轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷的制度環(huán)境分析

摘 要: 轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷也不是簡單的行政體系內(nèi)部制度變革，而是在一定的外部制度環(huán)境的約束和要求下進(jìn)行的，并且對其身處的制度環(huán)境起反作用。轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷處于特定的經(jīng)濟(jì)、政治和法律、社會環(huán)境之中，這些環(huán)境因素構(gòu)成轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷的外在約束條件。由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)全球化的國際大背景及我國加入WTO的現(xiàn)實情勢、信息技術(shù)的發(fā)展和普及、政治和法律環(huán)境的變化、社會主義意識形態(tài)的發(fā)展等方面制度環(huán)境的變化，構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷的外部動力。

關(guān)鍵詞: 行政審批; 制度環(huán)境; 經(jīng)濟(jì); 政治和法律; 社會主義意識形態(tài)

中圖分類號: D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)03-0005-04

The Analysis of the Institutional Environment

of the AdministrativeApproval System in Transitional Period in China

PAN Xiu-zhen

(College of Politics and Public Administration ，Guangxi Normal University， Guilin 541004，China)

Abstract: The administrative approval system in transitional period in china is not an easy inner system reform in the administrative system but a reform in the bind and need of the external institutional environment， and retroact to the institutional environment. The administrative approval system in transitional period in china is in the particular economy， politics， law and social environment， which constructs the restricted condition of the changes of it. In the background of the changes in the system， which contains the transition from planned economic system to market economic system， the international background of the economic globalization， china's entry to WTO， the development and proliferation of the information technology， changes of political and legal environment and the development of socialist ideology construct the eternal enforce of the administrative approval system in china.

Key words: administrative approval; institutional environment; economy; politics and law; socialist ideology

制度環(huán)境是“一系列用來建設(shè)生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則。”[1]作為引起制度非均衡的外部因素，制度環(huán)境是制度分析中的重要因素。制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他社會制度安排的基礎(chǔ)性制度。具體的制度安排總是“鑲嵌”在一定的制度結(jié)構(gòu)和環(huán)境之中的。在現(xiàn)實生活中，制度環(huán)境總是動態(tài)的，制度環(huán)境的變化影響著其中的具體制度安排，促進(jìn)或者制約著具體制度安排功能的發(fā)揮，進(jìn)而約束著利益主體獲取“外部利潤”的程度;而具體制度變遷又不斷地改變著它所處的制度環(huán)境，使制度環(huán)境所包含的要素內(nèi)容發(fā)生變化。制度變遷與制度環(huán)境是雙向互動的。轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷也不是簡單的行政體系內(nèi)部制度變革，而是在一定的外部制度環(huán)境的約束和要求下進(jìn)行的，并且對其身處的制度環(huán)境起反作用。轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷處于特定的經(jīng)濟(jì)、政治和法律、社會環(huán)境之中，這些環(huán)境因素構(gòu)成轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷的外在約束條件。

一、轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

(一)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型

著名的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)家熱若爾.羅蘭指出:“轉(zhuǎn)型是大規(guī)模的制度變遷過程，而制度變遷是一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，它既包括政治，政治約束決定了轉(zhuǎn)型的策略;還包括市場，市場影響資源配置;更包括企業(yè)本身。”經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是我國行政審批制度改革所面臨的制度環(huán)境之一。新中國成立之后，我國選擇了完全排斥市場的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府計劃成為國民經(jīng)濟(jì)運行和企業(yè)經(jīng)營活動的唯一準(zhǔn)繩。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，全部的經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)都納入政府的行政審批之中，行政審批是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的一種方式和手段。十一屆三中全會以后，中國進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期——由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，市場機制作為資源配置的另一種方式被引入經(jīng)濟(jì)活動中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。隨著國家采取市場化的改革戰(zhàn)略，作為上層建筑組成部分的政府資源配置方式——行政審批制度也相應(yīng)地發(fā)生變化，由計劃——全面的審批轉(zhuǎn)為部分審批。政府與市場作為資源配置方式發(fā)生了此消彼長的變化，即政府干預(yù)逐漸讓步，慢慢地淡出;市場調(diào)節(jié)逐步進(jìn)入，占據(jù)越來越多的領(lǐng)域。盡管如此，這種變化是以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求而進(jìn)行的，是在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的外部制度約束和要求的背景下進(jìn)行的。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌對我國行政審批制度變遷的影響表現(xiàn)在以下幾個方面:

1. 社會結(jié)構(gòu)變化的影響。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)發(fā)生一系列深刻的變化，中國正在由以往單一的社會結(jié)構(gòu)向相對多元的社會結(jié)構(gòu)演進(jìn)。黨的十六大報告指出“我國社會階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化”，出現(xiàn)了“民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)者等社會階層，”并強調(diào)“這種變化還會繼續(xù)下去。”社會結(jié)構(gòu)的變化是使利益主體多元化，并且由于轉(zhuǎn)型使各利益主體在社會中的相對位置發(fā)生了新的排列組合。利益主體多元化為中國經(jīng)濟(jì)社會注入了新的活力，同時多元利益主體的存在是利益沖突出現(xiàn)的前提條件，也引發(fā)了復(fù)雜的利益沖突。利益沖突對加劇轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度改革的復(fù)雜性和曲折性，對我國行政審批制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2. 經(jīng)濟(jì)體制改革的性質(zhì)約束。由于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性質(zhì)所決定，行政審批制度變遷也是漸進(jìn)的。到目前為止，這種變化并未突破計劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，轉(zhuǎn)型期行政審批作為政府資源配置方式仍然具有計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的慣性，由于規(guī)范市場活動的法律法規(guī)還極不健全，存在許多缺口，各級政府又設(shè)定了大量的行政審批進(jìn)行管理。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立與完善，現(xiàn)行的行政審批制度影響了資源配置另一方式——市場機制的建立及其作用的發(fā)揮。因此，自上世紀(jì)80年代以來，與漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革相伴，中國進(jìn)行了持續(xù)漸進(jìn)的政府資源配置制度的改革——行政審批制度改革。所以，市場化的經(jīng)濟(jì)體制改革改變了行政審批的制度環(huán)境，由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是我國行政審批制度所處的制度環(huán)境之一。

3. 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的約束。轉(zhuǎn)軌時期隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步瓦解，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，計劃與市場這兩種資源配置方式在經(jīng)濟(jì)中的重要性發(fā)生了此消彼長的變化，社會主義經(jīng)濟(jì)運行由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的集中決策、集中生產(chǎn)和統(tǒng)一分配轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)體制下部分領(lǐng)域的分散決策、分散生產(chǎn)以及以市場為基礎(chǔ)的自由交換;同時，由于轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制是不完全的市場經(jīng)濟(jì)，雖然政府計劃作為資源配置的方式已基本取消，但市場機制在資源配置中并未發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，行政權(quán)力對重要資源的分配和控制依然存在，政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的方式和手段并未發(fā)生根本性改變。行政審批不像西方國家那樣作為一種矯正“市場失靈”的手段而存在，而是作為政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的方式在某些領(lǐng)域長期起作用。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求政府對社會經(jīng)濟(jì)生活由直接管制轉(zhuǎn)為間接治理，由微觀規(guī)制轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，政府職能的重心是創(chuàng)建公平競爭的市場環(huán)境，明晰界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。而不完全市場經(jīng)濟(jì)體制又決定了政府在資源配置中的重要作用。所以說，行政審批制度改革是在轉(zhuǎn)型期我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架下進(jìn)行的，受到轉(zhuǎn)型期我國經(jīng)濟(jì)體制性質(zhì)的約束。

(二)經(jīng)濟(jì)全球化及中國加入WTO的現(xiàn)實情勢

“全球化是指跨國商品和服務(wù)交易及國際資本流動規(guī)模和形式的增加，以及技術(shù)的廣泛迅速傳播使世界各國經(jīng)濟(jì)的相互依賴性增強。”[2]這是迄今為止較為權(quán)威的定義。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各種資源在全球范圍內(nèi)流動和整合更為方便快捷，一國的自然稟賦不再是其生產(chǎn)力的決定性因素，制度在全球化條件下國與國之間的競爭中的重要性凸顯出來，如果說資本、土地、人才、技術(shù)等是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬件”，那么制度則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟件”。作為資源配置制度之一的行政審批制度更是重中之重。經(jīng)濟(jì)全球化是世紀(jì)之交世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，作為21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本外部環(huán)境，它是一種公共物品，將世界各國、各地區(qū)和各種微觀經(jīng)濟(jì)主體都納入了全球化的制度框架之中，從而對世界范圍內(nèi)的制度變遷產(chǎn)生了顯著和深遠(yuǎn)的影響。

1. 經(jīng)濟(jì)全球化使轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度環(huán)境發(fā)生了根本變化，對現(xiàn)行行政審批制度造成巨大的沖擊。胡象明教授指出經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國行政管理面臨著十大挑戰(zhàn)——對“物本行政”的挑戰(zhàn)、對“全能行政”的挑戰(zhàn)、對“經(jīng)驗行政”的挑戰(zhàn)、對“低效”行政的挑戰(zhàn)、對“管制行政”的挑戰(zhàn)、對“暗箱行政”的挑戰(zhàn)、對“人治行政”的挑戰(zhàn)、對“缺信行政”的挑戰(zhàn)、對“輕責(zé)行政”的挑戰(zhàn)、對“非廉行政”的挑戰(zhàn)。[3]作為行政管理重要組成部分的行政審批也同樣面臨著這些挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)軌國家政府基于本國利益和戰(zhàn)略地位的考量，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，為應(yīng)對國內(nèi)市場的開放、生產(chǎn)要素的流動和跨國公司的大量涌入，必然要放松政府的微觀規(guī)制，從而產(chǎn)生了行政審批制度變遷的需求。經(jīng)濟(jì)全球化使行政審批制度體系面臨著巨大的外部沖擊，行政審批制度在巨大的制度環(huán)境變化中產(chǎn)生了制度變遷的迫切需求。

2.經(jīng)濟(jì)全球化加快了知識更新和信息的獲取速度，從而提高轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷中制度供給的能力。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，知識和信息成為生產(chǎn)要素的重要組成部分。同時，知識增長和更新的速度大大加快，信息的搜尋和獲得更為便捷，這兩方面都可以促進(jìn)人們在學(xué)習(xí)過程中提高制度供給的能力。

3. 經(jīng)濟(jì)全球化對我國傳統(tǒng)文化、價值觀和意識形態(tài)產(chǎn)生巨大影響，并進(jìn)而影響行政審批制度變遷各行為主體的效用函數(shù)、目標(biāo)取向和行為選擇。全球化加速了全球范圍內(nèi)價值觀、意識形態(tài)的流動與融合，使作為行政審批制度思想和觀念基礎(chǔ)的非正式制度發(fā)生了重大的變化。在經(jīng)濟(jì)全球化的制度環(huán)境中，伴隨著全球文化、價值觀和意識形態(tài)的交融，利益觀念、市場觀、公平觀、競爭與合作精神、民主意識、效率觀、全球觀等已廣為國人所接受，這些觀念與中國傳統(tǒng)道德觀融合在一起，潛移默化到各行為主體的信仰和理念之中，成為他們確立各自效用函數(shù)和目標(biāo)取向的指導(dǎo)體系，并進(jìn)而影響行政審批制度變遷中各利益主體的行為選擇和博弈策略的運用。

4. 經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中國際規(guī)制改革的潮流對我國行政審批制度改革產(chǎn)生了強烈的“示范效應(yīng)”。我國行政審批制度改革是在全世界范圍內(nèi)的放松規(guī)制浪潮中進(jìn)行的。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來，以英美為首的西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家紛紛進(jìn)行了以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的政府規(guī)制改革，以形成有效的市場競爭。這些國家在不同程度上引入了競爭，基本上形成了有效競爭的格局，增加了產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高了資源配置的效率，降低產(chǎn)品和服務(wù)的價格，提高了質(zhì)量，增加了消費者剩余，改善了社會福利。總之，國際上發(fā)生政府規(guī)制的改革及其對經(jīng)濟(jì)增長的積極影響對我國行政審批制度改革產(chǎn)生了強烈的“示范效應(yīng)”，為我國行政審批制度改革的推進(jìn)提供了許多有益的知識和可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。

5. 中國加入WTO的現(xiàn)實情勢。2001年12月11日，經(jīng)過多年的努力中國加入了WTO，成為世界貿(mào)易組織的正式成員。這意味著中國在更大的范圍和更深的程度上融入了全球經(jīng)濟(jì)一體化之中。為符合WTO對其成員國的“完全市場經(jīng)濟(jì)國家”的要求，我國政府審批方面面臨著許多新課題:一些領(lǐng)域準(zhǔn)入的放松使得市場主體多元化，如何規(guī)制不同所有制、不同國籍的微觀市場主體的行為?我國政府應(yīng)當(dāng)采取哪些既不違背WTO規(guī)則又有利于民族企業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的審批政策和手段?面對著國際分工和生產(chǎn)格局的大調(diào)整，發(fā)達(dá)國家將越來越多的資源密集型、高污染高排放產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，我國政府面臨著更大的環(huán)境保護(hù)壓力，如何加強環(huán)境規(guī)制更是刻不容緩的問題。

可以說，中國加入WTO的漫長征程表征著行政審批制度的演進(jìn)與變遷。為符合WTO規(guī)則的要求，中國政府在行政審批體制上做了持續(xù)的改革，使行政審批制度由“計劃管制”向“市場規(guī)制”的邏輯演進(jìn)。但這只是一個開始，我國行政審批制度與WTO規(guī)則之間還存在許多間隙，為使我國行政審批制度符合WTO的非歧視原則、自由貿(mào)易原則和公平競爭原則，必須改革我國行政審批制度中由計劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來的、不符合WTO規(guī)則的部分，使經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國行政審批制度由“官本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”、由“計劃管制”轉(zhuǎn)為“市場規(guī)制”、由“命令——控制”轉(zhuǎn)為“成本——收益”權(quán)衡。也就是說，經(jīng)濟(jì)全球化和WTO規(guī)則仍然對今后我國行政審批制度改革產(chǎn)生不可忽視的影響。

(三)信息技術(shù)的發(fā)展和普及

技術(shù)的變化對改變原有制度結(jié)構(gòu)中的利益分配有著顯著的影響。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，馬克思主義制度變遷理論指出了生產(chǎn)力的發(fā)展是制度變遷的動力，而作為生產(chǎn)力核心內(nèi)容的技術(shù)條件的改變也必然帶來相應(yīng)的制度變遷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為技術(shù)變遷通過產(chǎn)生規(guī)模報酬遞增、降低制度的運行成本而改變一項制度安排的成本收益對比，從而產(chǎn)生制度變遷。

一方面，互聯(lián)網(wǎng)的普及、電子計算機的發(fā)展，使信息搜尋和傳遞的成本大大降低，并且可以改變行政審批制度的運行方式，使網(wǎng)上審批等新的行政審批方式成為現(xiàn)實，節(jié)約了交易成本。為行政審批制度的高效運行提供了技術(shù)支持。另一方面，信息技術(shù)的推廣和普及使得自然壟斷的邊界發(fā)生了變化，使原來的行政審批范圍、政策、方式和手段失去了現(xiàn)實必要性，為行政審批制度改革提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

二、轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷所處的政治和法律環(huán)境

到目前為止，作為行政體制改革的上部——政治體制改革并未啟動，但這并不意味著我們不重視為改革創(chuàng)造必要的政治條件，更不表明在改革中可以忽略政治因素的約束。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革是一種增量改革，也即漸進(jìn)改革，這一點在學(xué)術(shù)界似乎已達(dá)成共識。與此相對應(yīng)，政治領(lǐng)域進(jìn)行的也是增量改革，“改革開放后中國政治的最重要發(fā)展，就是中國正在走上一條增量民主的道路”。[4]經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化和政治領(lǐng)域的民主化是改革開放以來我國取得的顯著成就。在政治體制方面，顯著的變化體現(xiàn)在以下幾方面:

(一)政治民主程度的提高

改革開放以來，國家豐富了民主的形式，增加了公民政治參與的途徑和機會，公民享有的權(quán)利空間擴(kuò)展了。公民享有言論、擇業(yè)、遷徙等方面的自由，可以依法參與民主選舉和民主監(jiān)督，承認(rèn)利益主體的利益并使社會利益主體的逐利行為合法化。經(jīng)濟(jì)改革培育出了多元的利益主體，并且不同利益主體之間的利益實現(xiàn)更加依賴于自身。在這種背景下，原來在計劃經(jīng)濟(jì)體制中表現(xiàn)為“自在的”利益群體日益變成“自為的”利益集團(tuán);各利益集團(tuán)的成員意識到團(tuán)體利益的相通性，并且越來越以聯(lián)合、協(xié)作的方式表達(dá)自己的利益訴求，可以說這正是政治領(lǐng)域增量改革的成果，增量改革所推動的政治民主化和法治化使社會利益主體有了各自利益追求的政治基礎(chǔ)和社會條件，而利益主體間的利益沖突的存在及其相互作用主導(dǎo)著行政審批制度變遷的過程，決定了行政審批制度變遷的方向、范圍、形式、速度、深度和戰(zhàn)略選擇，構(gòu)成了行政審批制度變遷的主題。

(二)法制的完善和法治環(huán)境的初步建設(shè)

法律制度作為規(guī)范人們行為的基本規(guī)范，決定了人們的行為選擇，任何個人或組織都必須在法律所界定的框架內(nèi)活動。因此法律制度是其他具體制度安排的關(guān)鍵性制度環(huán)境之一。法律制度是行政審批制度改革的依據(jù)，它界定了行政審批制度改革的基本范圍和方向，影響并制約著行政審批制度改革的成本，作為行政體制改革有機組成部分的行政審批制度改革是在既有的法律框架下進(jìn)行的，法律制度的保護(hù)對行政審批制度變遷產(chǎn)生不可忽視的影響。改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國法律制度也一直處于動態(tài)的變遷之中，其中與行政審批制度變遷密切關(guān)聯(lián)的法律制度變化有基礎(chǔ)性法律制度——憲法的修正以及《行政許可法》的出臺。

1. 憲法的修正。1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過第一個憲法修正案，憲法第十一條增加了關(guān)于私營經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展，私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制的補充，國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。”1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過第二個憲法修正案，明確社會主義初級階段理論和有中國特色的社會主義理論，指出要堅持改革開放。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過第三個憲法修正案，明確了鄧小平理論的指導(dǎo)地位和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的第四次憲法修正案，“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“鼓勵、支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“尊重和保護(hù)人權(quán)”等內(nèi)容寫入憲法。我國曾先后四次對現(xiàn)行的1982年憲法進(jìn)行了修改，非公經(jīng)濟(jì)獲得了與公有制經(jīng)濟(jì)相同的憲法地位，如果說1988年憲法修正對私營經(jīng)濟(jì)采取的是一種“允許”式的容忍態(tài)度，那么如今已發(fā)展到“支持、鼓勵和引導(dǎo)”，由原來的消極態(tài)度轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的積極態(tài)度。也就是在憲法層次上確定了不同經(jīng)濟(jì)主體相同的法律地位。私有產(chǎn)權(quán)第一次寫入憲法，使其從原來的一種民事權(quán)利上升為一種憲法權(quán)利。人權(quán)入憲等都彰顯了我國在憲法制度層面的變化，這些變化對于行政審批制度改革有著不可忽視的潛在影響。

2. 依法治國和依法行政的法律制度的建設(shè)。根據(jù)中國共產(chǎn)黨提出的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的方略和目標(biāo)任務(wù)，國家大力推進(jìn)為落實依法行政要求的法律制度建設(shè)。上世紀(jì)90年代以來，我國陸續(xù)頒布實施了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等旨在規(guī)范政府行為的法律。2004年7月1日又實施《行政許可法》，2006年1月1日實施《中華人民共和國公務(wù)員法》。上述一系列法律制度的實施構(gòu)成了目前我國行政審批制度運行的重要法律制度框架。尤其是《行政許可法》的頒布實施對行政審批制度改革意義重大。《行政許可法》是上一階段行政審批制度改革的重要成果，又是下一階段我國行政審批制度改革的初始制度條件。2003年8月27日，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國行政許可法》，并于2004年7月1日實施。《行政許可法》對行政審批的設(shè)定、實施機構(gòu)、審批程序、審批費用、監(jiān)督檢查、審批責(zé)任等方面作出了規(guī)定，結(jié)束了以往行政審批無法可依的局面，是我國行政審批制度改革的一項重要成果，將改革開放以來我國在行政審批制度改革方面取得的經(jīng)驗、成就以法律的形式固定下來，將國家在行政審批改革方面的政策上升至法律形式，使之更具有穩(wěn)定性、持久性和權(quán)威性。《行政許可法》構(gòu)筑了我國行政審批制度改革的法律框架，是今后我國行政審批制度改革的依據(jù)和準(zhǔn)繩，《行政許可法》的頒布和實施構(gòu)筑我國行政審批制度改革的法律環(huán)境，設(shè)定了今后很長一段時期內(nèi)我國行政審批制度改革的初始條件。

三、轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷所處的社會環(huán)境

傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)認(rèn)為，社會主義國家人民的利益高度一致，價值觀也是集體主義取向，即個人利益服從組織利益、局部利益服從全局利益。它強調(diào)集體主義和政府計劃，倡導(dǎo)大公無私，反對個體主義和自由主義。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)年代，代表著“局部”、“狹隘”的個人利益和團(tuán)體利益得不到承認(rèn)，也不允許存在和發(fā)展。這種意識形態(tài)是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的單一性社會之上的。改革開放以來，我國選擇了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，市場經(jīng)濟(jì)是利益驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)，其本質(zhì)和核心是強調(diào)個人和集團(tuán)追求合法利益的正當(dāng)性，傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)理論在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下面臨著許多挑戰(zhàn)。以鄧小平為首的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人對傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)進(jìn)行不斷的創(chuàng)新。如在改革開放初期，鄧小平就提出了管理有“二重性”，社會主義國家可以向西方國家學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗。還指出“說市場經(jīng)濟(jì)只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經(jīng)濟(jì)，這肯定是不正確的。”[5]1992年小平同志在南巡講話中指出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別”，[6]從而最終突破了計劃經(jīng)濟(jì)是社會主義，市場經(jīng)濟(jì)是資本主義的思想束縛，走出了“姓資”和“姓社”的爭論，重新認(rèn)識了社會主義本質(zhì)，修正了市場經(jīng)濟(jì)屬于資本主義，計劃經(jīng)濟(jì)才是社會主義的傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)，指出了計劃和市場都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的組成部分。黨中央依法治國、加強執(zhí)政黨建設(shè)和反腐敗等新時期社會主義主流意識形態(tài)的倡導(dǎo)，為我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了思想革命。還有社會主義利益觀的形成和發(fā)展，使人們對利益有了全新的認(rèn)識。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，人們的意識形態(tài)是政治的、倫理的或宗教的，市場經(jīng)濟(jì)條件下意識形態(tài)加入了利益因素。人們在觀念上承認(rèn)利益存在的合理性并積極追求自身利益，與此同時，政治、倫理、宗教等因素的作用弱化。社會主義意識形態(tài)承認(rèn)利益的合理性并保護(hù)利益追求的合法行為，人們合理合法的利益追求在現(xiàn)有的政治體制和意識形態(tài)范圍內(nèi)得到認(rèn)可。

可以說，中國漸進(jìn)改革30年來，每邁出重大的一步都是以對傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)的創(chuàng)新為先導(dǎo)的。社會主義意識形態(tài)的創(chuàng)新促使利益主體利益意識的覺醒，人們不再羞于談“利”，而是公開、大膽地追求各自的利益。社會主義意識形態(tài)的創(chuàng)新一方面影響著行政審批制度改革中各利益主體的預(yù)期成本——收益對比，從而影響著對新制度的需求;另一方面也影響著作為制度供給主體的決策者和執(zhí)行者的制度供給的意愿和能力。

總之，由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)全球化的國際大背景及我國加入WTO的現(xiàn)實情勢、信息技術(shù)的發(fā)展和普及、政治和法律環(huán)境的變化、社會主義意識形態(tài)的發(fā)展等方面制度環(huán)境的變化構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度變遷的外部動力。

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[5]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994:236.

[6]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社，1993:373.

[責(zé)任編輯:任山慶校對:葉慧娟]