礦產勘查新機制的構建

李士彬，姚志勇，強 真，董延濤

(1.貴州省國土資源勘測規劃院，貴州 貴陽 550004；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎，礦業是工業經濟社會出現以來的基礎產業，礦產勘查業又在礦業中占有基礎和龍頭地位。新中國成立以來，我國的礦產勘查和開發取得了巨大成就，為我國的工業化打下了雄厚的物質基礎。當今，我國還處在工業化的中期階段，因此，在今后的30～40年內，對礦產品的需求量還將大幅度增長。據有關部門對供給趨勢分析，我國45種主要礦產的現保有儲量，到2020年可以滿足或基本可以滿足需求的僅有6種，形勢相當嚴峻。

長期以來，我國礦產勘查一直沿用蘇聯的計劃經濟體制。改革開放以來，我國在礦產勘查工作體制改革方面進行了一系列的探索，實行了公益性地質工作與商業性地質工作的分離，并且礦權市場已見雛形。但礦產勘查機制研究尚較為薄弱，使礦產勘查業成為制約礦業發展的“瓶頸”，對國民經濟的可持續發展造成巨大影響)。其原因就是勘查業仍沒有完全擺脫計劃經濟束縛，礦產勘查資本運營機制尚未建立。為了保護和發展礦業生產力，完成社會發展賦予礦業的新使命，必須盡快構建富有活力的礦產勘查新機制。

1 礦產勘查新機制的概念

地質找礦工作是一項系統工作，需要不斷創新體制，緊密跟蹤并依靠科技進步，才能使整個系統實現持續繁榮，才能實現地質找礦工作的全面突破。在計劃經濟體制下，我國地質工作實行的是“調查勘探一體化”包括地質調查和礦業開發前期的所有勘探工作，暫且稱之為礦產勘查舊機制。其特點是，“國家統攬、事業體制、專業隊伍、財政投入、計劃管理、投入產出兩條線”。其長期以來歸于大地質范疇，獨立于礦業體系之外，實行事業體制，形成“國家出資勘查-地勘單位找礦-礦山企業開礦-國家再出資找礦”的運行機制，習慣上強調“為國家找礦”。該機制在計劃經濟體制時期發揮了重要作用，但隨著我國經濟體制改革的深化，國家財政大包大攬，依靠事業體制組織開展勘查生產，日益暴露出其政事不分、事企不分、投入產出關系不清、效率低下等嚴重弊端，迫切需要改革。改革開放三十年，礦產勘查機制改革經歷地質工作“三化”探索、政事分開、地勘單位屬地化改革等，取得了階段性成果，但傳統的地勘運行機制的慣性依然很大，新機制建設尚未到位。

地勘工作是整個礦政管理的基礎，既是經濟基礎，也是行政基礎。因此，構建地勘新機制，是夯實礦政管理基礎的重中之重，而完善礦產勘查機制，是地勘新機制的核心。在市場經濟條件下，商業性礦產勘查是礦業不可分割的一部分。無論從勘查生產的食物形態、價值形態還是資金循環來看，礦產勘查都應是礦業再生產的不可缺少的環節。通過后續的礦業銷售收入取得回報、實現擴大再生產，是實現商業性礦產勘查投資良性循環的根本途徑。因此，當前構建礦產新機制的關鍵，是將礦產勘查逐步融入礦業，依托礦業生產過程和礦業資本市場完成生產過程和資本循環，構建良性循環的礦產勘查長效機制。

2 我國礦產勘查新機制構建中面臨的問題

2.1 商業性礦產勘查總體規模小，勘查效益低

我國商業性礦產勘查投資雖在總量上有所增長，但總體仍是投資不足，這與我國商業性礦產勘查市場運行時間不長，國內市場主體需要一個適應過程以及礦產資源前期勘查風險大有關。同時，我國商業性礦產勘查效益不高，表現在新發現礦產地增速較慢，我國多數礦產品消費增長速度大于資源儲量新增速度。

2.2 勘查資金投入中，政府資金份額大，但政府資金拉動社會資金投入不足

我國地質勘查投入已經相當活躍，自2001年以來持續增長(圖1)。但是不能因此就認定，我國地質勘查投入的長效機制已經充分發揮作用。就地質勘查資金而言，其中商業性投資與財政撥款投入皆有增長，尤其是政府財政投入迅速增長，但政府資金對社會資金拉動能力，增長緩慢，近幾年還有降低的趨勢(圖1)。這與世界上主要礦業國家商業性投入和公益性投入大致為95∶5的比例，尚有很大的差距。顯示出在地質勘查領域，我國政府資金投入對社會資金的拉動效應很弱。

圖1 2001～2009年我國地質勘查資金投入情況

2.3 商業性礦產資源勘查市場體系發育程度不高

我國商業性礦產資源勘查，整體上還處于起步階段，整個市場體系發育不完善，市場規則也不健全。主要表現在三個方面：第一，勘查要素(包括資本、技術、勞務、信息、中介等)市場沒有建立或初步建立；第二，各類市場主體包括投資主體、勘查服務主體、礦業權經營主體、中介組織缺位或發育緩慢；第三，探礦權流轉不暢。我國目前探礦權的流轉不活躍，轉讓單一。商業性礦產勘查市場，仍然為國有地勘單位所壟斷，缺少機制靈活、經營有進有退的中小型勘查公司和找礦人，整個礦產勘查市場缺乏活力。

2.4 勘查權益保障體系不完善

隨著工業化進程加快，我國進入礦產資源消耗快速增長階段，勘查權益保障體系的不完善，逐漸成為資源制約經濟社會發展的重要因素之一。其主要體現在以下幾點：一是相關的政策法規滯后。政策法規的穩定性、透明性等還不能完全滿足商業性投資的需求，商業性礦產勘查的核心制度——礦業權的財產權地位不明確。二是礦業權管理不規范。礦業權市場法律法規和交易規則不健全，對現行的礦業權管理制度認識不統一。存在政府干預較多、審批不規范等現象。三是政府的信息服務職能不到位。社會公眾對“公益性地質信息不公益”的現象反應強烈，并且信息服務缺少服務程序、規范和標準。在各國引資勘查環境評估中，中國礦產勘查開發投資環境，在世界各國排序中一直處于比較靠后的地位。

3 對構建我國礦產勘查新機制的建議

建立礦產勘查新機制的關鍵，是將礦產勘查逐步融入礦業，實行公益性礦產勘查與商業性礦產勘查分體運行。管好公益性礦產勘查的關鍵環節，是戰略布局、勘查規劃。而商業性礦產勘查的蓬勃發展，主要取決礦產勘查資本運營機制的法制環境。所以，構建適應社會主義市場經濟體制的礦產勘查新機制，建議從以下幾個方面著手：

3.1 確立企業在礦產勘查中的主體地位

目前，我國在礦產勘查領域的投資中，仍然有相當一部分是政府投資，龐大的社會資本尚未參與到該領域。從整體上看，這種行為不僅不符合公益性地質工作為政府職責、商業性地質工作為企業職責的市場經濟原則，同時在客觀上打擊了企業的找礦積極性。此外，政府財政撥款的投資行為，大多數情況下效率較低、成本高。否則，如果政府為一個好的項目去與企業競爭，勢必產生政府的壟斷經營，單個項目也許獲利，可是全局看，對商業性礦產勘查，以及我國礦業的長期發展極為不利。礦產資源勘查作為高風險、高投入、高回報的一種風險投資，其主體應當是企業，政府不應該成為風險勘查的主體。只有讓企業自主經營，自負盈虧，才能為勘查業提供源源不斷的動力。亦只有依靠企業，才能構建持續長久和良性的勘查投入長效機制。

3.2 拓寬勘查投資渠道，建立新的融資機制

在西方國家，礦業當其生產脫離手工采掘階段，需要開發和利用新興科學技術時，與金融業聯姻，建立有效的礦業資金市場，就成為繼續求生存和發展的基本前提之一。當前，國際礦業資本流通已凌駕于礦產品市場之上，成為世界礦業經濟發展的驅動力之一。因此，必須實現投資主體多元化，積極爭取國家、地方、企業、外商、個人對地質工作的投入，特別是要爭取股份上市，積極利用社會資金。當前，我國政府雖然致力于引進外資從事礦產勘查，但由于配套的政策、法律等制度尚不健全，致使許多國內、外資金雄厚的大小公司處在觀望狀態。借鑒西方礦業大國礦產勘查業在資本市場上成功融資經驗，目前階段，我國應大力發展和利用資本市場，不斷豐富和完善礦產勘查業的融資渠道，吸收社會大量閑散資金。隨著金融體制改革和資本市場的發展不斷加快，我們寄希望加快礦產勘查業融資的社會化進程，建立和發展長期有效的融資機制，這也是礦產勘查業發展的希望所在。

3.3 規范礦權交易市場

礦權交易市場包括礦權一級出讓市場和二級轉讓市場，為礦權流轉提供運作空間。在西方礦業界，無論是私人公司還是上市公司，無論是小公司還是大公司，由于各自的財力狀況、經營方針和勘查原則的不同及其變化，都有可能出讓項目或引進項目。這種礦權交易在西方非常頻繁和十分廣泛，一般采用互找對象洽淡或公開招標的方式。從國外經驗看，礦業權市場的培育和發展，是礦業融資成功的關鍵。近幾年來，我國礦權交易市場已初步形成，但目前我國礦業權市場還很不發育，交易機制不完善，評估體系不健全，缺乏相應的中介機構，同時其運作也很不規范。因此，政府應多給予一些鼓勵和引導，保證礦業權市場的有序進行，以此帶動礦業資本市場的建立和完善。

3.4 完善退出機制

礦產勘查投資只有順利地實現退出，才能形成良性循環。但在我國礦產勘查投資的退出渠道，一直是一個薄弱環節，特別是在2010年全國開展第二次礦產資源整合期間，盡快完善退出機制就顯得尤為重要了。鑒于我國地勘企業的現狀，建議短期內，考慮由現有的地勘單位集中精干力量組建子公司，然后由風險投資機構對該子公司進行投資，成立股份公司，并做必要的管理輔導。在公司運轉成熟后，風險投資機構向礦產開采企業或第三方機構，轉讓自己所擁有的股份。必要時，可考慮由國家充當此角色，或者在礦產開采企業從事該活動時，給予必要的財政支持；長期內，則在政府的指導下，由地勘單位、風險投資機構以及社會資金成立公司，通過企業上市，通過股票的自由流動性，實現風險投資的退出機制。

3.5 建立優惠勘查政策、完善勘查成果收益分配制度

政府勘查補貼政策，是指政府制定的有關引導勘查風險投資活動順利開展的一系列政策。礦產勘查投資具有高風險、高回報、高投機的特性，因此，政府需要采取多種的勘查鼓勵政策。如:①政府適宜的采取一些補貼制度(投資虧損補貼、技術開發補助和匹配補助金等)以及政府信用擔保制度(能起到資金的倍數放大作用)；②調整適合礦業活動特點的礦業稅收制度。要理順礦業活動中的租、稅、費用關系。建立對勘查投資實行稅額扣減和加速折舊政策的勘查補償機制，對外商來華投資采用國際慣例并給予國民待遇等。同時，應完善勘查成果收益分配制度，確保企業、國有地勘單位、個人，甚至地方政府以資金、技

術、管理等要素折股參與地質找礦投資后，能公平、公正的分享地質找礦成果，并獲益。

3.6 政府角色定位與職能發揮

政府是一個人為設計、集中決策、分層管理的行政組織體系，它在社會經濟生活中扮演著不可缺少的角色。目前，我國商業性礦產勘查體制和機制尚處于計劃經濟向市場經濟的過渡時期，要逐步完善和充分發揮市場配置資源的基礎性作用，要從兩個方面考慮重新定位和界定政府的角色和行為：一是國家干預的范圍應當縮小，對可以由企業投資的商業性礦產勘查項目，政府原則上不再出資，要運用政策調控，改善市場環境，發揮引導和促進作用；二是政策工具應當根據實際情況發生改變，不應當再依靠行政命令，政府應當主要用財政、貨幣和監管政策來影響經濟活動。對于礦業改革明顯滯后于其它行業，更需要政府加強一系列的制度建設，確保建立風險勘查投資新機制，以此來推動資源產業的不斷創新與發展。只有政府完全確定了自己角色的定位并履行自己職能，才有可能確保我國礦產勘查長效機制的形成。

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