論城鄉義務教育過程的公平問題

李本海,劉海鷹

(山東理工大學法學院,山東淄博255049)

義務教育公平是指在義務教育階段的教育資源或教育利益的分配狀況以及對這種狀況的評價,可分為義務教育的起點公平、過程公平和結果公平三個方面。[1]義務教育是最基礎的國民教育,義務教育公平是最基礎的社會公平,義務教育公平的實現對于整個教育公平以至社會公平的實現具有重要的意義。

一、義務教育免費后,義務教育過程的公平問題凸顯

改革開放以來,我國的義務教育事業取得了舉世矚目的成就,但長期以來,由于我國經濟基礎薄弱,國家財力有限,而我國義務教育適齡兒童基數又很大,國家無力承擔全部費用,所以我國在義務教育階段一直實行的是收費政策,從而使得很多適齡兒童因家庭經濟困難而無法接受義務教育,形成義務教育起點的不公平,成為社會和學者關注的重點問題。2006年,國家免除西部地區農村義務教育階段中小學生全部學雜費,特別是從2008年下半年開始,在全國實現了義務教育階段學雜費的全免,這在中國義務教育史上具有里程碑式的意義,對于實現義務教育的公平具有重要的作用。[2]但我們也應該清醒地看到,義務教育的免費政策,為全國所有適齡兒童敞開了義務教育的大門,但是它解決的只是義務教育的起點公平問題,那么在免費義務教育后,義務教育的過程公平狀況又是怎樣的呢?也就是在接受義務教育的過程中,學生們所享有的義務教育的資源是否公平呢?對此,我們在2009年4月對山東某縣的城區小學和鄉鎮小學包括村小學進行了抽樣調查,試圖從城鄉差別的角度對當今義務教育過程的公平性進行分析。我們從城區和鄉鎮各隨機抽取了六所小學,從調查結果來看,義務教育在城鄉之間的不公平現象非常嚴重。

二、城鄉義務教育過程不公平的主要表現

義務教育的過程公平是指學生在接受義務教育的過程中所享有的教育資源和教育利益的公平性,主要包括所享有的學校師資、學校硬件設施及課程設置等方面。

(一)城鄉學校在師資方面存在巨大差異

教師是義務教育的直接實施者,教師的素質是義務教育教學質量的決定性因素。目前的情況下,城鄉之間經濟發展水平差別較大,鄉鎮學校的生活條件比較艱苦,雖然城鄉學校教師的基本工資相差不大,一般鄉鎮學校教師還有鄉鎮補助,但由于各種原因,城市學校教師的實際收入要遠遠高于鄉鎮教師,有的要高出幾倍。所以一般情況下,老師不愿意到鄉鎮學校從教,已經在鄉鎮學校從教的老師,只要是有關系的或者教學能力很好、有資歷的老師,大都想方設法往城區學校調動,這就形成了一方面鄉鎮學校學生多而教師特別是優秀老師匱乏,另一方面城區學校學生相對較少而教師溢流的鮮明對比,甚至有的鄉鎮學校的優秀教師調到城區學校后很長時間無課可教。

表1 城鄉學校師資調查表

從表1可以看出,城區學校教師本科及以上學歷者占據了絕大多數,而鄉鎮學校卻不到30%,在這不到30%的教師中,那些高素質的教師又能留下多少?鄉鎮學校教師的學歷大都在專科或專科以下,還有一部分教師本身只接受過初中甚至小學教育,通過個別途徑拿到一個文憑而已。區級以上優秀教師比例,城區學校是鄉鎮學校的十倍還多。留在鄉鎮學校的老師之中當然有決心獻身鄉村教育的可敬的老師,但由于各方面的因素,大部分教師在想辦法向城區學校調動,很難安心教學。

在調查中我們還發現,即使是在同等學歷的情況下,城鄉教師的實際授課能力也存在較大的差距。在城區學校,大部分教師有機會參加各種培訓和教研活動,能執教各種公開課,熟練應用現代化教學手段授課;而在鄉鎮學校,老師很少有機會參加培訓和教研活動,熟練使用現代化教學手段授課的教師也很少。

(二)城鄉學校在硬件設施方面存在巨大差異

學校的硬件設施是實施義務教育的必要條件,它不僅關系到教學質量的高低,而且對學生的全面發展影響巨大。從抽樣調查的結果來看,城鄉學校在硬件設施方面可謂天壤之別。

表2 學校硬件設施調查表

城區學校的教室大都實現了現代化,學生在多媒體教室上課,教師網上備課,資源共享,上課時用大屏幕等設備展示,課堂教學形象、生動、高效;而在鄉鎮學校,雖然也都配備有多媒體教室,但每個學校的多媒體教室數目也就兩三個左右,只是在上公開課或其他特殊需要時才使用,平時學生們仍然是在上著一支粉筆一塊黑板的原始的教學課。操場是學生進行體育活動、鍛煉身體的重要場所,在所調查的六所城區學校中,都有一到兩個高標準的操場,其中五所學校的操場還配有塑膠跑道;而在所調查的六所鄉鎮學校中,有個操場已經是不錯了,其中一所學校的所謂操場就是學校后面的一塊空地,上體育課時能用的也就是足球、跳繩等最簡單的活動用具。圖書館是學校教學硬件的重要組成部分,為師生綜合素質的提高提供資源保障。調查發現,城鄉學校都有自己的圖書館,但城區學校的圖書館藏書豐富,更新快,老師和學生均可借閱,大部分學校還有電子閱覽室,學生可以瀏覽最新的圖書和信息;而鄉鎮學校的圖書館大都是兩間教室改造而成,圖書很少,很少更新,主要是老師的備課教學用書,學生一般不可以借閱,只借給老師。

(三)城鄉學校在課程設置方面存在巨大差異

課程是教育教學內容的主要載體,對于國家統一開設的基礎課程,比如語文、數學、思想品德等,城鄉學校的開設沒有什么大的區別,有的只是教學質量上的區別。英語課是目前中學的主要課程,對于學生將來的發展影響很大;但對于小學,國家只是要求根據各學校的實際情況開設。本次主要是對城鄉各六所小學四年級學生的英語課、信息技術課、心理健康課等進行了調查,另外增加一項“是否去過科技館、博物館等”,以調查對其他教育社會資源方面的占有使用情況。

表3 小學四年級英語、信息技術及心理健康課程調查表

從表3來看,六所鄉鎮小學中都像城區小學一樣開設了英語課,只是課時少了一節;信息技術課和心理健康課城鄉一樣;由于鄉鎮根本沒有科技館、博物館等場所,所以在這方面的差距很大也在情理之中。但當在學校實地訪問之后,結果卻令人很痛心。在城區六所小學中,都把英語課作為與語文、數學同等地位的課程開足開好,都配有專職的英語老師授課,信息技術課有專職老師、專門教室,心理健康課老師也都受過專門培訓;而在六所鄉鎮小學中,英語課沒有能開足課時的,其中一所農村小學只有一個代課的非專業的英語老師,英語課很少上,信息技術課與心理健康課都只是存在于課程表上應付檢查的課程而已,很多學生學了一年多英語了,連二十六個英文字母都不會寫,對于電腦不會開關機,不知道什么是心理健康課。

通過上面的分析可以看出,在接受義務教育的過程當中,從城鄉角度來考察,不公平現象依然存在,城鄉孩子在相同的義務教育階段卻在接受著質量差別巨大的義務教育,由此也影響著他們今后不同的學業水平和人生道路。這應該說是遠離義務教育的均等性原則的。

三、城鄉義務教育過程不公平的成因分析

造成城鄉間義務教育過程不公平的原因很多,主要有政府義務教育財政投入的總量不足和分配不合理兩個因素。

(一)國家義務教育財政投入的總量不足

義務教育的發展水平取決于財政投入的狀況。隨著我國經濟的發展,財政實力的迅速增長,對教育的投入也在逐年提高,義務教育財政支出增長也很快,但仍然遠遠無法滿足義務教育發展的要求。據聯合國教科文組織資料,全世界教育投入占GDP的比重是5.7%,其中發達國家6.1%,發展中國家4%。

表4 國家財政性教育經費與中國GDP比較

從表4可以看出,我國國家財政性教育經費支出一直還沒達到過發展中國家的水平。同時,在國家財政性教育經費支出中,義務教育財政預算內支出的比重偏低,世界上大部分國家包括發展中國家此比例一般達到了85%～90%,但我國一直在70%～75%左右,由此看來,國家對于義務教育的投入是嚴重不足的,無法滿足義務教育的實際需求,在總量不足的情況下,國家只能把有限的經費主要投向城市和重點學校。

(二)國家義務教育財政投入的分配不合理

在總體有限的財政投入的情況下,從中央到地方各級政府對城鄉學校的投入是極其不均衡的,在2006年,國家財政的義務教育經費總投入約4003億元,其中投入到農村義務教育的約占55.1%,城市約占44.9%,而全國義務教育階段農村學生數約為85.7%,城市學生僅占14.3%。在2007年,農村小學生、初中生均公用經費544元、824元,城市小學生、初中生均公用經費971元、1463元,城市小學和初中相當于農村小學和初中的1.8倍。[3]

正是由于一直以來的總量投入不足和分配的城市化傾向,使得鄉鎮學校一直在極其艱難的條件下維持和發展,在師資等各個方面與城市學校差距越來越大,城鄉義務教育過程的不公平性也越來越大。

四、避免城鄉義務教育過程不公平的對策性建議

(一)增加義務教育的財政投入并合理分配

如前文所述,我國義務教育財政投入的總量不足,并且其分配是不合理的,重點投入到城市而忽視了鄉鎮,所以造成了現在城鄉義務教育的不公平現象。要從根本上解決此問題,最主要的還是要增加對義務教育的總體財政投入,在總量投入不足的情況下,國家出于政治及社會發展等各個方面的考慮,就會把有限的資金主要投入到重要的方面和地區,其他方面和地區自然得不到足夠的資金支持,從而形成發展的不均衡,因此只有在總量充足的前提下才有可能避免顧此失彼的不公平現象的發生。根據義務教育公平的補償原則,義務教育經費的投入應該首先側重于弱勢地區的學校和人群,以使人們能接受到公平的義務教育,為人們將來在社會上公平競爭奠定基礎,從而促進社會的和諧與穩定。

(二)做好義務教育補償工作

義務教育補償是指國家或社會為保障義務教育的順利實施而對處于不利地位的學校、群體及個體采取的各種措施或行動的總稱。[4]從促進城鄉義務教育過程公平的角度出發,主要是做好鄉鎮義務教育學校的補償工作。由于種種原因,已經造成了城鄉義務教育學校在師資、硬件等方面的巨大差距,使得城鄉學生接受著不公平的義務教育過程,我們不可能要求城市學校辦學條件倒退或停止發展以實現公平,所能做的是對相對落后的鄉鎮學校在財政投入及政策制定等方面上進行傾斜,加快他們的發展,以趕上城市學校或縮小差距,從而最大限度地實現城鄉之間義務教育過程的公平。同時,國家要建立有效的政府財政轉移支付制度實現義務教育的補償,幫助處境不利地區學校達到一定的義務教育財政水平,以使義務教育能夠在區域間、城鄉間較為均衡地發展,避免義務教育過程中不公平現象的發生。

(三)促進教師的合理流動

相對均衡的師資是實現義務教育過程公平的重要條件,因此,一方面要提高鄉鎮教師特別是偏遠地區教師的待遇,給他們提供特殊補助,以留得住人才;另一方面要加強教師的流動,并使之制度化,從而保障師資的相對均衡。比如在日本,義務教育階段的教師施行“定期流動制”,日本教師屬于公務員編制,每隔一段時間,政府就會要求教師進行定期交流,并對進入偏遠貧困地區的教師給予相應的補助措施。[5]

總之,在義務教育免費后,義務教育的起點公平問題基本得以解決,但由于歷史的和現實的各種原因,義務教育的過程公平還遠遠沒有實現,在不同地區間、在城鄉間等都有突出的表現,相信隨著國家經濟發展,隨著國家政策的優化和調整,義務教育會在全國范圍內實現相對均衡的發展,從而使每個適齡兒童和青少年都能享有公平的義務教育過程。

[1] 郭元祥.對教育公平問題的理論思考[J].教育理論,2000,(3).

[2] 鄒旭怡.從農村免費義務教育看教育起點公平[J].法制與社會,2008,(5).

[3] 徐靜.財政投入視角下的浙江省義務教育均衡化問題研究[D].杭州:浙江大學,2009.

[4] 孫業鳳.義務教育補償促使教育公平走向教育正義[J].教育研究,2007,(4).

[5] 宋曉霞.國外促進教育公平的經驗及啟示[J].太原師范學院學報(社會科學版),2009,(1).