城市化與保障農民權益絕非兩難

2010年下半年里，河南、安徽、黑龍江等地的暴力拆遷事件頻頻見諸報端。在對這些事件的描述中，幾乎都跟推進城市化相聯系。

在網絡搜索引擎上輸入“征地拆遷”和“城市化”的關鍵字，很容易查看到許多地方政府為推進城市化所進行的宣傳，其中有不少類似“做好征地拆遷工作是推進城市化進程的前提條件”的口號。這就難怪公眾把城市化同違背民眾意愿甚至是暴力聯系起來。

此外，撤并村莊、農民集中居住以騰出建設用地和建設用地指標的運動，也在各地轟轟烈烈進行，其間出現了不少帶有強制性質的負面案例。11月初，有媒體報道了山東、河北、安徽等地為將農民的宅基地復墾，用增加的耕地換取城鎮建設用地指標，導致大量農民“被上樓”的案例。這些案例暴露出“城鄉建設用地增減掛鉤”政策被利用、曲解，成為以地生財的新途徑的問題，在操作中存在違背農民意愿的現象，包括強拆民居，拿走宅基地。撤村騰地的原因，也是為了節省出建設用地用于城市化。城市化同損害農民利益再一次聯系起來。

基于此，輿論似乎在形成這樣一個觀點：推進城市化就離不開從農民那里拿地，與之伴隨的，則是強制和剝奪。這無疑引起了公眾對城市化過快推進的擔憂，也使政策制定者產生憂慮。中農辦主任陳錫文就多次提到，城鎮化過程中要防止不顧農民意愿強制流轉和集中土地，防止以各種名義把更多的農村土地征收為國有，成為謀取土地財政的捷徑。然而，加快城鎮化不但是中國“十二五”規劃的核心戰略，也是經濟增長、人口和資源流動的自發結果。人口的集中、產業的集聚、城鎮的擴張，可以帶來就業的增加、收入的提高，以及整體福利的改善。于是，上面提到的諸多負面事件凸顯出兩難抉擇：要么犧牲一部分農民的利益換取高速的城市化，要么犧牲城市化的進度換取公民權益的保障。江西宜黃拆遷自焚事件之后，當地官員更是提出了這樣的看法：“從某種程度上說，沒有強拆就沒有中國的城市化。”

城市化與權益保障非對立

事實上，城市化與保障農民權益絕非兩難。之所以出現上述兩難困境，就在于中國在缺乏農村產權清晰界定的基礎上，死守著征地制度，將發展經濟的地方政府與追求財產收益的農民放到了對立面上。

要想破解城市化與權益保障的兩難，需要做兩件事：一是進行自聯產承包責任制改革之后的新一輪農村產權制度改革，將以“清晰的使用權和經營權”為重點的農村產權制度，適時發展為以“有保障的轉讓權”為重點的，更加完備的產權制度；二是徹底改革征地制度，放棄政府對建設用地的壟斷，建立市場配置土地資源的機制。

先來說農村產權制度改革。農村是中國改革的發源地，在上世紀80年代初，農村產權改革的核心，是把人民公社運動中所剝奪的農民對土地的所有權，部分還給農民，主要是其中的經營使用權。正是這次產權改革，提高了農民的積極性，解放了農村生產力。然而，這次產權改革是很不徹底的，農民獲得土地使用權的同時，并沒有獲得土地轉讓權。土地承擔了為農民提供基本生存保障的功能，而農民則被戶籍制度束縛在土地之上，有保障而無法獲得高收入。

反觀城市的產權改革，盡管起步晚，但是卻更為徹底。以1987年開始的城市國有土地批租制，以及1998年的房改為契機，城市房地產市場迅速成長，在改變居民住房條件的同時，也為城市化提供了土地和資金的保障。同時，上世紀90年代以股市建立為標志的資本市場改革，則繁榮了資本要素的融通。這樣一來，大部分城市居民都能夠分享到城市房地產和資本市場繁榮帶來的財政增值。

事實證明，清晰的轉讓權不僅促使資源進行更高效率的流轉，也能使產權所有者更有保障地分享到財富的增長。

而農村的土地和房屋，則一直被嚴格限制交易。農民有權無償申請和永久使用宅基地，但是不允許賣給城鎮居民。而農村“一戶一宅”的規定，實際上使得惟一有權使用宅基地的本集體經濟組織內成員，也喪失了購買他人宅基地的權利。等到人口流動限制逐漸放松，農民可以進城打工、獲取工資性收入之后，城鄉收入差距卻并沒有縮小。2003年以來，盡管工資差異占城鄉人均收入差異的百分比以年均3％的速度下降，但城鄉人均收入之比卻以年均13％的速度在擴大。不能通過市場交易獲得財產性收益，但是卻可以無償占有，這也造成農村宅基地面積急劇擴張，至2006年底，已達到人均223平方米，超過城鎮人均住房建筑面積近八倍，造成大量土地資源的浪費。

事實上，產權是綜合了多種權利的復合體，使用、收益、轉讓這三種權利賦予權利主體處置財產的自由度依次增強，潛在的經濟效益也增強。目前的政策僅允許農戶在不改變土地用途的前提下，通過轉包、出租、互換等方式流轉，以獲取有限收益。但是，一旦涉及土地用途變化，即土地由農用轉為非農用時，卻仍然還停留在計劃經濟時代形成的國家征地制度框架之內。從這一點看，中國農地轉用權利并沒有完全賦予農民，農民并不享有農地轉為非農用途的合法轉讓權。

由于轉讓權的缺失，農民無法分享城市化帶來的土地增值收益，必然與坐享土地收益的地方政府產生利益沖突，這也正是造成城市化剝奪農民權益難題的癥結所在。因此，要徹底解決問題，光靠產權界定是不夠的，還需要徹底地改革征地制度。

讓農民分享土地增值收益

在現有制度框架之下，征地是擴大城市土地利用的惟一合法路徑。國家把農民集體所有的土地征為國有，用于興建基礎設施，或由政府公開出讓，用于城市工商業和住宅建設。政府通過出讓土地，籌措城市建設的資金。

農村和農民承擔了土地被國家征用的義務，雖可獲得按土地原用途計算的一次性補償，卻不能平等分享城市化帶來的更高土地增值收益。這樣的制度安排，不可避免地引起收入分配方面的矛盾。隨著城市化加速、征地范圍擴大，征地補償與城市地價之間的落差越來越大，矛盾和摩擦也日益嚴重。

一種常見的觀點是，解決征地拆遷沖突的根本辦法在于提高補償標準。然而，如果不改變政府對包括非公益用途在內的城市土地供應的壟斷，僅僅在拆遷補償高低上做討論，并不能真正解決“如何讓農民分享城市化及土地升值所帶來的溢價收益”的問題。對于財權與事權不對等的地方政府而言，并沒有能力能真正“合理”地提高征地拆遷的補償標準。例如，江西宜黃的官員在拆遷自焚事件之后提到“搞城市建設需要進行大量的拆遷，如果遷就被拆遷戶的利益訴求，大幅度提高拆遷補償標準，政府肯定吃不消”。于是，在財產法基礎薄弱，而行政力量卻很強大的現實下，侵權事件實難避免。

想促進城市建設發展的地方政府沒有錯，想在高漲的房價地價中分得應有利益的農民也沒有錯，只是征地制度讓這兩者處在了對立面上。化解征地沖突，一方面當然要盡快明確公共利益的具體范圍，一旦征地，必須經由公開的程序制定合理的補償標準；另一方面，政府不該因為非公益用途而征地，以行政力量去強行干預本該由市場交易來完成的土地資源配置。

還有種觀點認為，政府壟斷一級土地市場是“中國模式”成功的關鍵，因為依附于征地制度的“土地財政”是城市建設的資金源泉。

事實上，不經征地，照樣可以發展城市化、工業化。

北京 “溫都水城”所在的昌平區鄭各莊村，以本村農民組成的集體經濟組織為主體，發展了多樣化的工業和服務業體系，在集體土地上建起了一個“農民城”。因為沒有征地，土地所有權仍然是農民集體所有，城市化帶來的收益讓所有村民都住進了樓房，并且每年可以得到土地分紅。

四川雙流縣的蛟龍工業港，當地農村與外來企業家合作，在4平方公里的土地上發展出供十幾萬人就業的新型工業園區，不靠政府就自行建設了基礎設施。在園區建設的拆遷過程中，農民成為與用地企業對等的談判主體，獲得的補償也比鄰近地區的補償更高。更重要的是，當地農民保持了土地的所有權，也就保持了分享進一步城市化、工業化的收益。

實際上，在這些案例中，政府不用費力對農民進行征地和“強拆”，只是在堅持監督的前提下放松管制，給予這些地方的創新力量多一點空間，探索以市場機制配置土地資源的新路。

確權+財產權轉讓+市場

城市化的迅速推進，不但創造了大量就業、保證了較高的經濟增長速度，還為提高城鄉居民的財產性收入帶來了契機。以確權為基礎，建立在財產權利之上的市場機制，應該成為土地資源配置的主要方式。只有當“有保障的轉讓權”成為農村產權制度的重點時，農民才能成為土地流轉的主體；而當用市場方式來配置土地資源的時候，農民就可以與用地方平等談判，分享城市化帶來的土地增值收益，避免征地拆遷引發的社會矛盾。

而在為獲得建設用地指標所進行的村莊拆并的案例中，如果在確權的基礎上以農民為主體實施土地整治，騰出的土地指標并不以行政命令的方式進行分配，而是像成都、重慶的“地票”一樣，以市場機制進行配置，那么土地指標換取的資金就可以全額投入到農村。更進一步，如果土地指標的最終利用并不依賴于征地，那么用地方就可以直接參加到指標的交易中，成為與農民集體對等的市場主體，就不會出現農民“被上樓”的情況。

當然，以上提到的確權和征地改革并不簡單，是復雜的系統工程，涉及如何從“土地財政”轉向財產稅體制的地方財稅體系改革，也涉及到村莊民主和公共治理模式的建立。盡管改革不易，但政府應該朝著“有所退出、有所進入”的方向努力，逐漸退出非公益用地的征收，改以市場機制配置土地；同時主動承擔農地確權的責任，扮演提供基本公共服務的角色。如此，則可以順利破解城市化與保障農民權益的兩難。同時，還可以寄望于通過城市化帶來的土地增值收益縮小城鄉收入差距。□