礦產資源開發生態補償法律制度研究

張立海，張 梁，張業成

(國土資源實物地質資料中心，河北 三河 065201)

1 建立礦山環境生態補償制度的必要性

1.1 建立礦山環境生態補償制度的重要性

強調資源與環境并重，生態環境的保護必須依靠國家環境政策和相關制度。制度的建立，不失為恢復和改善礦山環境而采取的行之有效的辦法之一。它既可逐步增強礦業權人維護礦山生態環境的責任意識和合理開采利用礦產資源的自覺性，又可為切實開展并做好礦山環境恢復治理工作積累必要的保證資金。但目前還存在一些問題，一是不能嚴格按照規定標準，要求礦業權人足額繳納礦山環境保證金；二是各地對指導和監督礦山企業落實治理責任和治理措施的工作，還沒有完全到位。為此，必須進一步完善環境資源法律、法規,建立礦山環境生態補償制度，以保障礦山環境安全。其重要性：一是保障區域環境安全的需要；二是預防和解決礦山環境問題的必須；三是我國生態環境保護與建設的需要。

1.2 不斷拓寬我國礦山環境生態補償資金來源渠道

確保補償資金來源渠道的多元化和暢通，是實現對礦山環境恢復進行補償的一項重要的基礎工作。我國目前礦山環境生態補償資金，主要來源于國家財政(中央和地方)預算資金和礦山企業自有資金二個渠道。隨著我國市場經濟的日漸成熟，可以考慮拓展其他資金來源渠道。主要有：一是采取稅收或稅收附加等形式來籌集補償資金；二是由各級政府在財政預算中，安排一定的資金用于補償礦山環境產權權能的外溢；三是采取行政事業性收費的形式來籌集補償資金；四是對特定區域的受益單位或礦產資源開采企業及個人，按其收入的一定的比例收取補償基金；五是出售特許權，出售的前提條件是不得減損礦產資源的自然價值，并將部分開發利潤返還給礦山企業用于礦山環境恢復治理工程；六是積極發展生態旅游，將部分環境產權市場化，在旅游收入中收取一定比例的補償基金；七是對破壞礦山環境或未依法進行環境治理的礦山企業，采取的懲罰措施而收取的罰沒收入，以及礦山環境復墾植被收取的恢復費用等列入補償基金；八是鼓勵社會團體、個人贊助。

1.3 理順礦山環境生態補償的途徑

補償是實現礦山企業可持續發展的重要措施，也是保障社會再生產和自然再生產的一個必要環節，有利于維護礦產資源所有者和礦山企業經營者的權益，有利于實現社會福利的公平，有利于資源產業的持續發展。礦山環境生態補償的主要途徑：一是對口補償。由資源外部經濟的受益者或資源的破壞者，向資源外部不經濟的受損者或資源的保護者提供補償。二是統籌補償。政府主持，主要運用財政杠桿，通過稅費征收、轉移支付或財政預算等方式實現價值補償。我國目前只能由政府來進行統籌補償。三是市場替代補償。產權所有者可以將部分環境資源市場化，實現資源的市場替代恢復治理，實現自我補償。

2 制訂礦產資源開發生態補償法律制度的原則

2.1 污染者和使用者支付原則

1972年，經濟合作與發展組織(OECD)提出并采用了污染者支付原則。近年來，提出“污染者和使用者支付原則”，該原則將使用者成本納入到價格體系中，使得價格更合理。污染者和使用者支付原則，在確定和選擇具體的環境經濟政策過程中具有重要的意義。

2.2 預防和預警原則

從側重治理政策向預防政策的轉變，是環境管理的發展趨勢和必然。該原則要求在設計經濟政策過程中，在意識到環境問題和資源利用問題以及與此相應的社會后果存在不確定性的條件下，通過一定的經濟手段，來避免那些可能發生的不可逆轉的環境損害，包括從源頭控制廢物的產生，并繼續保留末端治理措施。

2.3 經濟效率或費用有效性原則

環境經濟政策的制定，要充分考慮其所要達到的環境和資源保護目標以及手段實施的相應成本之間的關系。同時，在不產生顯著的負外部性的前題下，把環境決策和強制執行設定在社會能夠接受的水平。

2.4 政策一體化原則

每一種環境經濟政策都有其固有的缺陷，應當進行各種手段的組合，尋求優勢互補。環境政策會影響其他因素的變化，具體的經濟手段與其他手段或不同經濟手段之間組合應用，能夠產生更有效率的結果。政策一體化的趨勢，會使不同政策部門、不同國家的經濟政策以及經濟政策與政府干預的其他領域的政策協調，并有利于開發新的、基礎更廣泛的經濟政策。

3 礦產資源開發生態補償經濟政策的建議

3.1 實行稅制“綠色化”

稅收制度“綠色化”，就是提高有利于礦山環境保護的稅收在整個礦山企業稅額中的比重，或者降低不利于礦山環境保護的稅收在總稅額中的比例。手段主要有兩種，一是調整現行的礦產資源開發利用的稅制結構，提高“綠色”稅收的比例，二是直接引入新的礦山環境稅。中國目前的稅制已經基本適合了市場經濟的要求。從稅制改革的發展趨勢來看，我國稅制“綠色化”，首先應從完善現行的稅制結構開始。

(1)調整資源稅費政策

鑒于資源稅同礦區使用費的性質相近，可以考慮將礦區使用費合并到資源稅中，由稅務部門統一管理。不但能夠起到調節級差的作用，同時也維護了國有所有者的權益，有利于征收管理。

其次，對于資源稅的計稅依據，采用企業的開采量。自然資源的開采利用，無論企業是否銷售獲利，都對資源造成破壞，不可再生資源尤其如此。采用開采量作為計稅依據，能夠促使企業考慮市場需求，從自身利益出發，合理開發利用資源。

第三，在合理劃分資源等級的基礎上，對資源稅稅額進行相應地調整。如《關于調整東北老工業基地部分礦山資源稅稅額的通知》，規定東北地區可根據有關油田、礦山的實際情況和財政承受能力，對低豐度油田和衰竭期礦山，在不超過30%的幅度內降低資源稅的標準。這一政策，為資源稅的改革提供了很好的借鑒。

(2)實行多種形式的稅收優惠

改變原有的單一的減免稅的優惠形式，采取加速折舊(如：對勘查投資、固定資產投資、社會資產投資等可以加速折舊,對利用“三廢”轉化為生產產品的，免收增值稅)。采礦權人按照礦山環境保護與綜合治理方案進行礦山環境治理，從廢石(矸石)、尾礦中回收礦產品的，可以依法減免礦產資源補償費。設立一個環境資源稅稅種，但應處理好稅收與收費的關系，并探討將排污收費逐步過渡到環境稅之中。

3.2 對礦山環境治理恢復的土地給予優惠政策

依據“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵企事業單位、社會團體或個人，履行合法手續，進行廢棄礦山的環境治理工作。政府依據廢棄礦山區位、資源狀況和廢棄地的利用方向，確定治理者的治理權和一定年限的土地使用權。

(1)對已經依法取得了國有土地使用權的土地，經復墾恢復到可利用狀態后，土地使用權不變。復墾后土地的用途和經營方式，均由土地使用者依法自行確定。

(2)經縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗收合格的復墾土地的使用權，可以依法轉讓和出租。也可置換破壞的集體耕地，或置換土地利用總體規劃確定為建設用地的集體土地，或者其他單位使用的國有土地。

(3)因采礦而挖損、塌陷、壓占的土地，治理后可用于耕種的，經縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗收確認后，可以依法折抵建設占用耕地的補償指標。

(4)對復墾國有礦山廢棄土地，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或旅游業的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給復墾單位或個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

4 建立礦山環境治理保證金制度

按照企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用的原則，建立礦山環境治理保證金制度。采礦權人應當向采礦許可證的頒發機關，一次性或分期繳納礦山環境保證金。未交納礦山環境保證金的礦山企業或者個體的采礦申請，不予采礦登記，不頒發采礦許可證。

采礦權人履行了批準的“礦山環境保護與綜合治理方案”所確定的環境治理任務，經驗收合格后，保證金及利息全部返還給采礦權人。需要變更開采范圍的，經采礦許可證發證單位復核并變更后，相應調整交納的保證金數額。需要變更采礦權主體的，采礦權人必須有政府主管部門證明，礦山環境治理義務已由提交相同保證金的受讓方承擔時，才可以依法批準將采礦權轉讓他人。礦山環境治理工作未達到批準的綜合治理方案要求的，責令采礦權人限期進行治理。逾期不治理或者治理仍達不到要求的，由負責收取保證金的行政主管部門通過公開招標等方式，組織設計施工單位使用保證金進行治理。

4.1 礦山環境治理保證金征收方式的探討

國內目前大部分省市已經實施了礦山環境治理保證金制度。從有關省市制定的辦法看，目前，礦山環境治理保證金的征收方式有以下幾種。

一種是以礦山環境影響評價報告和礦山開發利用方案所確定的礦山環境治理工作量為依據，由市、縣國土資源主管部門與礦山企業協商確定保證金數額。即“一礦一收式”，它是以礦山企業與行政管理部門的類似于協定的形式，確定礦山應繳納的環境治理保證金。其優點是針對每一個礦山的具體情況，保證征收的金額能滿足礦山環境治理的實際需要。既避免多收增加企業的困難，又避免少收導致今后治理有可能不能得到資金保障。缺點是增加了行政管理部門的工作量和管理成本。

第二種是“定量計算法”。其要點是根據礦種和治理強度的不同，確定不同礦山的基價(或標準)、影響系數。按照時間、空間考慮的角度不同，計算方法不同。

從時間范圍考慮：環境保證金=基價×礦山規模×采礦許可證有效使用年限。式中，基價為不同礦種每生產一噸礦石提取的環境保證金。

從空間范圍考慮：環境保證金=治理范圍×標準×影響系數。式中，標準為單位治理面積(m2)治理費用，視礦種和治理類型而定；影響系數由治理難度和破壞程度而定。這兩個參數均由政府管理部門規定。

第三種方式為按礦山企業銷售收入的某一比例，提取礦山環境治理保證金。此種方法較為簡便。缺點是沒有考慮不同種類礦山治理難度、破壞程度，有可能使收取的保證金出現“兩極分化”的現象，使各個礦山的保證金與實際需要不符合(或多，或少)。這種方式較少采用。

第四種方式為礦山環境保護與綜合治理方案編制制度和礦山環境治理保證金制度相結合，按照礦山環境保護與綜合治理方案的防治費用概算數，收取礦山環境治理保證金。此辦法最合理。

4.2 礦山環境治理保證金收取標準的探討

(1)礦山環境保證金征收標準

保證金征收“標準”是按治理種類，折合為每單位治理量的費用(表1)，如土地復墾，其標準為××元/畝或××元/m2。

表1 礦山環境治理保證金征收標準

(2)礦山環境保證金征收基價

環境保證金征收基價是按礦種、按每采出1t礦石提取。其確定的理論公式是：

礦山環境保證金征收基價=征收期預估礦山環境治理總費用/征收期礦山礦石生產總量=(土地復墾費+采礦區治理費+固體廢棄物處理費+其他)/礦石生產總量

按此公式，需要了解各礦種的開采規模，礦山環境問題的種類、規模及其治理費用。

(3)影響系數的確定

影響系數是按礦山種類及其對環境的破壞影響程度而選擇的計算參數。同樣生產規模的條件下，有的礦種，其開采對環境的影響較小，有的則較大。影響系數的大小，一是取決于破壞面積，破壞面積越大，則影響系數越大；二是破壞程度，破壞程度越大，影響系數取值越大。所以，影響系數可看作破壞面積與破壞程度的函數，計算公式如下：

某礦種影響系數=該礦種礦山環境破壞面積/礦山環境破壞總面積×破壞程度等級值

式中，破壞程度等級值，是根據礦山總的破壞情況，將破壞程度分成若干等級，最低一級為1，每增加一級，等級值加1。通常情況下，礦山環境破壞程度可分為3級。

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