淺談業主對地鐵項目設計階段的投資控制

蘇 斌

(北京交通大學經濟管理學院,北京 100044)

1 概述

地鐵工程項目的投資控制貫穿于項目的全過程,即項目決策階段、項目設計階段、項目發包階段、項目實施階段及竣工驗收階段都關系到建設項目的投資控制。統計資料顯示,在項目設計階段,影響建設項目投資的可能性為30%～75%,而在實施階段影響建設項目投資的可能性僅為5%～25%。顯而易見,項目投資控制的關鍵就在于項目實施之前的投資決策和設計階段,而在項目作出投資決策后,控制項目投資的關鍵就在于設計。據西方一些國家分析,設計費用一般只相當于建設工程全生命費用的1%以下,但正是這少于1%的費用卻基本決定了幾乎全部隨后的費用。業主抓住此階段的投資控制目標就抓住了根本。筆者擬就北京地鐵土建工程的合同管理經驗,提出一些業主對地鐵項目設計階段的投資控制措施。

2 地鐵工程土建投資控制重點

對于占地鐵靜態總投資約1/3的土建工程,其投資控制的重點應該是規模的控制,在合理確定地下空間尺寸、規模基本不變的情況下,其靜態投資基本不變。這就要求首先作好前期規劃,客流預測結果能夠反映實際情況,并在此基礎上本著經濟適用的原則,合理確定土建工程的規模和標準,使設備用房和管理用房的面積盡量緊湊、經濟,避免盲目追求豪華導致的巨大浪費。以淺埋暗挖法施工為例,某地下工程的概算造價為1 000～2 000元/m2(開挖斷面),淺埋暗挖法區間標準斷面(約32 m2)工程費約為4萬元/m,非標斷面以108 m2為例,每延米造價約為18萬元(均為概算造價),這是由于開挖面的加大,不僅主體結構工程費用增加,而且還由于分斷面開挖導致的初期支護費用及廢棄工程量成倍增加。在明挖法施工中,由于斷面尺寸的加大,不僅主體結構費用增加,而且圍護結構等施工措施費用也會大大增加。

3 當前地鐵工程設計存在的主要問題

3.1 技術與經濟相分離

隨著經濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立,我國工程造價管理模式發生了很大的變化。設計單位成立了經濟室或工經院，工程造價中介機構也應運而生。工程概預算由以前的工程設計人員編制變成由有工程概預算資格證書人員編制,自1996年我國又實行了工程造價執業資格制度，這雖然為我國工程造價管理進入完全市場化奠定了基礎,但是尚未建立起完善的造價咨詢法規。在原有體制的影響下,工程造價咨詢還不能真正起到應起的作用。

3.2 方案設計階段忽視投資估算的準確性

設計招標制度的實施結束了我國多年來計劃經濟體制下分配任務的局面,但目前由于我國尚沒有完善的設計單位承擔經濟責任的法律、法規,使得設計單位逐級控制工程造價的責任不明,獎罰不分。而且投標工作要求在很短的時間內完成,為了中標,個別設計單位只注重設計方案的好壞,對投資估算只是按照招標文件中規定的最高限額估列。評標中注重設計方案技術上是否先進可行,功能上是否能滿足要求,使用上是否安全可靠,設計收費是否合適等方面,而忽略了工程造價是否合理的問題,只是按照投標單位所報的投資估算是否滿足招標文件的要求,并不加以認真論證。

3.3 不重視工程造價資料的積累

工程造價資料是指已建成竣工和在建的有使用價值的、有代表性的工程概算、施工圖預算、工程結算、竣工決算、單位工程施工成本以及新材料、新結構、新設備、新施工工藝等建筑安裝工程分部分項的單價分析等資料。在工程設計階段它是進行設計方案比選、編制設計方案投資估算及初步設計概算的重要參考。由于設計單位編制工程概算較多,其他資料接觸很少,所以對工程造價資料積累很難，主要靠國家及省市有關部門在價格信息上公布的“某某工程造價分析”積累資料。目前我國大部分造價信息中公布的資料不規范,對工程造價有主要影響的技術經濟條件,如建設標準、工期、地點、建筑結構特征等標注不細，故而造成不但不能作為編制設計方案投資估算及初步設計概算的參考資料,甚至起到了誤導的作用。

3.4 限額設計的推行動力不足

所謂限額設計就是按照批準的可行性研究報告及投資估算控制初步設計,按照批準的初步設計總概算控制技術設計和施工圖設計,嚴格控制不合理的變更,以保證總投資不被突破。

目前我國雖對限額設計獎懲辦法有一些規定,但落不到實處。對設計單位來說,執行限額設計需要進行投資分解,各專業按分解后的額度搞設計,對各種設計方案進行比較篩選,再復核投資反復優化，達到滿足功能前提下的限額度目標,這大大增加了設計工作量,而設計收費卻不增加,設計優質不優價；且因設計單位錯誤導致工程靜態投資超支也不減免設計費。在這種情況下推行限額設計失去了動力,造成了在設計單位推行限額設計缺乏自覺性和積極性。

4 業主對設計階段投資控制的措施

針對上述項目設計階段存在的諸多問題,地鐵工程設計階段可以采用以下的方法進行投資控制。

4.1 建立健全相應的鼓勵及約束機制,嚴格委托設計合同條款

設計單位是設計方案的主體,設計方案的優劣及其所決定的成本的高低與設計單位密切相關。因此,如何調動設計單位的積極性,使其真正站在維護業主利益的立場上,在確保工程質量和功能的前提下,精心設計出低成本的優化設計方案是值得業主研究的課題。

業主應重視并處理好投資與設計費、設計質量的關系,做好設計工作總體評價,盡量使設計工作量和設計業績與設計費匹配。根據設計工作評價結果,對確因實際原因增加了設計工作量的給予適當補償;對通過精心設計提高質量降低造價的給予獎勵;對沒有做好限額設計、投資控制的設計除責令修正外還可作適當處罰。這種投資控制與設計費用關系的建立,避免了出現長期以來設計工作中存在的怪圈:設計費用與投資費用按比例掛鉤,誰將設計概算做得大,誰就可以按比例多拿設計費用,最后導致出現優化設計、控制投資的設計費降低,而放棄控制、突破限額的反而可得額外好處的不合理局面。

設計招投標不能以設計費投標報價為主要定標因素,設計好壞對造價的影響遠比設計費大得多,越是大型、復雜項目,設計的優劣對造價影響就越大。因此定標時對符合文件要求的標書,應著重在技術能力的配置、設計資歷、信譽以及工程技術設計方案的優劣,投資估算的經濟性和合理性,設計進度計劃,設計組織等方面進行審查,還應考慮設計期的服務及施工期的后續服務等方面來進行綜合評價。把技術與經濟有機結合,通過技術比較、經濟分析和效果評價,力求在技術先進條件下經濟合理,在經濟合理條件下確保技術先進,以最少的投入創造最大的經濟效益。

北京地鐵工程在設計招標文件中規定,設計費實行總價包干,合同價內預留一部分資金作為履約獎罰基金,設計方應確認設計費的合理性、完整性。在包干價內完成合同規定的所有工作內容(包括方案調整、設計人員的考察費用、初步設計、工程招標設計文件、施工圖設計、設計概算、施工配合、現場調查、一般性資料搜集、多方案論證、文件整理、成果文件及電子文件的提交等),在設計合同有效期內,建設管理方對因物價、政策法規等因素變動而導致設計費用的變化不予調整,非設計方原因導致的設計變更,建設管理方應根據變更設計工作量的大小確定變更設計費,由于設計方原因造成的設計變更,不考慮變更設計費,當建設管理方委托的工作超出合同范圍,雙方協商調整設計費。

對履約獎罰基金的使用,合同中約定了對設計單位的履約考評辦法。凡設計單位完成合同要求且通過優化設計對降低投資作出了貢獻,發包人將按考評方法對設計單位進行獎勵；設計單位超出限額設計指標,發包人將扣發設計單位的設計費。

設計單位提出的設計變更,應本著對工程技術、工期、投資等三大控制相結合的原則,對設計過程中的錯、漏及優化問題,及時提出變更申請。對變更理由、內容及相關專業影響等,應從全局考慮并詳細說明,按程序報批。

4.2 應用價值工程對設計方案進行評審

價值分析法是以較低的壽命周期費用,可靠地實現必要的功能,較適用于對軌道交通工程設計方案進行分析和優選,投資控制的效果比較明顯。價值分析法的表達式用V=F/C表示。式中V為價值,F為功能,C為壽命周期費用。在軌道交通工程設計中,通過價值分析控制投資的3個步驟是:一是在功能合理的前提下識別非必要費用;二是抓住功能與費用之間的數量關系,找出減少費用的環節;三是尋找消除非必要費用的多種辦法,如修改設計,改變原材料品種、規程和供應來源,采用更合理的運營模式、生產組織形式及管理方法等。同時,價值分析應側重在降低費用潛力大的對象上。

在北京地鐵工程設計中,運用價值工程原理分析的實例很多,舉例如下。

(1)線路敷設方式比較(地下線與高架線)

就土建工程來說,高架線的平均造價約為地下線的1/2,但是,如果地面建筑物、構筑物密集而引起工程建設其他費用的大幅增加,那么線路敷設于地下可能更經濟,北京地鐵10號線處于北京市三、四環之間的繁華地區，地面交通擁擠、建筑物密集,因而線路采用地下線。

(2)土建工程中各種工法的比較

地下結構工程施工主要工法包括明挖法、淺埋暗挖法及盾構法,就費用而言,明挖法施工造價及施工安全方面比較有優勢,但如果地質條件不良或基坑較深,引起圍護結構及開挖數量大幅度增加,那么僅工程本身費用就會超過其他工法費用,因此比較3種工法的技術經濟指標時,明挖法要充分考慮主體結構、圍護結構、降水工程及地上結構物的拆改費用,淺埋暗挖法主要涉及主體結構、初期支護費用及降水費用,盾構法主要是管片費用及盾構機掘進的設備攤銷費。在充分考慮周圍環境、地質條件的前提下,優先選用工法的順序是:明挖法、盾構法、淺埋暗挖法。

北京地鐵10號線一期沿東北三環路走向,地處繁華地帶,地下管線多,交通導改難度大,周邊環境及地質條件復雜,針對建設施工與周邊的矛盾突出這一特點,10號線一期確定了7個區間采用盾構施工,車站絕大多數采用暗挖施工,在條件允許的花園東路站、學院路站、科南路站、八達嶺站、亮馬河等站采用兩端明挖中間暗挖的方法,以減少投資。

(3)明挖工程中各種圍護結構的比較

目前采用的主要圍護結構形式有鉆孔樁、人工挖孔樁、土釘墻、SMW水泥攪拌樁、地下連續墻等,一般來講,按造價指標由高到低的順序排列,分別為地下連續墻、鉆孔樁、人工挖孔樁、SMW水泥攪拌樁、土釘墻,但要根據工程地質及地上建筑物的情況綜合考慮。10號線一期選用最多的是土釘墻,部分明挖區間只起止水帷幕作用的圍護結構選用了旋噴樁形式。不同圍護結構形式單價的比較見表1。

表1 不同圍護結構形式單價比較

注：1.上述不同圍護結構的主材鋼筋按2 550元/t、商品混凝土300元/m3、水泥270元/t；2.地質條件統一假定為Ⅲ類土；3.單價為工料機之和,不含取費。

4.3 建立嚴格的設計圖審查制度,加強對設計文件經濟合理性的審核

抓好過程控制,及時衡量績效。所謂衡量績效就是摳出投資控制中的實際工作情況與標準之間的偏差信息,并根據這種信息來評估實際控制工作的優劣。只有在投資控制過程中不斷地將實際控制狀態和效果與標準進行對比,找出差異,才能對控制活動進行客觀公正的評價,才能不斷趨近控制目標。

設計質量的好壞對整個工程建設的效益至關重要,針對目前地鐵建設的現狀,業主應加強對設計單位的管理。設計總體方負責制定和完善項目的設計技術標準,提倡標準化設計,確保全線各單位提交的設計文件、圖紙等資料統一格式和標準。設計單位需接受業主委托的審圖機構對施工圖設計文件進行審查,并及時按要求落實整改意見,出具變更和答復。在施工圖報送審圖機構審核前,業主應對設計方案中經濟合理性、設計文件的總體質量和優化設計等方面進行審核,對施工圖與初步設計圖的重大變化應進行技術經濟論證。重大變化包括但不限于以下方面：(1)原初步設計批準的運營功能的更改(如配線、出入段線等)；(2)站位發生大的調整,如由在路口一側調整為跨路口、站位發生大的移動或加站、減站等；(3)車站及區間主體結構工法發生大的變化,如明挖改暗挖、盾構改暗挖等；(4)車站建筑規模或服務標準發生大的變化,包括車站層數增減、出入口數量增減或實施預留、風亭數量增減、車站長度或寬度發生大的增減、附屬結構服務標準發生變化(如取消或增加扶梯、取消或增加無障礙直升梯等)；(5)裝飾風格及標準大的更改；(6)其他涉及土建設計規模、功能、標準與技術原則或方案方面的重大變化。

由于工期緊,北京地鐵10號線一期工程是初步設計招標,部分設計單位在施工圖設計時,隨意變更初步設計,給施工單位進行索賠或者調整單價提供了依據,或是設計過于保守,增加了不必要的費用支出。如北京地鐵10號線的幾個盾構區間端頭井加固是總價包干項目,初步設計圖中標明了加固范圍和旋噴加固方法,但未明確是單管還是雙管,承包人按常規的雙管旋噴進行了報價,在施工圖設計時,設計卻明確了用三重管旋噴,加固范圍也有所增加,施工單位以加固方法有變化和范圍增加為理由要求調增費用850萬元,為此,我們找設計單位澄清用三重管的必要性,設計論證結果為兩種方式均可以,最后僅對投標范圍外的區域進行了增加,并且沿用了原投標報價,減少損失近700萬元。10號線過既有建筑及橋梁多是一級風險源專項設計,設計很多采用袖筏管注漿工藝,并且原準備全部選用超細水泥,與普通水泥單價每噸相差1 500元,通過審查只在部分特殊地段選用,節約投資近2 000萬元。

4.4 明確限額設計指標,有效控制工程造價

投資分解和工程量控制是實行限額設計的有效途徑和主要方法。限額設計是將上階段設計審定的投資額和工程量先行分解到各專業,然后再分解到各單位工程和分部工程。地鐵工程系統龐雜,投資要先按照土建、軌道、供電、通信及信號、車輛段、工程建設其他費用、車輛購置費、其他機電設備8項進行分解。其中,土建工程再進一步按各個車站、各個區間進行分解。

北京地鐵工程在設計招標階段,就明確了工程量限額設計指標,實施過程中,主要通過工程量限額設計指標的控制實現節約投資的目的,設計單位設計的工程量指標是以承包商與工程監理核算并經建設管理方確認的數據為準,獎勵額按工程投資降低額的5%～10%計算。對因設計單位原因超出限額設計指標的,將被視為違約。建設管理方將根據超出的額度,扣罰設計方中標合同額5%～10%設計費。

4.5 適時采用設計-施工總承包模式,有效控制造價

在傳統承包模式下,設計費基本參照工程總投資的百分比來確定,設計單位無須為工程實施負責,使得設計單位缺乏責任心,缺少控制造價、節約資源的內在動力。在利益驅動下,個別設計單位隨意擴大規模,施工單位對不合理的設計“照單全收”,甚至“請求”設計單位變更設計,增加工程量。而設計施工總承包,則是將2個不同的利益主體“捆綁”成利益相關人,利用經濟杠桿的調節,促使其發揮各自的技術和管理優勢,從而達到優化設計、降低造價和節約資源的目的。北京地鐵10號線一期工程統計分析表明,工程建設中車站的圍護結構和暗挖區間的初期支護工程的設計變更最多,增加的工程量也最多,導致部分項目突破設計概算。為此,目前設計施工總承包方式最適用于上述2個分項工程,從廣州和南京等城市地鐵建設的推廣結果來看,效果也較為理想。

5 結論

城市的發展離不開地鐵工程的建設,只是由于其龐大的初期投資而由此導致的財務巨額虧損使許多城市望而卻步,如果在建設的各個環節加強投資的控制,尤其是在設計階段,通過對設計單位建立健全相應的鼓勵及約束機制,嚴格委托設計合同條款；應用價值工程對設計方案進行比選；并建立嚴格的設計圖審查制度,加強對設計文件經濟合理性的審核；推行限額設計；適時采用設計-施工總承包模式等,制定一整套有針對性的、操作性強的管理辦法,并且責任到人,將項目的投資控制落到實處,便可將投資管理在可控范圍之內,進而努力實現經濟效益、社會效益的協調發展,無疑對城市的發展可以起到不可估量的作用。

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