地勘單位改革目的方向與途徑的推理

姚 震，夏英煌，羅曉玲

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

1 矛盾與問題

1.1 性質相混的矛盾

長期以來，國有地勘單位“戴事業帽子、走企業路子”的做法,雖然得到有關部門的默認，但這一做法不符合經濟體制改革原則與方向，經受不了群眾及審計部門的監督和審計。“帽子”事業管理體制， “路子”屬于企業化運行機制，“帽子”與“路子”性質上不一致，產生了財務上巨大矛盾。

帶事業“帽子”情況下，地勘單位作為全額撥款事業單位，應該執行事業單位的財務制度，而事業單位財務制度的大方向是預算管理。在這一管理模式下，收支兩條線是嚴格分開的，事業單位的賬戶上是不允許有節余、利潤、收入等存在的。

走企業“路子”情況下，地勘單位實行于己有利的混合財務制度，往往追求利潤，財務自由不受限制。比如允許地勘單位提三項基金、允許有利潤有節余、允許預提地質工作經費、允許提設備折舊、允許有負債等。

這樣審計部門不免要問這么幾個問題：一是地勘單位為什么不執行事業單位財務制度而要執行地勘財務制度？二是作為全額撥款的事業單位，為什么往往會有大量的節余資金？三是預提費用用于地質工作，是否屬于虛列支出。四是對參加社保的已離休職工進行補差，是否屬于套取國家獎金。五是在市場化經營的過程中，在無收費許可證的情況下進行違規收費，并形成了一定的市場收入，是否屬于亂收費[1]。

暫且不說這一制度的好壞，單單就這一制度本身來說，它是不完整的，對于地勘單位的具體做法沒有給出明確的規定：地勘單位到底如何戴事業的帽子、如何走企業的路子。

1.2 找礦缺乏動力

目前，國有地勘單位還不是真正的企業，難稱其為合格的市場主體。基本現狀是公商不分、事企混行、目標多元。依賴財政投入的找礦機制沒有根本改變，地勘單位投入非資本化，難以實現良性循環。不少地勘單位仍然處于“沒有地勘費活不了，光靠地勘費活不好”的狀態，相當一部分地勘單位仍然處于“經費上邊撥一點，任務縱向來一點，缺口市場補一點”的傳統事業發展模式，管理方式基本上是20世紀80年代以來的延續。這樣一種落后的地勘行業運行模式，缺乏激勵約束，缺乏吸引人才、激勵人才和提高地質創新能力的機制，導致人才流失、科技競爭能力衰弱，難以做大做強為具有市場競爭力的企業。

地勘單位智力技術貢獻參與成果分配難以實現。雖然黑龍江、河北、山西等省出臺了地勘單位參與成果分配的辦法，但實際已操作的案例較少。找礦成果與地勘單位乃至個人利益關聯度低，找礦內因難以激發，技術貢獻難以形成地勘單位資產積累，找礦成果提交給企業完全所有，隊伍發展缺乏補償機制。

上述的這些客觀原因，導致了地勘人員的專業素質和職業道德都有下降之虞，地質找礦缺乏動力源泉，難以產生找礦突破。

2 原因追溯

2.1 原有改革措施不徹底

理論上講，“戴事業帽子、走企業路子”這一做法是典型的事、企不分。事業單位沒有生產收入，靠國家財政開支，不進行經濟核算，其職責是基礎調查、技術研究、決策支撐；企業化的本意是不需要國家財政開支，能自行經濟核算，其職責是生產經營，在承擔社會責任的同時以贏利為主要目標。而地勘單位則是既要國家財政開支，又要進入市場搞收入，這就從理論和制度上產生了矛盾。

實踐上看，“戴事業帽子、走企業路子”這一政策在實施之初，對地勘單位的穩定起到了一定作用。但是，不能因為它起到過一定作用，就充分肯定這個做法，因為還有比它更好的做法。現在看來，這個政策是折衷的說法，是缺乏改革勇氣和魄力的妥協之策，更是對改革前景不明的思想反映。因此，它只能作為初步過渡使用，隨著經濟社會的不斷發展，應該果斷廢除這個過渡之策，徹底實行更好的改革。地勘單位磕磕絆絆走了10年，實踐證明了它是一條走不通的死路。

2.2 探礦權配置脫離實際

一些地方政府對礦業權一律采取“招、拍、掛”方式出讓。地勘單位由于經濟實力弱，競價后買不起礦業權。這樣，本來是自己做了普查的項目，探礦權卻被別人拿走了。按照“誰投資，誰受益”的原則，自己的勞動成果，最終卻是別人受益，自己卻只能被迫給投資者“打工”，只能靠自己的技術和勞務賺取一份“工錢”，相比政府所得礦業權價款和投資者的開發(或轉讓)利益，地勘單位的技術和智慧變成了低廉品。因此，礦業權流轉制度忽視了地勘單位的礦業權利益，不利于地勘單位的改革發展和找礦積極性的調動。

不僅如此，一律實行招、拍、掛，還對礦業權市場環境造成了如下影響：

一是人為炒作抬高探礦權價款，加大了勘查的風險。有的地方還設置了過高的條件，如要求先注冊一個公司，資本金300萬元甚至1000萬元。有些地方的探礦權申報，需要經過鄉鎮縣市層層過關核準，等等。二是探礦權取得后圈而不探，因為規定每平方公里年投入的勘查經費標準太低。三是在探礦權的招、拍、掛中，往往以資金多少為主要取舍的標準，而忽視有無勘查能力、勘查工作設計水平及施工質量保證等。

3 理論思考

3.1 地質工作的自然與經濟屬性

從自然角度看，地質工作是調查研究地球的物質組成及其形成演變過程，進而利用自然、實現人與自然和諧相處的一項科學技術工作。地質工作具有長周期性、積累性、高風險性、效益在開發階段才能體現等特點。地質工作的這種自然屬性，導致了產業在經濟上的相對壟斷性，其企業應屬于寡頭壟斷企業，即不像一般產品生產企業，只要具備足夠的資金就能開辦。地質工作自然屬性和產業壟斷性，決定了企業進退本領域具有較高的門檻。所以，地質工作不能全部企業化，因為企業具有理性“經濟人”的屬性，自然追求利潤最大化。一旦地質工作全部企業化，面對長周期、慢積累的高風險，企業就會退縮甚至破產倒閉，這樣地質工作就會陷入真空狀態。因此，地質工作應該有一部分(基礎部分)保證穩定連續開展，必須有足夠的穩定的人才隊伍長期從事這部分打基礎的工作。

3.2 公益性與商業性地質工作分開

在市場經濟體制下，公益性地質工作與商業性地質工作的區別十分明顯。公益性地質工作主要由政府公共財政支出，工作成果提供社會共享；商業性地質工作主要由企業投資，工作成果以盈利為目標，兼顧社會責任(如：環境保護、地方發展和群眾利益)[2]。公益性地質工作主要由事業單位承擔，執行事業財會制度；商業性地質工作主要由企業承擔，執行企業財會制度；兩者分開運行和管理是符合市場經濟要求的。但并不是說，公益性地質工作只能由事業單位做，商業性地質工作只能由企業做，承擔者是可以相互交叉的，只是有主次分別而已。政府可以從國家或地方經濟發展全局出發，投資戰略性礦產勘查，掌控戰略資源；同樣，企業也可以接受委托承擔公益性地質工作。

公益性地質工作以基礎地質工作為主，目標是為社會提供公共產品，實現公共利益最大化，由國家和地方財政投入支持。商業性礦產勘查是礦業經濟不可分割的組成部分，屬于以企業為主體的產業經濟活動，目標是獲取勘查成果，實現利潤最大化。

3.3 地勘單位是找礦的主力軍

無論從傳統優勢、工作經歷、勘查業績，還是從專業水平、技術力量、裝備狀況、資質條件等各個方面來看，地勘單位不容置疑是地質找礦的主力軍。

礦山企業注重的是礦業開發，民營地勘企業則是投資投機的意識強于找礦出成果的意識，他們在技術力量上相對薄弱，均不足以擔當地質找礦大任。地勘單位也是地質科技創新的主體，如何發揮地勘單位地質找礦主力軍作用，調動其地質找礦的積極性和創造性，是關系到地質找礦能否取得新突破，能否為經濟社會發展提供可靠的資源保障和環境保障的戰略性課題[3]。

地勘單位地質工作的主力軍地位是歷史形成的，特別是地質工作野外性、艱苦性、實踐性、連續性特點，決定了地勘單位過去、現在和將來都是找礦的主體力量。

3.4 探礦權的招拍掛制度需完善

探礦權有高風險、彈性大、難評估定價的屬性，它只是一個過程，雖然可以得到寶貴的地質資料，但在找礦上少數可能有所獲，更多的可能一無所獲，理論上說還沒有形成真正意義上的資產。因此，探礦權目前缺乏進行全部進行“招拍掛”的基本前提。探礦權的獲取和轉讓，應該屬于行政許可性質，可以通過市場競爭方式，但只能收取管理費，不能當作資產進行買賣經營。而且在地質工作程度較低的地方，應該完成一定程度的地質礦產調查如1∶5萬，才能再進行出讓；招拍掛時，要綜合考慮勘查方案的合理性、勘查作業能力。

既然地勘單位是地質找礦的主力軍，就應確保“探者有其田”。礦業權制度的設置對地勘單位有利，就能促進地勘單位發展，從而促進地質找礦工作。礦業權制度的設置和實施，應防止地勘單位游離于礦業權之外。地勘單位自身開展了地質預查、普查的地勘項目，應可以申請探礦權，不必一律以“招、拍、掛”方式出讓。地勘單位在所承擔勘查工作的項目上，應享有一定比例的礦業權利益分成，即勘查成果或技術可作股參與礦業權利益分配。同時，地勘單位可以資金入股礦業開發項目或礦業開發公司。這樣，地勘單位可在礦業權流轉中形成靈活的應對機制，大大提高其地質找礦的積極性。

3.5 事業單位分類改革

2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》，進一步明確了我國事業單位分類改革的方向，事業單位將被分成三類。

第一類是主要承擔行政職能的事業單位，屬于“政事不分”，改革目標是逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。目前，一些實行“參照公務員管理”的事業單位，其中一部分都具有行政執法權，履行行政管理職能。第二類是主要從事生產經營活動的，屬于“事、企不分”，改革目標是逐步轉為企業，走向市場。第三類是主要從事公益服務的事業單位，改革目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。

可見，通過分類改革事業單位將回歸公益性質，以后的事業單位將主要以公益性事業單位為主。

4 目的方向與途徑

4.1 地勘單位改革目的

地勘單位是地質找礦的主力軍，地勘隊伍是解決國家資源問題的攻堅力量。通過遵循地質工作自然屬性和經濟屬性，改革隊伍體制機制，使地質工作基礎打牢，使地質找礦力量迸發，使技術資本管理有機地整合形成“整裝勘查”，實現地質找礦突破，保障能源資源充分供給。

4.2 地勘單位改革方向

國家經濟體制改革的總體目標是，到2020年我國將建成比較完善的社會主義市場經濟體制。國家事業單位改革總體要求是，堅持政事分開、事企分開、管辦分離原則。為了適應國家事業單位改革的步伐與要求，要將行使政府職能的事業單位參照機關管理；將從事公益性和社會服務性的地質工作，納入事業單位管理；將主要從事生產經營性活動的單位，逐步實行企業化，確立企業法人主體地位。

4.3 地勘單位改革途徑

按照自愿原則，將地勘單位中愿意長期穩定從事基礎地質工作的人員，分流到地質調查院、地質環境監測總站等公益性地質隊伍中，擴大并優化省級公益性地質調查隊伍，隸屬于國土資源廳(局)主管，為國土資源管理提供基礎支撐，為社會提供形式多樣的服務(圖1)。

圖1 地勘單位改革路徑示意圖

將地勘單位中愿意參與市場機制運作，希望獲得市場收益，敢于承擔找礦風險的人員，分類組建成若干個國有勘探開發集團公司(如某某省資源勘探開發集團公司)，執行現代企業制度，成為真正的市場主體，各地質隊根據需要可以作為分公司；集團公司將整合已有的礦業權和其他資產，做強勘查、走向開發，成為地質找礦工作的主力軍。在企業化過程中，地勘局要負責協調國土資源主管部門、財政部門等，盤活存量土地資產、國家出資形成礦業權轉增資本金等實際事項。

集團公司與其他各類社會公司，如五礦集團、紫金礦業等處于平等市場主體地位，平等參與市場競爭，還可以根據各自資金、技術不同優勢，相互參股、聯合攻關。

按照事業單位分類改革原則，將省級地勘局定位為行政類事業單位，更名為省級地質調查局，參照公務員管理，隸屬于國土資源廳(局)；在行政權限上，對上接受雙重領導，行政管理上接受省廳領導，業務指導上接受中國地質調查局領導，對下負責直接指導地調院與環境監測站開展工作；現有地勘局機關人員，按照自愿原則，一部分保留在新成立的地質調查局繼續從事管理工作，一部分分流到地調院或者環境監測站從事業務發展工作，一部分分流到集團企業成為管理骨干人員。

將地勘單位承擔的辦社會職能分離出去，把地勘單位舉辦的學校、醫院、養老等社會事業成建制的移交所在地的政府。

5 問題的終結

如此，公益性事業實體成為事業單位，接受財政撥款開展公益性工作，集團企業作為現代化企業，開展地質找礦工作，二者獨立運行、有機銜接，“帽子”與“路子”的矛盾將自然破解。集團企業實現“探者有其田”之后，具備了勘查開發的原動力，找礦積極性能夠充分提高；原來不同類型單位的能力與地位不平等的問題不復存在。面對礦業權“招、拍、掛”，地勘單位、社會資本、礦業企業不同類型的企業，可以一視同仁，礦業權市場自然可以按照市場機制順利運行。

[1] 地勘單位改革發展若干問題探析[EB/OL].國土資源網http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=179717.2009-11-19.

[2] 方克定,王澤九，等．我國地質工作的體制機制研究[R]．2010，5．

[3] 張國華．對發揮地勘單位地質找礦主力軍作用的幾點思考[EB/OL].株洲市政府門戶網站http://www.zhuzhou.gov.cn/sitepublish/site1/citizen/jyxc/tybg/content_56099.html.2009-09-10.