澳大利亞西澳州的礦業(yè)管理與礦業(yè)投資環(huán)境

何金祥

(國土資源部信息中心， 北京 100812)

西澳州是澳大利亞礦產(chǎn)資源最豐富的一個州，也是澳大利亞最大的礦業(yè)州。對于其礦業(yè)管理，國內(nèi)若干專家學(xué)者有過介紹。2009年1月1日，新的礦山和石油部正式開始運(yùn)作，標(biāo)志著其礦業(yè)管理進(jìn)入一個新的階段。另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些企業(yè)有意跨出國門，到澳大利亞，特別是到西澳州開展礦業(yè)投資活動。在此背景下，本文試圖在日前完成的項(xiàng)目工作基礎(chǔ)上和以前討論的澳大利亞礦業(yè)投資環(huán)境等基礎(chǔ)上，對澳大利亞西澳州的礦業(yè)管理與礦業(yè)投資環(huán)境作一簡要介紹，以供相關(guān)人士參考。

1 地質(zhì)與礦產(chǎn)資源

1.1 地質(zhì)

地質(zhì)上，西澳州位于澳大利亞古陸塊的西部，全境出露和分布的巖石主要是前寒武紀(jì)的變質(zhì)巖系和花崗巖類，包括片麻巖、綠片巖、變火山巖、變沉積巖、花崗巖、花崗閃長巖等。

大地構(gòu)造上，西澳州包含有世界上最古老的太古代克拉通地盾，包括著名的伊爾岡地盾(Yilgarn)和皮爾巴拉(Pilbara)地盾等，它們是世界最古老的地質(zhì)體之一，其內(nèi)含有豐富的金、鐵、鎳、鉭、鐵、銅、鋅、鉑等礦床。

1.2 礦產(chǎn)資源

西澳州和其所轄海域內(nèi)，含有豐富的金屬非金屬和油氣礦產(chǎn)資源，包括石油、天然氣、金、鎳、鐵、鋁、銅、鉛、鋅、鈾、鈦鐵礦、鋯石、金紅石等。其中，鐵礦石、鎳、鈦鐵礦、金、鋁土礦、鋯石、金紅石等礦產(chǎn)儲量分別占全澳大利亞的99%、90.5%、59%、55%、55.2%、40%和20.5%。

2 礦業(yè)管理體制與主要礦業(yè)管理部門

西澳州的礦業(yè)管理模式，是金屬、非金屬和化石能源礦產(chǎn)資源的一體化管理，而且是上游和下游產(chǎn)業(yè)的一體化管理。

西澳州目前的礦業(yè)(包括石油天然氣行業(yè))管理部門主要是礦山石油部(Department of Mines and Petroleum)，成立于2008年9月，由原西澳工業(yè)與資源部重組而來。2009年1月1日西澳礦山石油部正式掛牌運(yùn)作。其主要負(fù)責(zé)以下方面的礦業(yè)管理問題：①礦業(yè)法律和管理規(guī)章的制定；②礦業(yè)政策制定與執(zhí)行監(jiān)督；③礦業(yè)投資管理；④礦權(quán)許可證發(fā)放；⑤礦山環(huán)境保護(hù)；⑥礦山勞動健康與安全；⑦各種礦業(yè)稅費(fèi)和權(quán)利金收取；⑧地質(zhì)調(diào)查與服務(wù)；⑨礦業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等。與原工業(yè)資源部職能作用相比，目前的礦山石油部職能領(lǐng)域縮小，但職能重點(diǎn)與焦點(diǎn)更加突出，即更著重與礦產(chǎn)資源和礦業(yè)本身的管理問題和發(fā)展問題，而將工業(yè)的科學(xué)與創(chuàng)新發(fā)展、州發(fā)展戰(zhàn)略等問題轉(zhuǎn)移給了商務(wù)部。

3 主要礦業(yè)管理法律和礦業(yè)管理基本政策

規(guī)范西澳州非油氣礦產(chǎn)工業(yè)管理與投資活動的主要法律，是1978年西澳議會通過的《礦業(yè)法1978》，其明確規(guī)定了西澳州的礦產(chǎn)資源權(quán)屬、基本礦權(quán)形式、礦業(yè)土地準(zhǔn)入、礦業(yè)優(yōu)先權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)利金、礦業(yè)權(quán)定金、礦權(quán)有效期、礦產(chǎn)勘查、運(yùn)作與投資花費(fèi)的報(bào)告、礦權(quán)持有者義務(wù)、礦權(quán)放棄條件、礦權(quán)出售與抵押條件、礦權(quán)沒收條件、礦權(quán)爭端解決、礦山督查官職責(zé)、礦業(yè)活動所產(chǎn)生的損失補(bǔ)償?shù)葐栴}。包括：①除1899年1月1日前，土地以無條件繼承權(quán)形式(in simple fee)從王室被讓渡所有權(quán)的以外，其他一切呈自然狀態(tài)產(chǎn)出在西澳州土地上的礦產(chǎn)，均屬王室財(cái)產(chǎn)。②王室土地和私人土地應(yīng)對礦業(yè)(mining)開放。③除授予礦權(quán)時規(guī)定或強(qiáng)加的條件外，礦權(quán)持有者還有以下義務(wù)：a.在勘查許可證土地上所發(fā)現(xiàn)的具經(jīng)濟(jì)意義的勘查，許可證持有者應(yīng)及時以書面形式向部長報(bào)告；b.所有對地表的擾動包括挖槽、挖坑等應(yīng)回填至州采礦工程師滿意的程度；c.持有者應(yīng)采取一切必要的步驟防止野火對樹木和其他財(cái)產(chǎn)的損害等。④普查許可證和勘探許可證持有者，有授予采礦租約或通用目的租約的優(yōu)先權(quán)。⑤礦權(quán)持有者應(yīng)以規(guī)定方式向部長提交相關(guān)運(yùn)作報(bào)告和資金投入情況報(bào)告；⑥礦權(quán)可被出售、承擔(dān)債務(wù)(encumbered)、流轉(zhuǎn)(transmitted)、扣押或以其他方式被處置。⑦礦權(quán)持有者均可以規(guī)定的方式并在支付了規(guī)定的費(fèi)用后，部分或全部放棄礦權(quán)。⑧當(dāng)?shù)V權(quán)發(fā)生時，土地所有者和占用者有權(quán)就所遭受的損失或可能因礦權(quán)活動所產(chǎn)生的損失要求補(bǔ)償。⑨如果：a.未按規(guī)定繳納租金，b.未遵守許可條件，c.未按規(guī)定提交報(bào)告，d.違反本法被定罪等，則督察官可應(yīng)部長或礦權(quán)登記員或部長授權(quán)的其他官員或任何其它人的申請，發(fā)出命令，沒收普查許可證、勘探許可證等礦權(quán)。⑩當(dāng)爭端在依《石油和地?zé)崮茉促Y源法1967》而被特許或被許可的人和依《礦業(yè)法1978》經(jīng)適當(dāng)授權(quán)可進(jìn)行采礦或找礦的人之間產(chǎn)生時，被特許人或許可人或被授權(quán)人應(yīng)將問題提交到督察官處，督察官應(yīng)盡早調(diào)查爭端，并向部長報(bào)告。收到監(jiān)管人報(bào)告后，部長可代表公共利益向被特許人或被許可人或被授權(quán)人發(fā)出相關(guān)命令或作出相關(guān)指示。如果被特許人或被許可人或被授權(quán)人不遵守這種命令或指示的話，則部長可取消特許證、許可證或被授權(quán)人所持有的礦權(quán)或其它授權(quán)書等。

西澳政府管理礦業(yè)的基本政策是，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的有序與合理開發(fā)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的有效利用和安全利用，保護(hù)環(huán)境與生態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

4 主要礦業(yè)權(quán)形式

在西澳開展礦業(yè)投資活動，需要取得西澳州的礦業(yè)權(quán)。西澳州的基本礦業(yè)權(quán)形式有六種，包括：勘查許可證(Prospecting licence)、勘探許可證(Exploration licence)、保留許可證(Retention licence)、采礦租約(Mining lease)、通用目的租約(General purpose lease)和雜項(xiàng)許可證(Miscellaneous licence)，其各自的主要特征如表1所示。

其中，勘查許可證、勘探許可證和采礦租約必須承擔(dān)所規(guī)定的每年最低花費(fèi)的義務(wù)(礦權(quán)持有者自己對礦權(quán)的勞動成本不能看作是花費(fèi))。保留許可證的每年花費(fèi)額沒有規(guī)定，但在授予時，部長可決定花費(fèi)水平。如果許可證持有人或租約承租人不能完成花費(fèi)義務(wù)，他可以申請義務(wù)的部分或全部免除。此外，勘查許可證、勘探許可證、保留許可證和采礦租約持有者，每年必須要向工業(yè)與資源部提交一份“表5型”報(bào)告，即關(guān)于礦權(quán)的運(yùn)作報(bào)告。

表1 西澳州礦業(yè)權(quán)特點(diǎn)

資料來源：西澳州《礦業(yè)法1978》。

5 礦業(yè)投資項(xiàng)目審批程序與主要礦權(quán)申請程序

西澳非油氣礦業(yè)投資項(xiàng)目，主要的審批管理過程如下：①申請勘探許可證。②申請采礦租約，通常要進(jìn)行環(huán)境影響評估，在某些情況下，要申報(bào)珍貴野生動物和植物的分布情況，要進(jìn)行用水許可證申請，要進(jìn)行場地平整的意向通知等。③如果有土著問題，則需進(jìn)行遺產(chǎn)攪動申請，并需獲得批準(zhǔn)；如果項(xiàng)目在城鎮(zhèn)規(guī)劃方案范圍內(nèi)，則需地方政府批準(zhǔn)；如果項(xiàng)目在區(qū)域計(jì)劃范圍內(nèi)，則需西澳計(jì)劃委員會批準(zhǔn)。④申請運(yùn)作許可證。⑤申請工程建設(shè)許可證。⑥進(jìn)行工程建設(shè)。

在西澳州，礦產(chǎn)勘查許可證(Prospecting licence)的審批程序如下：

①申請人向任一礦權(quán)登記員辦公室提交申請。該勘查申請復(fù)印件立即張貼在辦公室通知欄上，同時，申請書復(fù)印件在地方報(bào)紙上刊登14天。如果在私人土地上，則申請書送至地方政府、土地所有者或占用者和/或受押人手中。如果是涉及王室土地，則申請書送至放牧承租人或其他承租人手中。②相關(guān)人收到通知后如有反對意見，應(yīng)在21天內(nèi)向礦權(quán)登記員辦公室提出反對授予申請。③如果沒有反對意見提出，則礦權(quán)登記員向部長報(bào)告。④如果有反對意見提出，則督察官舉行聽證，聽取反對意見；并向部長推薦。⑤如果有涉及土著權(quán)法中規(guī)定的問題，則需要：根據(jù)簡便程序給出通知意向；通知土著權(quán)主張方、許可證申請方和NNTT(國家土著權(quán)法庭)三方。⑥如果土著權(quán)方向國家土著權(quán)法庭提出反對加快程序，則政府、許可證申請人和土著權(quán)利人談判加快程序。⑦如果協(xié)議達(dá)成，則土著權(quán)利方撤回反對，NNTT發(fā)放許可證申請準(zhǔn)許；如果協(xié)議達(dá)不成，則NNTT考慮反對意見。⑧如果NNTT認(rèn)為，加快程序不適用，則申請則轉(zhuǎn)向權(quán)利的31條，以談判程序；如果NNTT決定，加快程序適用，則申請程序向下進(jìn)行。⑨向部長提出建議，包括相關(guān)條件。⑩部長附帶某些條件決定，發(fā)放許可證，附帶條件。

采礦租約(Mining lease)的審批程序如下：

①申請人向任一礦權(quán)登記員辦公室提交采礦租約申請，該采礦租約申請復(fù)印件立即張貼在辦公室通知欄上，同時，申請書復(fù)印件張貼在數(shù)據(jù)樁(datum peg)上并在地方報(bào)紙登廣告14天。如果在私人土地上，則申請書送至地方政府、土地所有者或占用者和/或受押人手中。如果是涉及王室土地，則申請書送至放牧承租人或其他承租人手中。②相關(guān)人收到通知后如有反對意見，應(yīng)在21天內(nèi)向礦權(quán)登記員辦公室提出反對授予申請。③如果沒有反對意見，則礦權(quán)登記員向下走程序。如果有反對意見提出，則監(jiān)察官舉行聽證會，并向部長提出建議。④如果有涉及土著權(quán)法中規(guī)定的問題則需要：給出通知意向；通知各關(guān)系方。⑤如果有影響采礦租約區(qū)的權(quán)利要求，申請人與權(quán)利主張人進(jìn)行談判。⑥雙方所作出的決定和達(dá)成的協(xié)議登記備案。⑦向部長作出正式授予采礦租約推薦，包括相關(guān)條件；⑧部長作出決定，授予采礦租約礦權(quán)或或附條件的采礦租約礦權(quán)。

6 權(quán)利金與主要礦業(yè)稅費(fèi)

在西澳開采礦產(chǎn)資源須交納權(quán)利金。根據(jù)西澳州《礦業(yè)規(guī)章1981》規(guī)定，油氣與非油氣礦產(chǎn)的權(quán)利金率如下：

①對石油礦產(chǎn)，其權(quán)利金率是石油井頭價(jià)值的10.0%～12.5%；②對非油氣礦產(chǎn)，不同礦產(chǎn)權(quán)利金率有一定不同，總體上，其權(quán)利金率大致為：a.大宗材料為權(quán)利金價(jià)值的7.5%；b.精礦材料為權(quán)利金價(jià)值的5.0%；c.金屬為權(quán)利金價(jià)值的2.5%。

西澳州對礦產(chǎn)權(quán)利金的征收有三種不同的權(quán)利金體系。對非油氣礦產(chǎn)，包括：具體率權(quán)利金(按每噸規(guī)定的比例收取權(quán)利金)、艾德瓦勞瑞姆(Ad Valorem)權(quán)利金(按價(jià)值百分比收取權(quán)利金)和基于利潤的權(quán)利金(按利潤的百分比收取權(quán)利金)，三種權(quán)利金體系各有優(yōu)勢。對石油礦產(chǎn)而言，西澳也有三種不同的權(quán)利金計(jì)算體系。

除權(quán)利金外，西澳州主要的礦業(yè)稅費(fèi)還包括：所得稅(30%，由聯(lián)邦政府收取)、商品和服務(wù)稅(10%，由聯(lián)邦政府收取)，工薪稅(4.75%～6.85%)、資本收益稅、印花稅、附加福利稅(由聯(lián)邦政府收取)、土地租金等。此外，對于各種礦權(quán)的申請、續(xù)期、礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓登記等，都需繳納申請費(fèi)、續(xù)期費(fèi)等。

7 在西澳州開展礦業(yè)投資活動需要注意的幾個問題

(1)土著權(quán)問題

在西澳253萬km2的土地中，有相當(dāng)一部分的土地涉及到土著權(quán)問題。根據(jù)聯(lián)邦《土著權(quán)法1993》，凡土著民眾繼續(xù)遵循其傳統(tǒng)規(guī)律和習(xí)慣，且與國家保持聯(lián)系的地方，均可存在土著權(quán)。土著權(quán)可包括擁有和占用某一特殊地區(qū)，以排除所有其他人占有、使用等。根據(jù)《土著權(quán)法1993》，土著權(quán)可存在的地區(qū)包括：未利用的王室土地；若干保留地；若干類型的放牧租約；土著人持有的土地；不為私人擁有的海洋區(qū)域、海灘、海礁、湖泊、河流、溪流、沼澤和其他水域等。在某些情況下，土著權(quán)也可以與其他權(quán)利，如許可證、租約等共存。因此，在西澳進(jìn)行礦業(yè)投資，需要認(rèn)真對待土著權(quán)問題。否則，會因土著權(quán)問題而產(chǎn)生麻煩和耽擱。在西澳州，土著權(quán)不是由政府授予，而是由聯(lián)邦法院或州法院裁定。

(2)保護(hù)區(qū)問題

西澳有相當(dāng)一部分土地處于保護(hù)區(qū)之中。依據(jù)西澳州《礦業(yè)法1978》，沒有相關(guān)部門的書面批準(zhǔn)，礦業(yè)活動不得在各類保護(hù)區(qū)中進(jìn)行，包括國家公園、A類保護(hù)區(qū)、州森林等。進(jìn)入土著保護(hù)區(qū)，則還需要進(jìn)入許可證(Entry permit)。

(3)環(huán)境管理

環(huán)境問題是西澳礦業(yè)管理的重中之重。在西澳開展礦業(yè)活動，需提交礦業(yè)活動計(jì)劃(Mining Proposal)，礦業(yè)計(jì)劃必須要說明所有與計(jì)劃項(xiàng)目環(huán)境管理相關(guān)的問題，包括概述計(jì)劃開發(fā)的性質(zhì)、采礦方法、環(huán)境影響、復(fù)墾方案和所有工程建筑計(jì)劃等。

依據(jù)西澳州《環(huán)境保護(hù)法1986》，土著植被也處于保護(hù)之中。因此，在西澳開展礦業(yè)活動而需要清理植被時，也需要得到相關(guān)部門的許可。

(4)社會環(huán)境問題

在西澳開展礦業(yè)活動，不僅需要關(guān)注自然環(huán)境問題，而且還需要妥善處理好社會環(huán)境問題。西澳的社會環(huán)境問題主要是土著區(qū)問題，包括土著場所、遺產(chǎn)、社會價(jià)值和其他土地利用問題等。根據(jù)西澳州《土著遺產(chǎn)法1972》，相關(guān)土著活動的人造物體、捕魚器物、人造結(jié)構(gòu)圖案、祭神場所、儲藏場所、儀式場所、碾磨石槽(洞)、垃圾堆、壁畫、石刻、骨骼材料、修飾或刻劃的樹木、采石廠、捕獵場所、屠殺場所、野營場所、出生地、會議場所、命名地點(diǎn)等都受到法律保護(hù)，攪動和破壞這些人工制造物、地點(diǎn)和場所等都是違法行為。

(5)私人土地

西澳礦業(yè)法規(guī)定，沒有私人土地使用者和占用者的書面同意，則不能授予私人土地上的礦權(quán)。在沒有獲得私人土地使用者和占用者同意的情況下，所授予的礦權(quán)也只能限于從自然地表開始向下30m以下的深度范圍內(nèi)。

8 結(jié) 語

上文是對西澳州礦業(yè)管理和礦業(yè)投資環(huán)境的簡要討論和介紹。盡管不完整、不全面，但筆者的目的是要抓住礦業(yè)管理和礦業(yè)投資中的要點(diǎn)問題和人們希望了解的重點(diǎn)問題，使國內(nèi)民眾能對西澳的礦業(yè)管理和礦業(yè)投資環(huán)境有一個總體的、基本的、概略的認(rèn)識和判斷。既能夠?yàn)槠髽I(yè)界人士礦業(yè)投資提供基礎(chǔ)性參考服務(wù)，也能為政府管理提供參考，同時，還能讓普通大眾對西澳州的礦業(yè)管理與礦業(yè)投資環(huán)境有一個一般性認(rèn)識。

西澳州不僅是澳大利亞最大、最重要的礦業(yè)州，事實(shí)也是澳大利亞礦業(yè)管理成績最突出的州之一，其在資源有效開發(fā)利用、礦山環(huán)境管理和勞動安全等方面在全澳大利亞均處先進(jìn)之列。西澳州可視作是澳大利亞州級層次上礦業(yè)管理的一個典型代表。

西澳州礦業(yè)管理的一個最重要方面和成功經(jīng)驗(yàn)是，注重執(zhí)行與監(jiān)督檢查。西澳政府認(rèn)為，政策和法律、規(guī)章的執(zhí)行與監(jiān)督檢查，是管理活動中不可或缺的要素和環(huán)節(jié)，是政府行政效率的評判。執(zhí)行與監(jiān)督檢查的目的是：通過發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法現(xiàn)象和行為，使違反者引起注意，并加以改進(jìn)；通過檢查和指導(dǎo)，建立預(yù)防措施；通過對違反者進(jìn)行處罰和懲處(直接或通過法院進(jìn)行)，建立起威懾作用，使相關(guān)法律規(guī)定和行政規(guī)章得到切實(shí)履行和遵守。

多年來，西澳州也是澳大利亞吸引外國礦業(yè)投資最多的一個州。西澳政府在多種場合明確宣示，保障和維護(hù)投資者的合法權(quán)益，歡迎國內(nèi)外投資者到西澳州進(jìn)行礦業(yè)投資。對海外公司取得礦權(quán)不進(jìn)行任何限制，所有礦種都可以開發(fā)。西澳州政府同時還承諾，進(jìn)行及時、有效的礦業(yè)項(xiàng)目審批活動，并免費(fèi)給予相關(guān)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)等。筆者以為，西澳州之所以能吸引較多的礦業(yè)投資，不僅是因?yàn)槠渚哂辛己玫牡刭|(zhì)找礦潛力和符合國際慣例的礦業(yè)投資政策，而且還因?yàn)槠鋼碛幸?guī)范、良好的礦業(yè)管理服務(wù)和實(shí)踐。

澳大利亞是我國在亞太地區(qū)最重要的礦業(yè)合作伙伴，而西澳州則是澳大利亞與我國礦業(yè)合作最密切的一個州。因此，加強(qiáng)對澳大利亞和西澳州礦業(yè)管理和礦業(yè)投資環(huán)境的認(rèn)識和了解，有助于提升我國與澳大利亞和西澳州的合作層次和水平，包括礦業(yè)管理、項(xiàng)目合作、投資和貿(mào)易等，也有利于提高兩國礦業(yè)合作的成功率。

[1] 何金祥,編著.澳大利亞國土資源與產(chǎn)業(yè)管理[M].北京：地質(zhì)出版社,2009.

[2] 何金祥.澳大利亞礦業(yè)投資環(huán)境[J].中國礦業(yè)，2009,18(12):3-6.