礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理現(xiàn)狀綜合分析

趙亞利, 王升輝,卜小平，2,孟 剛,龔羽飛

(1.國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京100083；3.中國(guó)礦聯(lián)儲(chǔ)量評(píng)審中心，北京 100044)

1 3個(gè)規(guī)范性文件出臺(tái)的必要性

礦業(yè)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，原有的法律法規(guī)明顯滯后于評(píng)估管理實(shí)際。表現(xiàn)在一是管理部門(mén)和評(píng)估機(jī)構(gòu)職責(zé)不明，二是出讓評(píng)估委托機(jī)制不順。這些問(wèn)題急需管理部門(mén)出臺(tái)新的管理辦法，明確礦業(yè)權(quán)評(píng)估各方權(quán)利和責(zé)任，理順關(guān)系，引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展。 為此， 2008年8-9月，礦業(yè)權(quán)評(píng)估行政主管部門(mén)從當(dāng)前的管理實(shí)際出發(fā)，制定和出臺(tái)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理方面3個(gè)規(guī)范性文件，為下一步制定規(guī)章打下了基礎(chǔ)。

《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評(píng)估委托有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕181號(hào))、《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕182號(hào))主要是對(duì)涉及國(guó)家權(quán)益的礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理進(jìn)行規(guī)范。前者規(guī)范了礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估的委托程序，明確了礦業(yè)權(quán)的價(jià)款評(píng)估由國(guó)土資源行政主管部門(mén)采用公開(kāi)方式選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)委托評(píng)估，并支付評(píng)估費(fèi)用；后者規(guī)范了礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估的審查驗(yàn)收、備案程序?qū)嵭泄_(kāi)，以公開(kāi)促公平，以公開(kāi)促公正。突出體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理程序規(guī)范化、管理過(guò)程公開(kāi)化，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督。

2 委托搖號(hào)情況

(1)搖號(hào)項(xiàng)目批次及數(shù)量：截至2009年11月底，共組織委托搖號(hào)項(xiàng)目13批52個(gè)項(xiàng)目，其中：2007年4批12個(gè)項(xiàng)目，2008年3批23個(gè)項(xiàng)目，2009年1～11月6批17個(gè)項(xiàng)目。

從圖1可以看出，2007年至今，搖號(hào)項(xiàng)目批次增多，而項(xiàng)目數(shù)量并未增加。

圖1 近三年搖號(hào)項(xiàng)目批次及項(xiàng)目情況圖

(2)評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)名、中選情況：來(lái)自全國(guó)40多家評(píng)估機(jī)構(gòu)積極參加部搖號(hào)項(xiàng)目的歷次報(bào)名，除個(gè)別評(píng)估機(jī)構(gòu)因報(bào)名資料不符合要求而未能參加搖號(hào)外，其余報(bào)名資料符合要求的評(píng)估機(jī)構(gòu)均參予了搖號(hào)。起初搖號(hào)項(xiàng)目的排序，是根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)序號(hào)按由老到新或由新到老進(jìn)行排序。之后評(píng)估機(jī)構(gòu)提出異議，我們對(duì)排序進(jìn)行了改進(jìn)，在現(xiàn)場(chǎng)先搖排序號(hào)，根據(jù)排序號(hào)進(jìn)行重新排序后最終進(jìn)行搖號(hào)確定中選評(píng)估機(jī)構(gòu)。截至2009年11月底，中選評(píng)估機(jī)構(gòu)占報(bào)名通過(guò)參與搖號(hào)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量的76%，未中選評(píng)估機(jī)構(gòu)占報(bào)名通過(guò)參與搖號(hào)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量的24%，其中中選四次的評(píng)估機(jī)構(gòu)有1家，三次的評(píng)估機(jī)構(gòu)有4家，中選二次的評(píng)估機(jī)構(gòu)有8家，中選一次的評(píng)估機(jī)構(gòu)有19家(圖2)。

圖2 評(píng)估機(jī)構(gòu)中選情況分析圖

我們對(duì)2007年至今搖號(hào)項(xiàng)目中選評(píng)估機(jī)構(gòu)的序號(hào)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析(圖3)，可以看出，圖3中曲線無(wú)規(guī)律可循，中選機(jī)構(gòu)序號(hào)根據(jù)通過(guò)報(bào)名機(jī)構(gòu)數(shù)量的而隨機(jī)分布，隨著搖號(hào)項(xiàng)目批次和數(shù)量的增加，中選評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)量和分布區(qū)域也逐漸增多。經(jīng)過(guò)近三年的工作實(shí)踐，評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)搖號(hào)項(xiàng)目的公開(kāi)、公平、公正普遍予以信服。

圖3 中選機(jī)構(gòu)序號(hào)隨機(jī)分布圖

(3)評(píng)估報(bào)告合規(guī)性審查情況：截至2009年11月底，已搖號(hào)的52個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展情況見(jiàn)圖4，除5個(gè)項(xiàng)目因資料不齊尚未簽約外，其余的均已簽約。其中，已受理?yè)u號(hào)項(xiàng)目驗(yàn)收備案40份，已完成備案30 份，出具初審意見(jiàn)8份,已提交待初審2份。已簽約待提交報(bào)告7份。

圖4 搖號(hào)項(xiàng)目進(jìn)展情況分析圖

部搖號(hào)委托項(xiàng)目合規(guī)性審查依據(jù)，為現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理相關(guān)法律法規(guī)、中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)發(fā)布的相關(guān)準(zhǔn)則、國(guó)土資源部作為委托方對(duì)出讓項(xiàng)目的相關(guān)要求等。從以往對(duì)評(píng)估報(bào)告的合規(guī)性審查情況來(lái)看，普遍存在評(píng)估報(bào)告多次返修的問(wèn)題，故對(duì)合同條款中的評(píng)估報(bào)告修改日期予以規(guī)范，反而造成了評(píng)估機(jī)構(gòu)急于按合同約定日期提交修改報(bào)告，而并未對(duì)評(píng)估報(bào)告的實(shí)質(zhì)問(wèn)題予以修改完善，致使機(jī)構(gòu)報(bào)告修改次數(shù)增多。我們的復(fù)查工作量增大，備案的工作周期延長(zhǎng)，不利于整體工作質(zhì)量的提高。

(4)網(wǎng)上公示評(píng)估報(bào)告情況：截至2009年11月底，網(wǎng)上公示報(bào)告11份，社會(huì)公眾無(wú)意見(jiàn)5份，有意見(jiàn)6份。我們及時(shí)將社會(huì)公眾意見(jiàn)反饋給評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾予以采納，并按此意見(jiàn)對(duì)報(bào)告進(jìn)行了修改補(bǔ)充。網(wǎng)上公示的目的，在于全面實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，主動(dòng)接收社會(huì)公眾的監(jiān)督。一方面體現(xiàn)了維護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中國(guó)家權(quán)益的職能，另一方面體現(xiàn)了對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)和礦業(yè)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)的健康發(fā)展監(jiān)督管理的職能。網(wǎng)上公示既是反腐倡廉、保證行業(yè)的健康發(fā)展的需要，又是維護(hù)管理相對(duì)人的權(quán)益的需要。

2 部委托搖號(hào)項(xiàng)目存在問(wèn)題

(1)報(bào)名參與搖號(hào)項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)構(gòu)覆蓋面窄，局限性較強(qiáng)，不利于礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)(圖5、圖6)，截至2009年11月底，全國(guó)有礦業(yè)權(quán)評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有95家，參與部搖號(hào)項(xiàng)目報(bào)名的機(jī)構(gòu)平均約34家，平均約占全國(guó)有資質(zhì)機(jī)構(gòu)的35%。其中，1999年批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)約占報(bào)名的36.11%，2002年批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)約占報(bào)名的44.44%，2003年批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)約占報(bào)名的5.56%，2008年批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)約占報(bào)名的5.56%。由圖6看出，報(bào)名機(jī)構(gòu)集中分布于1999年、2002年批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)中，而2003年以后批準(zhǔn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)報(bào)名比例相對(duì)較少。究其因，主要有三方面：一是機(jī)構(gòu)不重視，錯(cuò)過(guò)了報(bào)名的最佳時(shí)間；二是新批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師，沒(méi)有以往實(shí)績(jī)證明材料；三是有的機(jī)構(gòu)主業(yè)不是礦業(yè)權(quán)評(píng)估，對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的評(píng)估不關(guān)注，放棄報(bào)名機(jī)會(huì)。

圖5 機(jī)構(gòu)報(bào)名情況分析圖

圖6 機(jī)構(gòu)報(bào)名情況分析圖

(2)評(píng)估報(bào)告質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，導(dǎo)致評(píng)估報(bào)告返修次數(shù)多，不利于驗(yàn)收備案工作的正常進(jìn)行。從已備案項(xiàng)目修改情況分析圖中可以看出(圖7)，修改一次后備案的僅有2個(gè)，占6.67% ；修改二次后備案的有8個(gè)，占26.67%；修改三次后備案的有16個(gè)，占53.33%，修改四次后備案的有4個(gè)，占13.33%。綜上分析，報(bào)告的修改次數(shù)與機(jī)構(gòu)的重視度和從業(yè)人員的實(shí)力緊密相關(guān)，加之目前評(píng)估委托機(jī)制完善后，尚未有行之有效的評(píng)估報(bào)告質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。因此，造成有的機(jī)構(gòu)忙于對(duì)外承攬業(yè)務(wù)，應(yīng)付交差，不注重評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量和對(duì)評(píng)估報(bào)告審查意見(jiàn)的修改，致使修改報(bào)告次數(shù)增多，備案時(shí)間延長(zhǎng)，不利于提高整體工作質(zhì)量和效率。

圖7 已備案項(xiàng)目修改情況分析圖

(3)準(zhǔn)則規(guī)定的方法和參數(shù)已不能滿足評(píng)估實(shí)際，亟需修改完善。已備案的30個(gè)項(xiàng)目中，從礦業(yè)權(quán)屬性看，探礦權(quán)13個(gè)，采礦權(quán)17個(gè)；從礦種看，煤炭19個(gè)，金屬10個(gè)，非金屬1個(gè)；從評(píng)估方法看，折現(xiàn)現(xiàn)金流量法19個(gè)，折現(xiàn)現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)調(diào)整法9個(gè)，地質(zhì)要素評(píng)序法2個(gè)。突出問(wèn)題是，折現(xiàn)現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)調(diào)整法中，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整系數(shù)的內(nèi)容不能全面反映找礦風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致賦存穩(wěn)定的沉積型礦種大中型礦床中，普查階段的探礦權(quán)評(píng)估方法在選用折現(xiàn)現(xiàn)金流量法與折現(xiàn)現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)調(diào)整法時(shí)，因準(zhǔn)則對(duì)評(píng)估用資源利用儲(chǔ)量的規(guī)定不一，使得評(píng)估結(jié)果差別較大，偏離了地勘工作的實(shí)際。

(4)目前評(píng)估報(bào)告的備案審查方式，已不適合礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理的需要。主要表現(xiàn)：一是合規(guī)性審查內(nèi)容和部分合理性審查內(nèi)容由審查人員完成，缺乏專(zhuān)業(yè)全面性和對(duì)相關(guān)文件理解力不一，使得在備案過(guò)程中所掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一，有時(shí)會(huì)使評(píng)估機(jī)構(gòu)和礦業(yè)權(quán)評(píng)估人員是無(wú)所適從；二是政府管理部門(mén)進(jìn)行備案審查導(dǎo)致陷入大量具體的事務(wù)性工作之中，無(wú)法正常履行其社會(huì)管理職能，不

利于簡(jiǎn)捷、便民的社會(huì)服務(wù)要求，同時(shí)也使政府管理機(jī)關(guān)無(wú)時(shí)間無(wú)精力對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，已經(jīng)不適應(yīng)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理和現(xiàn)代發(fā)育的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的要求。

4 建 議

(1)簡(jiǎn)化報(bào)名程序，降低門(mén)檻，給更多的機(jī)構(gòu)參與搖號(hào)的機(jī)會(huì)。從扶持培育礦業(yè)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)健康發(fā)展出發(fā)，構(gòu)建大的良性平臺(tái)，形成優(yōu)勝劣汰機(jī)制，從而敦促評(píng)估機(jī)構(gòu)整體水平的提高。

(2)制定完善評(píng)估報(bào)告質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，提高驗(yàn)收備案效率。按現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理的相關(guān)規(guī)定及準(zhǔn)則等要求，對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量評(píng)判，這樣既有利于評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，又有利于提高評(píng)估報(bào)告質(zhì)量。

(3)研究完善評(píng)估方法和評(píng)估參數(shù)，解決評(píng)估實(shí)務(wù)操作中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，提高全行業(yè)的執(zhí)業(yè)水平。

(4)建立礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告專(zhuān)家審查制，完善評(píng)估報(bào)告的備案程序。在現(xiàn)行市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制不健全的條件下，由工作人員對(duì)評(píng)估報(bào)告的合規(guī)性審查，由專(zhuān)家對(duì)評(píng)估參數(shù)的合理性進(jìn)行審查，這樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)評(píng)估報(bào)告的合理性問(wèn)題，既能避免因事后抽查評(píng)估報(bào)告參數(shù)的合理性失真導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失實(shí)而引發(fā)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款糾紛的問(wèn)題，又能提高國(guó)土資源行政主管部門(mén)對(duì)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒傅墓ぷ餍省?/p>