在于分權(quán)制衡，所以即使行政權(quán)再怎么擴(kuò)張，法治國(guó)也不能允許其無(wú)限制的膨脹。法治內(nèi)在的機(jī)理要求必須在給予其合法解釋的情況下限權(quán)。所以說(shuō)，現(xiàn)代法治國(guó)中行政權(quán)的擴(kuò)張是在理論和制度上被合法化的。我們可以這樣理解:現(xiàn)代法治國(guó)是一個(gè)分權(quán)制衡基礎(chǔ)上的行政國(guó)。

三、交叉解構(gòu):行政權(quán)對(duì)法治的沖擊

行政權(quán)作為一種權(quán)力本身并沒(méi)有“善惡”之分，只是由于行使者行使的不同可能會(huì)對(duì)法治國(guó)的一些基本原則產(chǎn)生沖擊。從傳統(tǒng)角度來(lái)看，是權(quán)力本身使其具有了違背某種法制理論的可能，而這種自身的秉性正是源于西方法治人性惡的假設(shè)。從這一角度來(lái)說(shuō)，行政權(quán)的擴(kuò)張也可以看作是傳統(tǒng)理論對(duì)這一假設(shè)的些許妥協(xié)，但是這也并未否定行政權(quán)膨脹對(duì)古典法治國(guó)產(chǎn)生的沖擊。

筆者認(rèn)為要準(zhǔn)確把握這一點(diǎn)，可以從兩方面進(jìn)行分析:一是行政權(quán)的失范，二是行政權(quán)的價(jià)值定位與法治國(guó)價(jià)值范式的對(duì)比。行政權(quán)的運(yùn)行包括兩種狀態(tài)，一種是符合法律要求，會(huì)帶來(lái)正效應(yīng)，另一種是運(yùn)行失范會(huì)帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。行政權(quán)的這兩種狀態(tài)，在某種程度上都會(huì)給法治帶來(lái)沖擊。筆者試從運(yùn)行失范分析，因?yàn)檫@種狀態(tài)下的行政權(quán)對(duì)法治的沖擊最為明顯。行政權(quán)失范是指行政權(quán)沒(méi)有通過(guò)法律的規(guī)定明晰化、具體化、可操作化，而處于實(shí)際的模糊狀態(tài)。[15]439行政權(quán)失范一方面使行政權(quán)的行使者擴(kuò)大利用手中的權(quán)力，甚至觸及社會(huì)的各個(gè)角落;另一方面行政權(quán)的行使者也會(huì)發(fā)生沖突，造成行政權(quán)運(yùn)行低效無(wú)序。我們可以從行政權(quán)行使主體這一角度來(lái)分析。在我國(guó)行政法學(xué)界，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)在法律層面大多歸屬于行政機(jī)關(guān)，也即行政機(jī)關(guān)是最重要的行政主體，但是行政權(quán)的真正行使者卻依賴(lài)于人。行政權(quán)的失范可能正是個(gè)人意識(shí)的不正當(dāng)參與，行政權(quán)的行使考慮了不相關(guān)因素或沒(méi)有考慮相關(guān)因素，繼而在不合理的基礎(chǔ)下不合法或在不合法的同時(shí)也悖離了情理。“即使我們可以寄希望于行政權(quán)行使者個(gè)人的信念、忠誠(chéng)和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，但不相關(guān)考慮本身已構(gòu)成了行政權(quán)的不當(dāng)運(yùn)行。何況，基于人性的弱點(diǎn)，權(quán)力行使者若無(wú)他律，本身就不足以信賴(lài)”。[1]302這種行政機(jī)關(guān)工作人員(大多數(shù)情況下是公務(wù)員)濫用行政權(quán)導(dǎo)致行政權(quán)的失范狀態(tài)，小則影響個(gè)別的行政相對(duì)人，大則引起決策的整體性失誤。在這種狀態(tài)下的行政權(quán)對(duì)法治的沖擊是不言而喻的。它直接偏離了法治的某些基本的價(jià)值追求如公正、平等、保障人權(quán)、秩序等。行政權(quán)的失范是任何法治國(guó)家甚至追求法治的國(guó)家一直在防范和抵制的。即使是在行政權(quán)正常行使的情況下，我們也不能忽視它可能帶來(lái)的對(duì)法治的沖擊。以行政國(guó)的出現(xiàn)為例，現(xiàn)在行政權(quán)的擴(kuò)張，在各個(gè)國(guó)家都是以合法的面目出現(xiàn)的，甚至許多國(guó)家立法保護(hù)這種權(quán)力運(yùn)作的模式。但是這種模式運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理決定了其是一種對(duì)法治存在潛在危險(xiǎn)的力量。行政權(quán)的行使不是像立法權(quán)那種集中模式，也不是像司法權(quán)這種中立模式，而是一種既分散又相對(duì)強(qiáng)勢(shì)單方的行使模式。所以即使是在合法行使的范疇內(nèi)也會(huì)存在合理性的困境，而對(duì)法治產(chǎn)生沖擊。

從價(jià)值角度來(lái)看行政權(quán)，有學(xué)者提出了行政法中效率與程序和諧定位的理論，[2]247但是筆者認(rèn)為這兩種價(jià)值并不是一種靜態(tài)的和諧，而是一種動(dòng)態(tài)的選擇。在某一領(lǐng)域、某一時(shí)間、某一地點(diǎn)可能是效率價(jià)值占了上風(fēng)，而在另一領(lǐng)域、時(shí)間、地點(diǎn)，則可能是程序占了上風(fēng)，而出現(xiàn)“和諧”狀態(tài)是比較難的，甚至是鮮有的。這種動(dòng)態(tài)的選擇權(quán)在行政權(quán)的主體手中。行政權(quán)的歸屬主體是一種模式選擇權(quán)，由于與行政生活本身脫離大抵是可以實(shí)現(xiàn)所謂“和諧”狀態(tài)的。但是之于行政權(quán)的行使主體，他們則擁有自由裁量權(quán)，只要是合理地行使，我們便無(wú)法責(zé)其咎，但是他們選擇的是效率亦或是程序我們不得而知，只有行政行為做出時(shí)我們方可了解，而此時(shí)的選擇可能已經(jīng)對(duì)法治的某些價(jià)值產(chǎn)生了沖擊而不一定是符合。

四、結(jié)語(yǔ)

人雖為理性的動(dòng)物，但同時(shí)亦有其不理性的一面。在人類(lèi)歷史的發(fā)展進(jìn)程中，人類(lèi)一直在尋找一種最為有效的規(guī)則來(lái)束縛人類(lèi)本身的此種弱點(diǎn)，在經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次的碰撞和實(shí)驗(yàn)后，人們最終將法律作為此種束縛的準(zhǔn)繩。然而，法律自其誕生之始就一直在尋找一種支撐點(diǎn)，此種支點(diǎn)有人認(rèn)為是價(jià)值，有人稱(chēng)之為和諧，也有人稱(chēng)之為理想的模式。正如同本文所要辨析的，從權(quán)力的視角洞悉，我們依然只能在思辨的層面上說(shuō)行政國(guó)和法治國(guó)在一定的價(jià)值上是矛盾的。因?yàn)榫瓦@兩種治理模式的權(quán)力依據(jù)于先哲看來(lái)就是矛盾的。因此，他們一出現(xiàn)(不論其出現(xiàn)的早晚)就是對(duì)立的。但同時(shí)，他們又是統(tǒng)一的。這是因?yàn)椋鼈兌济撾x不了規(guī)則的束縛。一來(lái)他們本身就是規(guī)則的一部分，或是說(shuō)是各自規(guī)則的體現(xiàn);二來(lái)，它們出現(xiàn)后亦需要規(guī)則來(lái)約束。基于此，筆者認(rèn)為法治國(guó)與行政國(guó)的關(guān)系研究是必要的，同時(shí)對(duì)于它們關(guān)系的研究也就具有重要的意義。至于它們的關(guān)系，一言以蔽之，可以說(shuō)就是對(duì)立統(tǒng)一，法治國(guó)是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行限制的行政國(guó)，行政國(guó)是立法權(quán)優(yōu)位下的法治國(guó)。

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[12]Panama Refining Co. v. Ryan，293 U.S.388(1935). SchechterPoultry Corp. v. United States， 295 U.S.495 (1935).

[13]Whitman v. Am.Trucking Ass'ns， Inc， 531 U.S. 457(2001).

[14]周佑勇.裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2007，(6).

[15]謝暉.價(jià)值重建與規(guī)范選擇[M].濟(jì)南:山東人民出版社，1998.

[責(zé)任編輯:任山慶校對(duì):葉慧娟]