我國石油城市可持續發展探析

摘要：石油城市是我國重要的城市類型，是國民經濟的重要組成部分，在國有企業和老工業基地調整改造過程中，石油城市的經濟發展在我國經濟發展中具有重要戰略地位。石油城市興起取決于石油資源的開發，其后期的興衰則取決于不依賴石油資源的其它產業發展和向綜合性城市的過渡。要解決石油城市的可持續發展問題。需要從替代石油城市能源供給、經濟結構轉型、理順地方政府和石油企業關系等方面入手。分析這些城市的發展規律對研究中國石油城市的可持續發展具有重要意義。

關鍵詞：石油城市；經濟轉型：可持續發展

中圖分類號：F29921

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544(2010)05-0040-03

一、中國石油城市可持續的發展背景

石油城市是指主要依靠石油資源作為建城的基礎或發展的依托，40％以上的勞動人口直接或間接從事石油資源的開發、生產和經營活動、50％以上的國民收入靠石油資源獲得的城市。我國較大型的石油城市有十幾座，例如黑龍江的大慶市、遼寧的盤錦市、山東的東營市、河南的濮陽市、陜西的榆林市、甘肅的玉門市、新疆的克拉瑪依市和庫爾勒市等。從石油資源儲量以及開采加工的程度來劃分。石油城市的發展階段可分為準備期、成長期、成熟期和衰退期，目前中國約三分之二的石油城市處于成熟期和衰退期。因此，探索實現可持續發展的對策，實施經濟結構轉型，是石油城市發展的客觀要求和必然選擇。

20世紀60年代以前。為集中型的石油城市和石油工礦區發展階段。玉門市、克拉瑪依市是按前蘇聯專家意見規劃建設的。1960-1976年為第二階段，多為發展分散型的石油工礦區。大慶、勝利、大港、遼河等近四百個礦區點。都是處于當時歷史條件下，伴隨一些“左”的思想建設起來的。1976年后為第三階段，相對集中型的石油城市得到發展。如華北的任丘、中原的淮陽、華東的東營、遼河的興隆臺等。“七五”、“八五”計劃期間，我國石油工業有了巨大的發展，有規劃的石油城市建設受到關注，大慶、東營、大港、庫爾勒等地即是。2000年許多石油城市進人更新改造階段。產業結構進行了調整，向多元化開放性方向發展。

目前，資源型城市轉型是一個世界性的課題。資源型城市是世界城市發展中的一種重要的模式。這類城市主要是因自然資源的開采而興起和發展壯大的。也因資源的減少或枯竭而停滯甚至衰落。因此資源型城市的轉型是一個必須面對的問題。石油城市大多屬于單一資源型城市。其所建立的依賴于石油資源開采和初級加工業的經濟結構和較為單一的能源型城市功能，已遠不能適應目前地區或城市經濟發展的要求和激烈的市場競爭，如果仍然依靠傳統的粗放式發展和低效增長，經濟發展只能處于劣勢和被動。并最終導致經濟的衰退和落后。

石油資源型城市大慶，截至2009年，全年實現地區生產總值2220.4億元，比上年增長12.3％(按可比價格計算，下同)。其中，第一產業實現增加值69。2億元，比上年增長9.0％；第二產業實現增加值1889.1億元，比上年增長11.8％；第三產業實現增加值262。1億元，比上年增長16.9％。經濟結構日趨合理。通過發展接續產業，三次產業增加值占地區生產總值比重由2007年的3：85：12調整為3.1：85.1：11.8；油與非油經濟比例由2007年的61：39調整為60.8：39.2。在高新技術產業開發區注冊的企業達2256家，同比增長3。5％；實現技工貿總收入593億元，同比增長21.5％；實現工業總產值416億元，同比增長20.2％；實現工業增加值105億元，同比增長35.1％，占地方工業增加值的46.7％；實現利稅44億元，同比增長18.9％。高新區經濟對地方工業的快速發展起到了較強的拉動作用。2008年。經認定的高新技術企業總數達414家，實現工業總產值260億元，實現利稅19億元。預計到2015年，以高新技術為主體的替代產業將成為工業經濟的重要力量，如今，大力發展非油產業、非公經濟，把接續產業做大做強，推進資源型城市向綜合型城市、礦區型城市向生態型城市、自我服務型城市向區域中心城市轉變已成為大慶的戰略目標。從大慶的城市發展方向我們也可以看出，石油城市原來的城市結構已經不能適應現在社會的發展，城市轉型勢在必行，城市轉型研究對于石油城市能否持續穩定地發展、壯大有著很重要的作用。

二、中國石油城市產業發展存在的問題

1 中國石油城市發展面臨資源枯竭的問題

我國的最終石油可采資源量即使按160億噸計，只占全球的3.9％；人均擁有石油最終可采資源量和產量只有世界人均水平的1／5左右。而且，可采資源約有3／5有待探明。據推測。其中分布在中、新生界和第三系的資源占總資源量70％，粘度大的重油和低滲透石油資源占總資源量的43.6％，這些資源埋藏較深，工藝技術要求高，勘探技術難度很大。從近幾年儲量增長的構成看，約65％的增量來自于已開發油田的老區，增長潛力有限，儲量接替難度較大。

2 石油城市空間布局結構分散

石油城市因油而建。建成區域隨著資源的開采向外延伸，城鎮建設面廣、范圍大、戰線長，但實際建城區比重低，原材料加工企業占地面積一般較大，不少石油城市中間夾著良田、菜地等非城市景觀，實際上是多點布局的城鎮體系。集聚度低。比如大慶市建設區面積僅占市區面積的1／38。從大港的用地現狀可以看出，眾多的二級單位和采油村零散地分布于區域內。城市建設面積僅占城區總面積的2250％，其余均為油田生產用地。以斷塊油田著稱的勝利油田，油區分布比較零散，東營范圍內27萬油田人口分布于22片共60多個居民點上。

石油城市的分散布局主要有以下幾個方面的原因：第一，資源分布的不連續。為了便于礦區職工的上下班，節約通勤時間，工人鎮分布范圍相應較廣，規模小，各鎮之間的分散程度大。第二，生產特點決定。為了避免地表建筑物壓礦，于是礦產資源的分布范圍、形狀，制約著城市分布的形態。形成“百里礦區百里城”的分散布局結構。第三，觀念影響。由于對“工農結合，城鄉結合，有利生產，方便生活”的礦區城市建設的片面理解，以及礦區自成體系的居民點建設管理體系的影響。形成目前許多礦區城市的居民點布局過于分散的弊端。分散加劇了石油城市建設的難度。石油城市過于分散造成的問題是多方面的。多數石油城市的公用設施和服務產業配套程度低，教育設施和教育水平也有明顯差距。有些石油城市的教育水平還不及附近的農村縣城。城市建設水平低，基礎設施不健全，很難形成城市體系。一方面基本的生活服務得不到滿足，另一方面設施的利用率很低。第三產業不發達，不能為居民創造多種就業機會。居民點規模過小還給城市的綜合發展帶來困難。所以從生活的要求，社會的組織，居民點體系的效率等角度分析都要求石油城市鎮居民點布局要適當地集中。

3 中國石油城市發展就業壓力大

我國石油資源城市形成的特殊歷史背景和產業形成的特殊環境條件，造成石油資源企業走上了自我服務、自我循環的“企業辦社會”的路子，使得城市功能單一，缺位嚴重，基本還是以油養城、以油養人，距離以城養城、以城養人的綜合型城市相距甚遠。城市功能的缺失，對城市的社會經濟發展影響極大。一是導致產業結構不合理。石油資源產業所占比重太大。

在這種情況下，一旦進行經濟結構調整或發生產業轉型。面臨的困難是不言而喻的。二是勞動力過于聚集于石油資源產業中，產業調整或轉型過程中勞動力轉移或再就業極為困難，結構性失業特征明顯；三是城市功能的缺失，縮小了產業發展的空間，不僅給生產和生活造成極大的不便，也極大地限制了城市經濟社會發展的領域。使城市在社會經濟發展中對區域經濟的帶動作用、輻射功能、集聚效應、外溢效應等大打折扣，反過來又會誘發各種社會矛盾。

4 中國石油城市發展對環境的破壞嚴重

在石油資源型城市，環境污染源主要以石油、石化工業產生的“三廢”污染物為主，油氣化工廠生產過程中，排出大量廢水、廢氣、廢渣，盡管在生產活動中進行大量的污染治理，但仍然在不同程度上對生態環境造成污染。

例如。在大慶市，近年來由于三次采油技術的廣泛應用。部分采出液處理困難，無法做到全部回注油層，大量含油污水進人周圍環境。石油煉制過程產生的有機廢水及生活污水未經處理直接排放，造成地面水體污染。另外，大慶市大量化工廢水長期封存在泡沼中，造成水質極度惡化，對周遍環境及地下水產生不良影響。除此之外，揮發性的化學物質、酸雨、煙霧等也使動植物損壞、減少，這些都在近期和長期影響著石油資源城市的長遠發展。加之石油城市油氣資源企業分散布局，城市綠化率很低，生態凈化能力有限，生態恢復力很弱，所有這些導致城市生態環境容易惡化。

三、推進中國石油城市可持續發展的政策建議

1 中國對石油城市的扶持政策

由于歷史的原因，中國的石油資源開發一直是控制在政府手中，主要是由國有企業來承擔的，因此，也沒有建立起符合市場經濟體制的資源開發補償機制。雖然從上世紀80年代開始，實施了資源補償費和資源稅制度，但資源稅費制度一直不完善，費率、稅率都過低，征收總額有限，環境保護也不盡如人意。沒有真正起到資源開發補償作用。為此，資源開發補償機制的建設和完善就提上了政府議事議程。

資源枯竭型城市衰退產業援助機制資源枯竭型城市的衰退產業主要是資源開采和初加工產業，以及與之配套的相關產業。在經過長期開采后，資源逐漸枯竭，資源開采和初加工產業成為衰退產業，與之配套的相關產業也失去了基礎，成為衰退產業。一般而言，競爭力下降和面臨資源枯竭約束的資源枯竭型城市衰退產業演進趨勢是逐漸退出現有產業結構布局。由于在石油資源枯竭型城市資源產業中國有經濟占據絕對重要地位。因此，衰退產業的退出實質上就是資源枯竭型國有企業的退出，即資源枯竭型國有企業采取關閉破產、遷移、改制重組等方式退出。在這一過程中，涉及到職工安置、社會保障、環境恢復等諸多問題，中央政府和省(自治區、直轄市)政府財政政策起著關鍵作用。

替代產業扶持機制，指不依賴于資源枯竭型城市自然資源正在耗竭的產業，包括除了自然資源開采和加工及配套產業以外的所有其他產業的扶持。發展、壯大不依賴于自然資源的替代產業是資源枯竭型城市產業轉型的關鍵和根本之路，也是產業轉型的難點和重點，對此，政府應該發揮重要作用。

在上述三個機制中，替代產業扶持機制是政府推動資源枯竭型城市產業轉型的最主要動力機制。政府可以采取財政、金融、土地等政策，扶持資源枯竭型替代產業的發展，使產業結構、就業結構等跳出資源耗盡的約束陷阱。最終實現經濟結構調整。使城市由原來單一的資源型城市向綜合性城市轉變。

2 石油城市為實現可持續發展的自身努力

在宏觀層次上，需要改革國家對石油城市管得過死、計劃過多的行政體制。一是要加強機構改革。實現政企分開，企業與社會負擔分離，使企業真正成為市場經濟條件下的獨立法人；政府則要從微觀領域退出來，使政府的職能真正轉向為企業提供服務，轉向城市基礎建設和管理。二是要改革礦產品價格扭曲的問題。以規范的市場機制、價值規律的作用，來合理配置資源的開發、利用與經營。

在微觀層次上，應改革資源型城市企業結構嚴重不合理的現狀。資源型城市的國有企業經濟成份偏重，歷史遺留問題多，改革步履艱難，導致城市經濟缺乏活力。一方面，應積極應用參股、合資、上市等形式改變國有企業的股權結構，實現股權多元化；另一方面，要采取各項優惠措施，鼓勵和吸引各種經濟成份的進入，鼓勵創業，支持中小企業的發展，為國有企業改革提供更大的緩沖空間，為城市經濟真正引入市場機制創造必要的微觀基礎。

3 國家石油公司與地方政府的協調

由于地方政府財力限制等多種因素制約，目前階段油田辦社會職能只能仍然以油田為主。同時，地方政府應盡快轉變政府職能和觀念，雙方在協商和利益交換的基礎上。妥善解決企業辦社會職能。應根據油田所辦社會單位的性質。將其劃分為經營性和非經營性兩類，對醫療衛生、社區物業管理、文化娛樂等行業，采取企業化經營的方式，以其有償服務和轉體經營的收益，限期逐步彌補其補貼直至完全取消補貼，最終使其成為完全自主經營、自負盈虧的社會獨立法人實體，即走企業化—社會化的道路；對社保、再就業服務、中小幼教等社會中介服務和公益事業等單位。采取以政府管理為主、油田補助和增加對地方投資的方式解決。在費用來源上，可考慮以下方式：一是移交初期，采取雙方費用共擔的形式。具體實施時，可在核定實際開支基數的基礎上，在一定過渡期內按比例分攤，油田逐年減少分攤比例，直至全部由地方政府負擔。二是適應地方政府發展經濟的需要，增加對地方的投資。近年來，油區各地方政府為了發展當地經濟，紛紛實行對外招商引資的政策，以鼓勵外來投資，這樣既能夠增加地方長期財政稅收來源。解決地方接收油田辦社會部分財力不足的問題，又能夠增加油田投資渠道，減輕油田社會成本負擔，實現油地雙贏。