當代世界行政法治的發展特點和趨勢

摘 要: 西方行政法治發展的二百多年間，伴隨著行政權功能理論的變化和行政權力運行方式的改變，不同的歷史時期賦予了行政法治不同的時代特點，當代世界行政法治也體現出公私利益并重保護的價值取向、以行政程序法典化從而實現形式法治向實質法治的變遷、法治精神所要求的行政手段多樣化以及行政法治保障救濟機制日益完備等發展趨勢。

關鍵詞: 行政法治; 行政權; 救濟體系

中圖分類號: D912.1文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0113-04

Development Characteristic and Tendency of Contemporary World Administration Government by Law

LIU He-ting

(The CPC Party School of Shaanxi Provincial Committee， Xi’an 710061， China)

Abstract: During more than two hundred years of the development of western administrative law， the change has taken place in the executive function theory and administrative power operation mode. The different historical periods represents different characteristics of the times of administrative law; the contemporary world of administrative law also reflects public interests and protecting the value orientation， thus realizing the administrative procedure legalization forms to the change rule of law; the essence of spirit requires various administrative means and complete relief system of administrative law guarantee.

Key words: administrative law; executive power; relief system

一、西方資本主義民主政治的確立是實行行政法治的基礎

行政法治的觀念、制度與實踐，都肇始于西方國家，是反專制、爭民權的資產階級憲政的產物。所以，憲政制度確立的基本原則，諸如人民主權、保障人權、實行法治、權力制約等憲法基本原則，是現代行政法治理論和實踐產生的基礎。例如資本主義國家通過憲法方式確立的三權分立的憲政框架，明確要求議會通過制定法律來為行政管理提供法律依據，法院則通過司法審查來監督行政機關依法行政。行政法治與憲政一脈相承的職權法定原則、法律保留原則、法律優先原則、比例原則等行政法治基本原則在議會立法和司法審查中得到確立和實施時，依法行政也就從一種法治理念變成了具體的制度和生動的實踐。

二、行政權的擴張與制約，始終伴隨著當代世界行政法治發展的新動向

近代西方行政法治的發展，經歷了自由競爭資本主義和壟斷資本主義兩個發展時期。行政法治的理論基石在不同時期也各不相同，西方各國政府的社會角色即在社會管理中的作用也先后發生了變化，大致上經歷了三個發展時期，第一個時期是19世紀前政府職能有限的“夜警國家”時期;第二個時期是19世紀末20世紀初所謂“全能政府”時期;第三個時期是20世紀中期后“有限政府”時期。在這其間政府角色由早期資本主義“守夜人”轉變為社會生活的積極參與者。即政府不僅以消極地維持社會秩序為己任，而且積極干預經濟和科技的發展，主動調整各種經濟矛盾和社會矛盾，以促進社會發展和人民福祉為職責。西方自由資本主義時期，西方國家大多實行自由放任政策，政府扮演著“小政府，大社會”的角色，行政權的范圍以國防、外交、治安、郵政為疆界，當時信奉的理論是，政府越少干預經濟是越好的政府的理念。所以，有人曾說:“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。”[1]3例如美國建國之初，政府部門就三四個部，外交部、陸軍部、財政部，公務員五六千人，后發展至現今近一千萬人。[2]但越少干預越好政府的理論到了19世紀末20世紀初，隨著自由競爭經濟的白熱化，仰仗看不見之手的市場調節經濟出現“市場失靈”問題，需要靠政府出面干預經濟，于是凱恩斯主義理論出臺，隨之提出愈大政府，愈好政府，政府愈大干預，愈好政府理論。政府干預經濟成了醫治“市場失靈”的靈丹妙藥。于是行政權力急劇擴張，為適應社會發展需要，保障社會發展進步所必需，如保護資源、舉辦社會福利和社會保險、知識產權保護、監控產品質量和保護消費者權益、控制環境污染和改善人類生活、生態環境等，成為政府當然的職能事務;諸如環境保護與可持續發展問題，不是私人能承擔得了的社會問題。歷史上，在東西方不同國家政府強勁干預經濟，確實也有成功的范例，如美國在上世紀30年代經濟大危機后通過政府廣泛干預而使得經濟得以恢復并走向繁榮;前蘇聯建國后通過全面的政府計劃經濟使之由農業國迅速轉變為工業國以及我國上世紀50年代通過政府對國家全面領導、干預使國民經濟迅速恢復、發展等。行政權的擴張對當代西方國家穩定和發展確實帶來了積極影響，但行政權擴張的負面影響卻是政府濫用職權行為的增加，憲政運動確立的民主、自由、人權、法治受到威脅，管制行政導致官僚主義和效率低下，政府越位、缺位的現象時有發生。因此，20世紀七八十年代，西方國家又進一步反思，認為行政權并不是萬能的，由此提出了“政府失靈”的觀念，尋求政府調控、規制與市場調節的最佳結合點。譬如，20世紀中葉以后，西方傳統的分權學說和責任政府的理論內容有了重大的修正和補充。西方國家興起的“新公共管理運動”，通過70年代的新公共管理理論;80年代的新公共行政理論;90年代的治理理論;傳統行政經歷了由“統治行政”到“公共治理”的變遷。在經歷了“市場失敗”和“政府失敗”之后，主要西方國家都面臨著90年代經濟全球化的挑戰，西方國家都考慮以一種全新的模式來對公共行政活動進行改革，“治理”理論便應運而生。針對政府失靈，西方各國政府在上個世紀八九十年代進行了大規模的行政改革，如取消大量的經濟管制措施外，還提出了行政職能新目標:即走向政府治理時期(良好行政)，強調政府向公眾下放權力，發展社區組織和活動，實現政府和社會之間建立牢固的伙伴關系。1999年5月31日至6月4日在菲律賓首都馬尼拉舉行的“世界治理大會暨東部地區公共組織第十八次大會”提出，實現治理要做到以下幾點:國家與人民之間的傳統關系要隨著公眾的參政活動的日益廣泛和深入而發生變化;國家的財政金融管理要確定先后次序，并在提高政府效率、效能的基礎上，搞好財政預算、會計、審計、全過程;政府必須持久深入地進行改革，以建立適當的行政文化。政府要堅持以服務公民為中心的正確導向、對地方實行分權制度、簡化公共行政辦事的制度和程序、繼續對管理者和技術人員實施人力資源開發以及有效地采取激勵機制和道德約束機制。“治理”理論對傳統公共行政的最重要突破在于，它強調公共行政主體的多元化，除了政府以外，其他社會力量包括社團組織、企業，都可以承擔公共行政職能。這樣，在公共行政的很多方面的事務，就不再單純由政府來完成，而可以通過政府與市場合作的“治理”方式來進行管理。實際上，“治理”理論是新公共行政理論的進一步深化，它為“政府企業化”提供了理論依據。公共治理的原理是把需要服務的公眾視為公共權力的顧客，公共管理的目標是服務于顧客，公眾繳稅養活了政府，政府就必須為公眾提供滿意的公共產品服務，傳統的行政權的中心由賣方市場轉由買方市場。市場觀念下，行政權好比是公共資源的擁有者，政府的責任就是以最小的成本為公眾提供最優質的公共產品服務，傳統被管制一方的概念視為公共產品的消費者。可以說，西方行政法治理論的發展是與行政權作用疆域的變化密切相關的。

三、當代世界行政法治建設的價值取向日益趨于公益維護與公民權利保護并重

任何一種國家制度的形成，都是在一定理論指導下筑成的，就如同17、18世紀西方資產階級啟蒙思想運動產生了近現代西方憲政國家制度一樣。世界范圍看，從行政法產生以來的200多年里，行政法的基本理論也經歷了逐漸發展的過程。最初人們對行政的基本看法是將行政視作一種國家管理，有關行政的立法基礎是公共權力關系，認為行政法是一種控制行政權的程序和方法的法，上世紀英國的行政法權威韋德認為:“行政法定義的第一個含義就是它是控制政府權力的法。無論如何，這是此科學的核心”。[1]5從本質上講，行政法是對行政權力加以規范，對行政活動進行監督、約束的法。也就是說行政法的核心不在于對行政權的保障，而在于行政權依照法律規范的要求去運行、行使，監督控制行政是否依法運行、行使是行政法的主要功能。即所謂控權說，也稱作紅燈理論，就是法律指令行政剎車，即控制行政自由裁量權。控權說的理論基礎是人民主權學說和分權制衡學說。但是，隨著資本主義進入壟斷階段，它已不適應時代的發展了。其中一個主要原因是行政權力日趨擴張的事實，使行政的疆域不斷擴展。19世紀末期，隨著資本主義進入壟斷階段，國家行政權力日益擴大，原來不屬于公共權力范圍的教育、衛生、環保、交通、公用事業及其社會救濟等領域已成為國家行政權力不可分割的組成部分，所以，公共權力論已無法界定行政法的調整范圍，公務論便應用而生了。一般認為，公務論最早源于法國權限爭議法庭在1873年2月8日對布朗戈(Blanco)案件的判決。[3]該論的基本觀點認為，國家和個人處在一個連帶關系中，國家是一個組織公務的團體，國家的作用在于組織公務或提供公共服務，因而國家與公民之間的社會連帶關系也就是公務與合作、服務與配合的義務關系，而不是一種權力或權利義務關系。這種公務關系是行政法的基礎。即所謂護權說，也稱作綠燈理論，就是讓行政踩加速器，一路放行，即法律授予并尊重行政自由裁量權。護權說的理論基礎是法國狄驥的社會關系連帶說。認為人們在社會中只有分工協作才能生活下去，社會分工越專門化，社會協作越緊密，認為統治者與被統治者之間的關系是一種服務與合作關系。國家行政的基礎不是“公共權力”，而是為社會提供“公共服務”。公務論為資本主義國家行政權的擴大提供了理論論證，也為壟斷時代資本主義政府調整行政權與公民權之間的關系提供了新的解釋。所以隨著戰后資本主義經濟的高速發展和繁榮，國家行政職能的日益擴大，西方國家出現了福利論。根據該論，在行政機關與公民的關系中，行政機關的權力就是不斷為公民謀取福利的義務，而公民具有充分享受福利的權利和分擔社會責任的義務。這一關系決定著行政法的性質和發展方向，也決定著行政職能不斷擴大的必然性和必要性。福利論在西方國家具有廣泛的影響使兩大法系的行政法學在一定程度上趨與一致，總的來說，大陸法系的行政法以公務論為基礎，以福利論為補充。英美法系則以控權論為基礎、以福利論為補充。上個世紀80年代以來，一批法學家主張第三種“非主流”理論，指責傳統公法理論“兩極分化”，主張走“中間道路”，主張行政法的目的和功能上，強調在以個人利益和公共利益為中心的多元利益中間保持公正的平衡，即所謂平衡論，也稱作黃燈理論。這一理論在我國以羅豪才教授為代表的行政法學者大力提倡，主張現代行政法既應維護行政權的權威和效率，又應保障公正和民主，因此，行政法的發展過程就是行政機關與相對一方的權利與義務從不平衡到平衡的過程。從依法行政活動的整體來看，兩個相對應的主體是恒定的，行政法律關系的二元結構構成關系是形成法治秩序平衡的基礎。行政法的基本任務在于防止和解決個人與國家之間的矛盾、糾紛。法律是以一定性質的社會關系為調整對象的，社會關系反映在現實中就是一定利益關系，社會關系實際上就是利益關系。我們將社會關系稱為利益關系，正如同將法律關系稱為權利義務關系一樣，行政法的調整對象和基礎是一定層次的公共利益與個人利益關系。

行政權的享有者作為公共利益主體的社會代表，在總體上而言，只是在法律關系上是抽象的人格主體，并不能消費公共利益，公共利益最終要有社會成員來享受。有學者研究認為，“公共利益和個人利益具有一致性，二者互相轉化、互相依賴、互相包容”[4]這也是符合我們黨和國家歷來的政治主張的，正如鄧小平所指出“在社會主義制度下，歸根結底，個人利益和集體利益是統一的，局部利益和整體利益是統一的，暫時利益和長遠利益是統一的。”所以“我們必須按照統籌兼顧的原則來調節各種利益的相互關系。如果相反，違反集體利益追求個人利益，違反整體利益追求局部利益，違反長遠利益而追求暫時利益，那么勢必兩頭都受損失”。[5]

理論上對行政權性質的定位無疑對構建依法行政制度基礎理論是重要的，但是必須注意到現代行政法所處的時代由于深受全球化和市場經濟的影響，依法行政制度的發展具有一個普遍的趨勢，就是公法私法化和私法公法化，表現為:(1)放松管制，公共職能社會化;(2)以市場作導向的約束方式代替命令——服從規則;(3)市場結構模式配置權力(權利)義務資源，進行成本——效益分析，減少行政成本;(4)擴大行政公開和公眾參與、協商立法等程序規則的應用;(5)行政手段的多樣化、平和化。以市場為導向的這些制度改革，要求依法行政制度建設要符合對行政權既有規制又有激勵，對相對方既有約束又要積極參與這一平等機制的趨勢發展，以實現“帕累托效率”。現代行政法精神要求行政過程實現公共利益和私人利益同等保護和約束，因為公共行政權沒有依法行政主體的貫徹實施，國家職能就無法實現，沒有相對方的尊重配合，公共行政權也就無法落實。依法行政制度建設的基本任務是建立平衡公益與私權兩大關系的二元結構下的和諧社會。

總之，行政權的擴張與制約，保障公民基本權利是當代世界行政法制度的理論基點。

四、行政程序法典化，標志著當代世界行政法治從形式法治到實質法治的變遷

在資本主義民主憲政軌道上運轉的行政法治建設，形成了與封建專制的人治相對立的法治原則，如強調政府依法行政、政府管理有法可依、有法必依、法律面前人人平等，但這些傳統行政法治原則更多注重的是法治的形式，現代行政法治原則注入了更多實質內容，例如，以合理性原則補充合法性原則，以限制行政自由裁量權;以比例原則和信賴保護原則補充依法行政原則，以限制政府濫用權力;確立政府對侵權行為承擔賠償責任，以保證公民權利不受政府侵犯;實施行政領域程序正義，賦予和保障公民正當程序權利。從而使行政法治的現狀從形式法治逐步轉化為實質法治。

被列為美國一般大學相關人文學科必讀書目的羅爾斯的《正義論》中，羅爾斯認為，實體正義是指社會制度本身的正義，形式正義就是法治，形式正義并不解決制度本身是否是正義的，它是對法律和制度的公正和一貫的執行。形式正義要求在執行法律和制度時應平等地適用于它們所規定的各種各樣的人。“這種對法律和制度的公正一致的管理，不管它們的實質性原則是什么，我們可以把它們稱之為形式正義……形式正義就意味著它要求:法律和制度方面的管理平等地(即以同樣的方式)適用于那些屬于由它們規定的階層的人們”[6]。如美國憲法修正案第5條規定:“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。第14條修正案規定:“任何州不得未經正當的法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產”。

19世紀末20世紀初以來，隨著程序正義觀念的蘇醒，制定統一的行政程序法，是西方行政法治實踐最重要的事件之一。從1884年德國巴登幫與1899西班牙制定第一部行政程序法起始，迄今已有數十個國家和地區制定了行政程序法。

五、當代世界行政法治精神，促使行政手段從傳統的管理、強制到服務、合作的多樣化發展

傳統行政關系的基本特征是強制與服從，經常性的行政手段如行政命令、行政征收、行政許可、行政處罰、行政強制等是行政權實施的常見手段，是與行政的目標僅是管理相隨。而20世紀中期西方公共改革后，隨著行政目標的改變，與之相適應的行政手段越來越受到重視，行政指導、行政合同、行政獎勵、行政給付是行政職能的落實更加平和化，更加尊重相對人的意志和配合。

統治體系中的權威表現形式是傳統的命令和控制方式，而治理中賴以實現秩序的權威則有所不同。傳統的權威體現為自上而下的等級制度和規則設定主體的壟斷，多數情形下的規則設定主體都是國家公共部門。而治理依賴的是多重權威，而且這些權威并不必然是公共主體，也并非為一家所壟斷。

六、行政救濟體制從單一司法審查到司法審查與行政程序并重，行政法治保障救濟機制日趨完備，完備的救濟體系是行政法治的根本保障

三權分立原則之下，普通司法的獨立裁判形式是毫無疑問的法制形式。但人們認識到，通過司法審查和行政程序來限制行政權，只能做到保障個人權利免受行政機關侵害，而不能保障行政權行使符合公共利益，也不能保證行政機關能積極為公眾提供更多福利，這是因為行政自由裁量權的緣故，所以，行政必須公開，有公眾直接參與對行政的監督，行政監督模式是必不可少的。

當代世界幾乎所有國家的法律都不同程度受西方為代表的兩大法系的影響。即便是屬同一法系的國家的行政法制度，因歷史和現實的諸種原因影響，也有各自的特點。如法國設立的獨立于普通司法之外的行政法院系統來解決行政爭議，同時具有審查行政機關制定的各種規范是否合憲、合法的職能。法國行政法院1873年著名的勃朗戈案的判決確立了法國行政賠償制度，與英國相比，直到20世紀40年代才有限地突破了國家(國王)主權豁免主義，不能不說是法國人民對世界法制的貢獻。有意思的是，法國雖遵循了大陸法系成文法的特點，但行政法卻以判例法為主，使之更能適應復雜多變的行政實踐。比如英國奉行議會至上的國家體制，委任立法的發展就是英國行政法的一大特點，實踐中多達兩千多個行政裁判所對涉及專業法律問題的民事、行政糾紛進行解決，另外，英國人更注重自然公正原則，創立了合理性原則。再如，美國脫胎于英國殖民地，美國的三權分立與英國議會至上的三權分立不同，美國更強調制衡，發展出了獨具特色的普通法院違憲審查制。美國也有行政裁判所，但他的行政法官屬行政系統，由國家人事局統一管理，有相對獨立性。美國行政機關除了各部外，還設有大量獨立管理機構，對某一領域的事務進行管理，享有準立法權、準司法權、準行政權，被稱之為美國第四種權力。美國行政法制度最具特色的，不外乎對行政程序法的重視，其公開原則、參與原則、聽證制度等越來越受到世界各國的重視和效仿。德國行政法創造出有效控制行政自由裁量權的比例原則，如同民法中的誠實信用原則一樣角色，盛稱部門法的帝王原則。

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[責任編輯、校對:楊栓保]