中小企業自主創新政策支持體系研究

摘要：中小企業自主創新是企業保持持續競爭力的關鍵，也是國家經濟可持續發展和綜合競爭力的重要保證。由于創新活動固有的復雜特性，中小企業自主創新的成功需要政府部門的有效支持。基于此。探討了政府在促進中小企業自主創新活動中的職能定位，并試圖從金融支持、財政支持、中介服務三個方面進行了公共政策設計。

關鍵詞：中小企業；自主創新；政府職能定位；公共政策

中圖分類號：F2763

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0167-05

一、引言

世界經濟發展的歷史表明，中小企業是技術創新的主體，特別是新型的以技術為基礎的公司，在新技術的開發和擴散中有更加重要的作用。我國66％的發明專利，74％以上的技術創新，82％的新產品是小企業完成的。文獻和一系列實證研究(Audretsch，Baumol and Burke，2001)表明，當前世界各國產業結構顯著向更能發揮中小企業作用的方向變遷。并且是全球性的。一個國家若能通過相應的政策措施以適應這種變化并做出迅速的反應，可能獲得比其他國家更快的經濟增長。各國政府正越來越清晰地發現中小企業的發展對國家經濟發展可持續性和競爭力的貢獻，同時中小企業創新的成功離不開政府公共政策的有力扶持。

中小企業技術創新分為自主創新、模仿創新、合作創新三種基本模式。其中自主創新是企業技術創新的最高層次，包括原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新。我國中小企業創新模式長期以來向模仿和合作創新傾斜，導致關鍵與核心技術缺乏自主知識產權，對外技術依存度高。技術上受制于人。自主創新才是企業保持持續競爭力的關鍵。加拿大約克大學教授譚勁松認為自主創新是中小企業克敵制勝的競爭法寶。一度模仿創新的日韓公司在20世紀90年代被自主創新為核心創新機制的美歐公司甩在后邊。紛紛開始轉向自主創新，這說明模仿創新并不僅僅有后發優勢還存在明顯的后發劣勢。發達國家的技術封鎖和日趨縮短的技術開發與產品創新周期使得我國缺乏自主創新能力的公司會陷入想模仿創新卻無機可乘的境地；外商投資企業在我國研發機構的控股化、獨資化運作模式，“研發鏈分工”和“技術標準”戰略將決定外資企業研發機構是我國后發優勢的制度性屏障。同時，我國產業結構的優化升級、經濟增長方式的轉變和增長質量的提高也要求我國制定和完善一系列公共政策。支持和促進中小企業自主創新。

二、中小企業技術創新理論回顧

創新理論之源可追溯到20世紀早期。1912年，約瑟夫·熊彼特(Joseph.A.Schumpter)在其著作《經濟發展理論》中首次將“創新”系統地引入到經濟體系，對西方經濟學界創新理論和創新研究路線的豐富拓展與實踐奠定了基礎。其中關于技術創新政策研究基本上可分為：

(1)新古典學派，認為創新是生產要素的重新組合。這種組合只有借助于企業通過市場來實現，企業會在市場機制的激勵下進行創新。但技術創新過程存在“市場失靈”，市場機制對企業的調節作用有時會出現調節真空，需要其他的力量——政府干預來填補以保證全社會的資源最優配置。最早將市場失靈理論假定應用于技術創新政策分析和影響較大的是阿羅(Alrow)，他明確指出了市場失靈的根源在于技術創新的三個重要特點：創新收益的非獨占性、創新過程的不可分割性和不確定性。新古典學派普遍認為政府在技術創新中的作用主要是對市場機制起補充作用。

(2)弗里曼(CFreeman)、羅森伯格(Rosenberg)、納爾遜(R.RNelson)等為代表的新熊比特學派，他們遵循經濟分析的熊比特研究傳統。將技術創新視為一個相互作用的復雜過程，重視對技術創新過程—“黑箱(black box)”內部運作機制的揭示，并在此基礎上先后提出了很多著名的技術創新模型。研究從早期的技術推動和需求拉動的線性模型過渡到羅斯韋爾(Roy Rothwell)的技術創新過程的“交互作用”模型、克萊因(Kelin)和羅森伯格(Rosenberg)的鏈式模型等。舒摩克勒(Schmookler，1966)將創新比做是一把剪刀的兩片刀刃，創新是實現技術可能性與市場可能性的結合，是以企業為核心的知識創造、轉換和應用的過程。

(3)弗里曼(C.Freeman)、納爾遜(R.R.Nelson)、倫德瓦爾(B.A.Lundvill)為代表的新熊彼特主義開始將李斯特(Friedrich List)傳統與熊彼特傳統有機結合的國家創新體系(national innovation system，NIS)學派。創新是不同主體和機構間復雜的互相作用的結果。技術變革并不以一個完美的線性方式出現，而是系統內部各要素之間互相作用和反饋的結果。這一系統的核心是企業，是企業組織生產和創新、獲取外部知識的方式。外部知識的主要來源則是別的企業、公共或私有的研究機構、大學和中介組織。它強調技術和信息在人們、企業以及機構間的流動是創新過程的關鍵所在，創新和技術發展是各部分相互作用的結果。企業、大學和科研機構、中介、政府、金融部門、法律、文化等都參與并影響創新活動。但企業始終是創新的主體，繼弗里曼和納爾遜后，波特認為國家的競爭優勢正是建立在成功的企業技術創新的基礎上，政府應該追求的主要目標是為國內的企業創造一個適宜、鼓勵創新的環境。他提出的國家優勢的四個決定因素，每一個都受到政府的影響。

20世紀70年代“石油危機”后世界經濟形勢的變化，各國都出現了有技術創新能力的機制靈活而富有彈性的強勢中小企業。并充當了創新活動的發動機。英國薩塞克斯大學科學政策研究所(SPRU)實施的著名的薩福(SAPPH0)項目指出小公司中市場銷售和研究開發決策的有效結合更容易辦到。近年來大量小企業進入高新技術產業創造了很多奇跡，不同企業的技術創新行為和實績的差異取決于知識循環流轉是否通暢，促進循環流轉和應用就成為技術創新政策設計的一條基本原則。實現科學知識的循環流轉最重要的相互作用發生在國家和企業層面上，國家的存在規定了企業技術創新的制度空間，作為創新主體的企業，更多地是通過相互作用、啟發和靈感完成創新過程。中小企業通過轉向社會網絡可克服其面臨的劣勢，通過依靠地區知識網絡取得對創新過程的重要投入，借助外界研發力量從事創新，也可通過企業之間的聯合，組成企業集群，共同分擔創新成本和分享創新成果。

三、政府扶持中小企業自主創新的職能定位

OECD國家創新系統項目總結報告《管理國家創新系統》基于經驗研究和實證分析，明確表達：在經濟全球化條件下，創新績效不僅依賴于特定的行動者如何行動，而且更依賴于它們作為創新系統中的要素如何在地區、國家和國際層次上相互作用。尋求和改進這些相互作用，政府能夠為系統中各要素之間的有效合作提供基礎。政府職能的發揮是國家刨新系統的必備要素和關鍵變量。

創新系統的管理需要綜合的、連貫的穩定政策。這種政策以單個手段與整體目標的良好配合為特征，以不同政策領域中的手段與目標的兼顧、協調為特征。政府需要在使技術創新政策成為整個經濟政策的內在組分方面發揮一種整合的作用。以使不同的政策相互協調，確保有利于創新的框架條件，如穩定的宏觀經濟條件，支持性的稅收和治理環境，建立一種創新文化以及適宜的基礎設施和教育與培訓政策等。許多亞洲政府面臨的關鍵任務是提供政策和規制環境促進和幫助公司從事技術發展努力和增強自身和國家的包括創新能力在內的技術能力。政府在技術變化中能扮演兩重補充角色。一方面，他們組織支持性的政策環境，提供有利于私人技術投資的足夠的技術基礎設施，幫助私人部門的合作；另一方面在企業不能有效運作的領域利用專門的政策工具進行干預。

在技術創新的賽場上，只有一個主體。那就是企業。如圖1所示，企業是創新系統的核心。是社會物質產品的最終提供者。任何技術只有進入企業，轉化為現實的生產力，才能推動社會的進步，證明其自身存在的價值和意義。政府是環境，應從國家角度為技術創新構筑良好的政策環境和基礎設施，通過一系列的制度安排。包括與創新直接相關的財稅優惠和公共采購、知識產權等法律法規、塑造創新文化氛圍等以及間接相關的金融支持、中介服務體系等，運用占有的社會資源引導和協調科研機構和大學、金融部門、中介機構，增強它們之間的互動，促進相關政策之間的作用和協調，從而直接或間接地支持和推動中小企業自主創新。其中科研機構、高等院校是創新知識的提供者，是技術創新基礎知識的源；科技中介機構依據國家創新目標，以專業知識、技能為基礎，通過資源整合，為創新主體——企業和創新源的連接服務。是市場經濟體制條件下政府推動知識和技術擴散的重要渠道。但不從屬于政府。金融機構主要為創新活動的啟動、發育提供有效的資金支持。

政府明確了在以企業為核心的創新系統中的自身角色定位后，可通過相應的直接或間接的政策工具，構筑和完善符合本國國情的政策法律環境與基礎設施。影響、引導和干預創新活動中的作用與效率。與發達國家比較。我國中小企業自主創新能力的提升和健康發展尚缺乏強有力的完善的支撐體系。我國應在修正和完善當前技術創新的政策基礎上，通過明確穩定有力的政策工具的綜合運用，完善和優化其組合，形成政策合力引導社會資源配置。

四、促進中小企業自主創新的公共政策設計

(一)中小企業自主創新金融支持的政策設計

資金缺乏是全世界中小企業生產經營和健康成長面臨的最嚴重困難。據調查。我國中小企業中有76.1％的企業認為資金比較緊張，68％的企業認為資金短缺是影響企業發展的主要因素之一。而長期以來，我國中小企業技術創新的投融資體系極不健全：金融支持系統結構單一。另一方面，中小企業缺乏貸款抵押的資產，資金需求受到制約。據海通證券研究報告提供的數據，中小企業貸款平均拒絕率為65.01％，小于50人企業拒絕率更高達78.92％。貸款擔保體系作用有限，擔保機構分布高度分散且不平衡、普遍規模較小。風險投資先天不足，發展受阻，沒有真正起到中小企業技術創新推動器的作用，市場經濟國家通行的天使投資在我國仍處于觀望態勢等。

中小企業融資困難的根本原因是缺乏針對中小企業相對獨立的多層次的資本市場體系，世界銀行2000年的研究報告表明：“單純依靠市場或銀行發展金融業并不是最優選擇。金融系統各方面的共同發展可促進其他方面進行技術創新。”我國需要優化多形式、多渠道的技術創新金融支持體系(如圖2)，政府只需提供有效運行的政策環境而不直接參與運作。

正如斯蒂格里茨指出的：“金融部門運行的成功與失敗有著很深的政策根源。”世界銀行2001年研究報告也明確指出：“我們必須從發達國家在日益復雜化的經濟環境中。就企業和居民的金融需求提供相應對策的進程中汲取政策經驗與教訓，為生產率的提高構筑政策平臺。”技術創新金融支持體系的構建和完善，需要政策當局提供良好的宏觀政策環境。

1 政策設計的基本原則

(1)政府“到位”而不“越位”

技術創新金融支持應該是建立在市場化較為成熟的制度框架中的一種金融行為方式，任何產權邊界的不清晰將導致交易成本的高昂和效率的降低。國際經驗表明，市場經濟條件下，政府對技術創新只能引導。在技術創新金融支持運行過程中，政府只宜作為相關政策的制定者與協調者，從直接組織技術創新及其金融支持活動為主，轉向為技術創新金融支持安排創造外部環境、提供政策指導和服務為主。

(2)構建良好的外部管理制度

由于涉及金融這一特殊產業，政府必須注意構建良好的外部市場約束與監管等外部管理制度環境。政府政策必須創造和保持制度基礎設施，包括信息、法律和監管，確保技術創新的金融支持體系平穩運行。

2 構建技術創新金融支持的良性金融政策環境

為了保證上述金融支持體系的有效運作，根據技術創新金融支持的發展現狀和國際經驗，需要創造和提供金融環境政策。

(1)加強證券市場等直接融資渠道對企業技術創新全過程支持作用，建立和完善二板市場，推進以民間資本為主體的風險投資體系建設。強化技術創新的金融支持功能。

(2)逐步放開地方合作制中小金融機構。利用其與技術創新主體之間信息的相對充分，為技術創新提供多層次的金融支持。

(3)利用證券市場等直接融資與銀行信貸等間接融資安排較嚴格的監管體系。對技術創新項目形成約束機制，提高投資效率。

(4)加快建立風險投資機制，鼓勵以不同形式組建風險投資公司和風險投資基金。

(5)鼓勵各級地方政府利用本地財政資金，組建高技術產業投資基金，發展為中小高科技企業提供融資和貸款擔保的多種擔保機構。

(6)中央銀行應在確保信貸資金安全的前提下，調整科技貸款的標準、利率浮動范圍和管理模式，增強金融機構發放科技貸款的積極性；采取貼息、擔保等方式鼓勵商業銀行對高新技術的研究、開發試驗和應用推廣。

(7)國家的政策性銀行應設立高新技術產業發展專項貸款，實行最優惠的利率。通過進口信貸和出口信貸等方式，支持高新技術企業開拓、占領國際市場。

(二)中小企業自主創新財政支持的政策設計

1 財稅激勵

(1)整體科學設計稅收優惠政策。創新是—個從新思想的產生到新產品設計、試制、生產、營銷和市場化的一系列活動，實質是新技術的產生和商業應用。任何一個環節的失敗都會導致創新失敗。目前我國促進中小企業發展的稅收優惠更多地表現為區域性、零散性，缺乏整體效應，并不能減少中小企業的壓力和風險：沒有體現對企業科研投入和人力資本教育的支持；同時還存在所有制和地域歧視。

稅收優惠應體現在產品生產與銷售、科研開發和中試階段的每一個環節。要采取有利于設備更新和資金回報的加速折舊、有助于科研活動的稅前扣除、稅前抵免及資助目的性較強的稅收信貸和延遲支付等手段，允許科技型中小企業按照銷售或營業收入的一定比例設立風險準備金、技術開發準備金、新產品試制準備金以及虧損準備金等用于自主創新，并允許準備金在所得稅前扣除。增值稅方面要允許科技型中小企業對購進的生產設備進行抵扣，減少高新技術產品的重復征稅。對科研人員從事科研開發所獲收入給予個人所得稅方面的優惠。消除稅收優惠對所有制、地域的歧視。統一內外資在所得稅優惠上的差別。

(2)增加對中小企業自主創新的財政投入。財政政策通過財政投入對科技創新活動進行資助和引導，作用于基礎研究、共性技術研究等領域。我國政府對中小企業技術創新的財政扶持少，而在國外很多國家為中小企業發展技術提供財政補貼。我國應借鑒國外經驗，建立重要技術的研究開發費補助金制度。對符合條件的中小企業給予專項RD補貼，如對企業用于高新技術研究開發與試驗的費用及企業推廣高新技術的培訓費用進行補貼，對企業聘用RD人員提供補貼。

2 政府采購支持

政府采購是促進創新方向和速度的重要政策工具，能培育與創造新興市場的共享技術需求。從市場經濟角度分析。相比財政補貼和稅收優惠等財政扶持方式，政府采購這種“需求拉動”的支持方式特別有利于中小型高新技術企業的發展。政府采購支持應尤其注重公共技術采購(public technologT~procurement)，政府作為消費者購買那些目前在市場上尚不存在的產品，而這些產品難免或者有可能在一個合理的時間期限里被開發出來。它是一種源自需求方的創新政策工具，有助于與需求的聯結，而且能夠影響源于需求端的RD活動，為自主創新產品提供需求市場，有效降低產品進入市場的風險，并帶來一定的消費向導作用。在美國的電子產業中，采購政策作為促進技術創新的優秀政策工具對基于小型新技術企業的發展發揮了巨大作用，德國的合成材料，美國的合成橡膠，英國的雷達等也與政府采購政策密不可分。

目前我國政府采購規模較小，對技術創新的拉動作用有限。國際上，政府采購規模一般占國民生產總值10％，而我國2004年的采購規模僅占國內當年GDP的2％。且相關數據分析發現高新技術產品采購所占比例更低。因此，政府應明確和加強政府采購對自主創新的支持。

(1)通過立法建立可操作的政府采購促進技術創新實現的制度。

(2)擴大政府采購規模，加大對技術創新產品的傾斜，為自主創新產品開拓市場需求，政府集中使用財政性資金采購，更能保證政府采購促進自主創新政策功能的實現。

(3)給予中小企業特別優惠。在國外一般表現為門檻價優惠和價格優惠。如美國規定10萬美元以下的政府采購合同，要優先考慮中小企業，并給以價格優惠扶持；中型企業價格優惠幅度在6％以下，小型企業價格優惠幅度在12％以下。

(三)中小企業自主創新中介服務的政策設計

中介機構是溝通知識流動尤其是科研部門和中小企業之間知識流動的一個重要環節，是國家創新體系中互動的重要載體。國家科技部統計數據表明，目前我國有各類中介服務機構6萬多個，從業人員約110余萬人。其中生產力促進中心近11300家，企業孵化器500多家，咨詢評估機構13000多家，常設技術市場和技術產權交易所400多家、科技情報信息機構400多家等。各級中介起到了聯接研究開發、產業創新、宏觀調控等橋梁作用。

然而。與中小企業技術創新中急需信息咨詢、技術與管理咨詢、市場開拓、籌融資、人才培訓等日益增長的迫切需求相比。我國中介服務的發展仍很落后，政府“兼做中介、控制中介、代替中介”的現象普遍，且服務意識差，結構性低效能。市場意義上的中介機構的發展受到制約，據統計。在我國現有科技中介服務機構中，單純依靠科技中介服務和咨詢得以生存、發展的只占15％左右。因此，優化整合資源、培育和孵化企業的能力十分有限。如生產力促進中心，優化集成各種技術和經濟資源的功能沒有充分發揮，資金途徑單一，服務能力不足，缺乏高素質管理和技術人才。而著力于對創新企業提供培育和促進其進行技術創新的人工環境的企業孵化器。基本是在現代化的全新大樓，創新成本高，孵化起點從中試開始，資源有限，服務層次低。此外，目前我國支持科技中介機構發展的公共信息平臺基礎設施較差、行業性的信息網絡流動不暢通，科技中介機構無法通過正常渠道獲取信息，只能依賴社會關系及非正規手段獲取信息，導致信息本身和處理結果的可信度較差，影響了中介機構的服務質量。

當前。科技中介組織在發展中的問題與我國特定歷史時期和市場發育水平密切相關，我國政府應大力加強對現有公共服務體系的支持力度。構筑強大的、適應市場經濟發展規律的支撐服務體系和網絡化、社會化、產業化的中介服務網絡以開展和完善與研究開發直接相關的信息交流、決策咨詢、資源配置、技術服務和科技鑒定等各方面的活動，促進知識流動和技術轉移，推動中小企業自主創新。建議可從以下方面努力：

1 中介機構建設

政府首先應加強對公共服務體系的支持。一方面增加對中小企業自主創新的直接支持。即重點支持建立一兩個能為中小企業鑒別技術、并能提供技術創新全過程服務的國家級科技中介機構；同時在政策、稅收、資金上給予一定優惠，鼓勵民營組織、科研機構、高等院校等利用自身優勢，企業、社會團體組建更多功能更強的中介服務機構并向社會化、產業化方向發展。協調引導各種社會力量。如可借鑒美國退休經理服務團(SCORE)、小企業信息中心(sBIC)等社會服務機構的經驗，組織退休教授、技術人員、經理建立一些志愿者團體，鼓勵科學家、工程師、資深專業人士開展業余咨詢服務活動，為中小企業提供企業診斷、人員培訓、經營指導、信息咨詢、項目評估等服務。

2 社會環境建設

目前由于科技中介機構大多帶有濃重的“官辦”或“半官辦”色彩，使得其對行政母體的過度依賴并造成業務壟斷，導致民間力量難以進入。為了鼓勵民間科技中介組織的發育和成長，應盡快實行行政部門與科技中介的分離，政府對科技中介組織的支持一視同仁，業務的委托按競爭擇優的原則確定。這有利于營造公平競爭的社會發展環境，同時對于保證中介組織的中立性具有重要作用。另外，政府要理順管理體制，實現從部門到社會的轉變。從行政干預到市場導向的轉變。按照政事分開、政企分開、事企分開的原則，使各類科技中介組織與行政機關脫鉤，并定位成產權清晰、權責明確、自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立法人實體，構建和塑造以市場性、社會性為主要特征的中介組織管理體制。

3 法制環境建設

科技中介的發展以市場需求為前提，并依靠法律法規定位和運行，而目前涉及科技中介規范、管理的法律法規基本處于空白。建立系統、配套的科技中介法律法規體系，規范科技中介組織行為，逐步明確各類機構的法律地位、權利義務、組織制度和發展模式，通過立法理順政府與科技中介機構之間的關系，形成法律定位明確、政策扶持到位、監督管理完善的發展環境。在全國科技中介法律政策框架尚未形成的情況下，科技中介的法律政策體系建設應加強部門規章的建立和地方性立法，以此推動我國科技中介機構的全面發展，并推動全國性立法工作的開展。

4 重點基礎設施建設

科技中介組織是國家創新體系的重要組成部分，其能力建設應納人政府科技發展計劃范圍內。目前應將支持的重點放在科技企業孵化器、公共技術支持平臺、公共信息平臺等基礎設施和重點機構上。當前我國應使孵化器投資結構合理化，利用各種力量籌建資金發展孵化器，提高孵化器自身素質；發展虛擬孵化器，通過虛擬孵化器的網絡系統，節約孵化成本，利用點對點、交互式的孵化，提高孵化水平。實現孵化功能的社會化。學習和跟蹤國外經驗，積極加入在波蘭試點成功的G-RVIN(global-local，real-virtual incubator networks)作為知識和創新的基礎設施和基礎技術。將企業家和客戶、供應商和其他補充機構的地方、區域和世界網絡溝通和聯結起來，作為補償機制處理發展中和轉型經濟體中企業家面臨的諸如人的、文化、規則和政治障礙等因素，促進和支持政府、公司、金融部門和民間社會團體(大學、協會、貿易聯盟、非政府組織)四個部分和其內部問的交互，增強企業家創新成功關鍵因素的可用性(availability)、意識(awareness)，可達性(accessibility)，可承受性(affordability)。在公共技術支持平臺方面。借鑒法國政府設計的技術平臺(technological plafforms)的經驗，集中高等教育機構服務于中小企業的資源和能力，在中小企業比較集中和具有產業集聚優勢的地區。重點支持建立一批公共技術支持平臺，為中小企業自主創新提供設計、信息、研發、試驗、檢測、新技術推廣、技術培訓、人才等全方位服務和技術支持。