地方行政服務體系建設的過程\\問題與思考

摘 要: 我國地方行政服務體系建設是一個漸進發展的過程，是在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中產生和發展的，本身既體現社會主義市場經濟的客觀要求，又不可避免地打下了計劃經濟的烙印。理念與實踐脫節、協作和管理困難、服務整合受阻是其顯性特征。在建設和完善地方行政服務體系過程中有必要對理念與目標、驅動力與阻力、路徑與選擇等方面進行縝密思考。

關鍵詞: 行政服務體系; 問題; 建設

中圖分類號: D625文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0033-04

Process， Problems and Thought in Local Administrative Service System Building

LU Xian-feng1 ， CHEN Li-guo2

(1. Tianmu College of Zhejiang Forestry University， Hangzhou311300， China; 2.Lin’an Municipal Administrative Service Centre， Hangzhou311300，China)

Abstract: China's local administrative service system is a gradual process of development from the planned economy to a market economy. It embodies the objective requirements of the socialist market economy， but also inevitably lays the brand of planned economy. It is the dominant feature in theory and practice deviating， coordination and management challenging， service integration blocking. During building and improving the system of local administrative services， it is necessary to be thoughtful for ideas and objectives， driving force and resistance， paths and selection and other aspects.

Key words: administrative service system; problems; building

一、地方行政服務體系建設的歷史演進

隨著改革開放的縱深推進，我國社會環境已發生了巨大的變化。發軔于經濟體制改革的社會主義改革逐步拓展到政治、社會、文化等領域。面對新的發展形勢，黨和政府切合時機地提出了建設“服務型政府”的理念。2007年10月15日胡錦濤總書記在十七大報告中進一步明確指出，要“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。”這為新時期各級政府推進行政服務體系建設、創新政府治理模式指明了方向。

我國地方行政服務體系建設是一個漸進發展的過程①。1995年蘇州新加坡工業園區為了便于招商引資，提高工作效率，在園區管委會辦公大樓設立了各部門的辦公窗口。[1]1998年9月25日，金華市設立了集政府43個部門于一體的辦事大廳，公開辦事、集中辦公、聯合審批、定點收費。1999年9月29日上虞市便民服務中心成立，服務中心實行“一窗受理，一口收費，集中踏勘，并聯審批，綜合驗收”的新型審批運作模式，成為全國第一家真正意義上的縣級綜合性行政審批服務中心。2001年國務院開展行政審批制度改革后，全國縣市級地方政府紛紛成立“一站式”服務機構。據不完全統計，全國縣以上政府成立的“一站式”行政服務機構有2000個左右。四川、安徽、陜西、吉林、浙江、江蘇、天津、西藏等省市也紛紛建立了省級政務服務中心。

各級行政服務中心建立后促進了政府各部門之間的橫向整合和縱向延伸，逐漸形成了一個等級有序的綜合服務網絡。例如，北京市懷柔區綜合行政服務體系建設卓有成效，已成為北京市乃至全國的典范。2004年9月28日，懷柔區成立綜合行政服務中心，將全區各部門行政許可服務事項全部集中入廳辦公，創建了“五廳、八制、跨部門全程代辦”的工作機制，并形成了以區綜合行政服務中心為龍頭、村和社區全程辦事代辦點與鎮鄉(街道)、鎮鄉(街道)與駐廳部門(指設在綜合行政服務中心內的各部門)之間三級聯動、覆蓋全區的全程辦事代理制服務網絡，行政資源得到優化整合，服務能力明顯提升。[2]

二、地方行政服務體系建設中的問題

近些年來，行政服務體系建設在全國普遍推行，取得了很大成就。一批行政許可項目和非行政許可審批項目被取消或調整，行政服務效率明顯提高。據統計，“十五”期間，全國31個省(區、市)共取消和調整審批項目22000多項，占審批項目總數的一半以上。[3]建立政務服務大廳3314個;738個省級部門實行了窗口統一辦理，占應實行窗口統一辦理的省級部門的95.1%;廢止和修訂規范性文件11073件。[4]綜合服務能力不斷加強，通過行政服務中心對行政投訴、綜合招投標、項目審批、電子監察等多項工作進行綜合管理，形成上下聯動、統一協調的綜合載體和平臺。然而，行政服務體系是在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中產生和發展的，本身既體現社會主義市場經濟客觀要求，又不可避免地打下計劃經濟的烙印，在實踐發展中還存在諸多問題。

1. 理念與實踐相互脫節。“立黨為公，執政為民”，是黨在長期的革命和建設中始終堅持的一貫思想，是廣大黨員干部指導實踐工作的基本理念。行政服務體系是以公民或顧客需求為導向來整合公共服務，而實踐中往往采取從上到下的方式來逐步推行，審批行為不規范，自由裁量權大，辦事透明度低，缺乏有效的監督制約。行政機關一般從自身的角度來設立和整合服務，民眾和社會缺乏參與，沒有完全體現民眾的意愿。在業務流程方面還涉及各部門之間利益和權力的調整，如果僅對進駐服務大廳人員進行服務理念培訓和要求，而相關部門沒有全局觀念和群眾觀念，沒有觀念跟進，最終的放權或授權很容易受阻，結果出現反彈或行政服務虛化現象。

2. 協作或管理上存在難度。行政服務中心在管理上采取雙重管理的模式，即駐廳工作人員在人事、工資、福利甚至業務管理方面等仍保留在原單位，只在日常管理、監督及考核屬于服務中心管理，服務中心管理的權限十分有限，另外行政審批方面的改革大多屬于減量改革，被消減和壓縮的項目直接關系到相應部門的權與利的調整，改革阻力很大，這些決策只能通過上層領導的支持和干預才能得到執行，所以如何獲得主要領導的強有力的支持是當前行政服務體系建設成敗的關鍵因素。從某種意義講，領導的支持力度和熱情很大程度上取決于領導的意愿和價值取向，且具有應急性、隨機性和易變性等特點，而組織本身沒有明確法律依據和職能定位，權責不清，人事不獨立，組織運行缺乏長效的保障機制。

3. 行政綜合服務的整合難度較大。行政服務體系的整合方式體現于三個方面:一是對行政服務事項的內容和程序進行整合;二是與行政服務事項相對應的各行政部門之間的溝通、協調機制;三是電子信息技術在服務供給者(行政服務體系)與服務需求者(公眾)之間的可及程度。由于相關法律的缺乏、部門利益的驅動、資金投入的不足以及公民民主意識的薄弱，行政審批事項整合不徹底，部門之間不協調，電子政務不普及，構建行政綜合服務的一體化過程仍需要一個較長時期。

三、地方行政服務體系建設的思考

行政服務體系建設是一個漸進的、系統的工程，既要打破計劃經濟體制下審批制度形成的種種習慣思維束縛，又要善于吐故納新、總結經驗、不斷創新。完善行政服務體系必須考慮以下幾方面問題:

1. 理念與目標。隨著社會主義市場經濟建設的不斷深入發展，如何“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”①，已成為我國政府體制改革和社會協調發展的的重要內容。公共行政服務體系是一項綜合性的系統工程，一方面體現了公共行政系統與市場、社會的關系。社會對公共行政系統提出各種需求，公共行政系統則對各種需求進行整合并以不同的形式向社會輸出政策產品和服務，這種關系決定了政府公共服務的本質。上世紀80年代，面對公共領域出現的一系列問題，以現代經濟學和企業管理理論為基礎的新公共管理學派開始將目光投向私人部門，他們認為“公共部門和私人部門不必用根本不同的方法來組織和管理，如果公共部門盡可能地像私人部門那樣組織和管理，的確有利于提供公共服務。”[5]因此，以市場或顧客為導向，提高公共服務的效率、質量和有效性是公共部門的基本任務。另一方面體現了公共行政體系縱橫交錯的網絡關系，在縱向上體現了中央與地方之間、地方各級政府之間的職能分層、權責劃分、體制運轉關系，在橫向上體現了政府各部門的職能分工、結構設置、相互協作關系。不良的傾向是，如果過分追求職能或角色的單一化、強調專業分工，則容易出現“自我中心主義”和“碎片化”，缺乏合作與協調，進而影響效益與效率。[6]行政服務體系所倡導的政府協作和審批流程再造與上世紀90年代西方后新公共管理時代政府改革提出的“協同政府”和“跨部門合作”并不相同，后者是針對政府過度放權和機構裁并造成“權力碎片化”和“政府空心化”現象而進行的糾正性改革。我國正處于計劃經濟向市場經濟過渡階段，同時伴隨著全能政府向有限政府轉變，公民、社會組織在公共決策中參與程度比較低，政府尚未達到放權過度的程度，也就不存在這種意義上的權力回收或跨部門合作，然而卻存在另一種情況:我國的政府各部門相互分割、權責不分、相互推諉而導致公共服務供給的低效性。這才是時下提出建立行政服務體系的真正緣由。

2. 驅動力與阻力。任何改革和社會制度創新幾乎都存在兩組不同的作用力影響——驅動力和阻力。在行政服務體系建設過程中也同樣存在著兩類作用力。在驅動力方面:首先，社會和公眾的強烈要求是政府實施改革和創新的外源壓力和動力。在政府、社會與市場之間，政府要獲取合法性來源，必須滿足社會與市場的需求，這些需求通過不同形式表現出來，作為一個有效度、自我吸納的政府會敏銳地感知、匯集這些需求，并以政策產品和提供服務的形式來予以滿足。建立與完善行政服務體系，向公眾提供快捷、優質的公共服務，是公眾需求的一種，政府理應滿足這一要求。我國最早的行政審批制度改革開始于上世紀90年代的江浙地區，由于當地民營經濟發達，市場活躍，營造良好的市場環境的動力最終催生了政府自身的改革。其次，政府為追求自身效率而形成的動力。效率低下是政府歷遭譴責的詬病。當前我國各級政府仍然管了許多不該管也管不好的事。美國著名學者戴維#8226;奧斯本(David Osborne)曾用“掌舵”和“劃槳”來形容政府的職能轉變，要求政府從龐雜的事務中解脫出來，充分發揮市場、非政府組織的作用。[7]構建行政服務體系過程，實際也是政府“瘦身”的過程，如浙江省臨安市行政服務中心自2001年12月開始，經過數輪審改，先后取消了259項許可事項，減少行政服務流程，有效地提高了行政效率。再次，強有力的領導是行政服務體系建立的直接動力。目前在行政服務方面，法律不完備，職能不明確，很難采取全國“一刀切”的方式，實踐中行政服務體系建設狀況如何更多地取決于領導的意志和推行力度。在阻力方面:部門利益可以視為行政服務體系建立和完善的最大滯礙性因素。行政服務流程的整合、服務事項的消減往往關系到機構的變化、人員的調整、財源的流失，因此，不可避免地遭到利益部門抵制。正如尼斯坎南(Niskanen)所言，官僚的目的不是公共效益，也不是最大效益，而是個人效用的最大化。根據尼斯坎南的觀點，能夠成為官僚效用函數的變項主要包括:薪水、職務、津貼、公共聲譽、權力、任免權、局的產出、易于更迭和易于管理局機構等。[8]或者說政府整體的公利性并不足以排除少數個人或部門因私利而做出違反公共利益的選擇。順利推擠行政服務體系建設的必要前提是減少阻力或適時增加動力，如加強教育，牢固樹立為民服務意識，完善法律，加強監督，真正做到立黨為公，執政為民。

3. 路徑與選擇。行政服務體系既是一個資源系統，涉及大量的人、財、物，更是一個權責利系統，寓含著政府各部門之間的業務整合和利益調整。各地經濟發展水平、市場發育程度均不盡相同，在實踐中不應盲目追求時效而一哄而起，或忽視區情而采取簡單的“一刀切”模式。在路徑選擇方面要突出三個方面工作:推行方式要循序漸進，項目內容要流程再造、實施手段要電子政務化。漸進推進包括分層的推進和空間的拓展。以臨安市三級行政服務體系建設為例，2001年12月，市行政服務中心開始掛牌辦公，在積累了大量經驗和形成特色模式后開始向下一級推廣。2007年下半年在社會條件較好、居民較集中的於潛、昌化兩鎮分別建立便民服務中心試點，同時在下屬各村、社區建立便民服務點，在條件成熟后，再由試點鄉鎮向其他鄉鎮推廣，最終將建成覆蓋城鄉的行政服務網絡體系。漸進性還體現于功能與角色的轉變過程，我國行政服務中心一般經歷“咨詢中心——代辦中心——辦理中心”的變化，是“一站式”不斷內聚增長的過程。

流程再造是為確保以科學、高效的方式向民眾提供服務，首先需要對原服務項目進行慎思、裁并和整合。1993年美國麻省理工學院教授麥可#8226;哈默(Michael Hammer)和詹姆斯#8226;錢比(James Champy)就官僚制組織內部的弊病問題提出“流程再造”(Business Process Reengineering，BPR)，他們將“流程再造”定義為“對現有業務流程進行根本的再思考和徹底的再設計，使組織在成本、質量、服務和速度等方面獲得的巨大改善，以獲得顧客的認可和滿意。”①其基本思路如(圖1)所示。在我國行政服務體系建設過程中，部分省市也在這方面做了積極探討和實踐。如湖南省長沙市在2008年對該市21個市直部門所有行政審批項目實施流程再造工程。主要做法有:部門主動限權，提請刪減行政許可項目;實施流程再造，對審批程序進行整合和優化;提高審批效率，承諾壓縮審批時限;將改革措施制度化并及時公開，接受社會監督。[9]

電子政務是利用計算機、網絡及相關軟件系統提高政府辦事效率，改善政府服務質量，增加政府辦公的透明度。互聯網具有開放性、虛擬性和去中心化的特點，當互聯網技術應用于政府管理時，必然對政府組織結構產生影響。[10]在行政服務體系中，行政服務項目是內容和基礎，電子政府則是提供服務的方式、手段和平臺。作為信息化手段，對內使政府各部門、各層次相互溝通，實現信息共享，避免“信息孤島”而產生資源浪費。管理中心能夠實時了解業務流程，有利于監督管理，各部門之間有利于實施并聯審批業務，實現流程無縫隙對接。對外可以成為聯通民眾與政府之間的橋梁，使行政服務在時間和空間上得到拓展和延伸，尤其在鄉鎮和村級，居民生活較為分散，距離市中心區較遠，如果逐步推行網上咨詢、申報、審批、備案等事項，群眾就能真正享受到一站式、全程式、保姆式的服務。從發展趨勢看，電子政務代表了行政服務體系的發展方向，但網絡對信息安全、人才素質、資金投入等方面也提出更高的要求。

參考文獻:

[1]沈榮華，楊國棟.論“一站式”服務方式與行政體制改革[J].中國行政管理，2006，(10).

[2]區委督察科.創新機制破解審批難題綜合行政服務中心深化行政管理體制改革成效顯著[EB/OL].(2005-11-28)[2010-05-05].http://www.bjhr.gov.cn/.

[3]佘建國，孟偉.建立跨部門聯辦機制提高政府行政能力——以北京市懷柔區行政服務中心為例[J].中國行政管理，2006，(2).

[4]姜潔.我國行政審批制度改革取得重要階段性成果[EB/OL].(2005-10-11) [2010-03-01].http://politics.people.com.cn/ GB/1026/3759122.html.

[5]S.Dawson，C.Dargie.New Public Management，Routledge[M].London，2002:2，35.

[6]Boston，J.and C.Eichbaum.State SectorReform and Renewal in NewZealand:Lessonsfor Governance[M]. Paperpresented at theConference on Repositioning of Public Gov-ernance-Global Experiences and Challen-ges，Taipei，2005.

[7]〔美〕奧斯本，蓋布勒.改革政府:企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，等譯.上海:上海譯文出版社，2006:17.

[8]Niskanen，William A.Bureaucracy and repr-esentative government[M].Chicago:AldinePubl-ishing Company，1971:38.

[9]國家預防腐敗局.湖南省長沙市實施審批流程再造 深層次推進政務公開[EB/OL].(2008-11-01)[2010-03-01].http://www.nbcp.gov.cn/article/sgkgz/zwgk/jyjl/200811/20081100001031.shtml.

[10]徐曉日.政府創新的信息化模式——基于電子政務的政府運行機制轉變[J].中國人民大學學報，2007，(6).

[責任編輯、校對:楊賢]