全球化與韓國社會福利的發展＊

[韓]洪坰駿

一、全球化與福利國家

全球化既是政治上的過程也是經濟上的過程。①關于全球化與社會福利,參見宋虎根、洪坰駿:《福利國家的態動:民主化,全球化與韓國的福利政治》,韓國坡州:nanam出版這是因為,全球化既是國際機構與非政府機構壓制國家主導權的政治過程,也是資本與商品、知識與勞動超越國境流通并交換的經濟過程。全球化的經濟過程是將現有的以各國為單位的金融市場、商品市場、生產市場和消費市場一元化為以全球為單位的統一市場。以全球為單位的經濟合并過程是在所有領域建立全球化標準,將國家固有的行為模式與組織方式解體,要求各國使用為保證全球化運轉而建立的國際標準。在經濟方面,世界的市場構造發生了巨大的變化。[1]首先,全世界GDP中,國際貿易的輸出總額所占比例由20世紀70年代初的約12%提高到90年代初的約20%,直到最近提高到約25%的水平,國際資本流動額所占比重也由20世紀90年代中期的3%～6%大幅增加到2000年的16%。在全球市場中,經濟要素將全球化原理擴散并強化,強迫個別國家與政府適應,因此可以視為規范全球化的首要力量。

全球化的政治方面是與各個國家和政府如何應對上述情況相聯系的,跨國機構的運轉方式和相應國家面臨的問題可以通過以下事例觀察得出。首先,如歐盟(EU)或者北美貿易自由協定(NAFTA)一樣的地域合并和合并性機構影響個別國家的政治影響力。再如,歐洲議會保護成員國及其國民的權益,要求各國遵守可以體現社會正義的共同法案。第二,國家的政策決定受到世界貿易機構或國際金融機構的制約。貿易機構在禁止國家間傾銷的同時,對于有關特定產業的政策性介入賦予制裁權。例如,由于國際貨幣基金組織(IM F)的權限和影響力過于強大,所以可以導致個別國家的破產。第三,由于需要遵守的國際準則和條約激增,各國政策的自主性急劇下降。國際勞工條約無論國籍,都有義務保護勞動者的權益,與此同時,要求保障結社、集體行動和集體交涉的自由。第四,最近正在激增的跨國非政府機構與它們的緊密工作網制約著國家的政治空間。據推算,在世界范圍內,跨國非政府機構約有5 000余個,其中某些組織發揮著修正國家特定政策的強大作用。

那么,這是否意味著國家從世界舞臺上完全退出了呢?當然不是。規制學派指出“市場想順利運轉,國家的存在變得更加必要”[2],這種主張正在具有更大說服力。同時,認為市場競爭日益激烈、交易量持續提高的觀點也存在。[3]關注于國家退場或國家機能弱化的全球化論者的見解也得到擴張。[4]

全球化對福利國家有著強大的影響。關于全球化的影響,大體上分為兩個方面。第一,全球化治愈政府失敗,激發市場機能,有利于經濟增長和收入穩定。第二,全球化帶來經濟增長的證據微弱,即便那樣說,也只是少數國家的增加,多數的工薪者直接面臨著貧困、就業和收入不穩定,結果造成社會混亂和分裂。前者可以被稱為全球化擁護論,后者可以被稱為全球化批判論。以自由主義為基礎的全球化擁護論與關于福利國家縮小或解體的討論自然地聯系起來。因為他們認為只有防止政府介入市場,競爭力才能復蘇,而這意味著作為工薪者保護機制和勞動力市場組織原理的福利國家將最終解體。為適應全球化的邏輯,政府政策被采納的基本條件是緊縮政策和縮小財政赤字。即使是緊縮政策,也不一定是縮小經濟規模,反而包括在高生產部門和具有競爭力的部門集中國家預算,減少消耗和擴大租稅資源等措施。

如果說全球化擁護論者將焦點置于長期利益的話,批判論者則把握了全球化的本質和效果。從中短期的角度來看,全球化造成更多的弊端,自由市場論者關于“全球化會帶來經濟富有”的結論是虛構的。促進資本流動、勞動力市場軟化和市場競爭的措施反復證明,全球化只會造成工薪者的雇傭不穩定、收入不安定與失業危險。對批判論者來說,全球化從總體上在使得危險極大化的同時,也將危險負擔轉嫁給了社會上的弱者。美國布魯金斯學會的羅德瑞克(Rodrik)是全球化批判論的旗手。他證實,全球化加劇了全球范圍內國家間、收入階層間的經濟不平等,比起所謂效率性的“得”,由于社會混亂而造成的“失”更大,如果要減少“失”所帶來的負面效果,政府的作用就顯得十分必要。與市場論者的主張不同,他認為,比起“小政府”,現在是比以往任何時刻都更需要“大政府”的時期;持有“開放經濟或市場機能的活性化就意味著小政府”觀點的市場論者忽視了全球化造成的市場競爭力低、弱勢階層受損和社會混亂等結果。[5][6]事實上,工薪者正在承受極大的痛苦。全球化侵蝕了在上一個經濟增長的黃金時期構筑的福利國家基礎。世界范圍內的工薪者面臨就業和收入不安定,失業危險的程度比以往任何時候都高。與此同時,通過金融強化市場合并與資本柔性的措施,政府的政策能力萎縮。因為全球化造成了這樣的結果,所以為了強化國家競爭力,主張削減福利的福利縮小論(或福利解體論)更是一種萬分危險的想法,在先進福利國家也沒有出現削減福利的趨勢。[7][8]

那么,對于全球化的沖擊,福利國家應當如何應對呢?這里存在兩種假說:效率性假說與補償性假說。效率性假說主張,在全球化的過程中,國家與企業應將焦點放在效率的增進上,因此,福利國家應適當縮小福利,并以普遍模式出現。如果將市場開放、交易增大和資本的流動性增大作為衡量全球化水平的主要指標,那么,國家財政支出減少,企業勞動者保護機制崩潰的現象不斷發生就是事實。整體解雇、工資凍結、失業率增加變得日?；?工會或“左派”政黨在經濟停滯的沼澤中擁護福利國家的基礎也變得更窄了。以工資上漲與勞動條件改善為目的,勞、資、政府間的三方協商變得無力;由于資本的脫離,對合議政治的維護也變得更加困難。在全球化時代,凱恩斯需求理論的政策空間不僅變窄,政策有效性也逐步喪失。

與此相反,補償性假說強調保護在全球化沖擊中受損階層的利益。隨著市場整合與自由競爭的全面開展,政府應當果斷地采取減少弊端的措施,應對收入不平等、雇傭不安定和失業風險。支持補償性假說的事例有很多。福利國家論者就全球化的重要指標對福利國家的影響進行了分析。例如,蓋瑞特對“資本流動和貿易增加”與社會福利支出構成的關系進行了分析,但與效率性假說不同,蓋瑞特揭示了兩者之間存在的正相關關系,并認為“左派”政黨對國家的支配力越大,正向的關系就越大。[9]斯萬克指出,在社會民主主義國家,正向的關系更加明顯地顯現出來。[10]但是,胡貝爾與斯蒂芬斯指出,這種正向關系可能是在不調控福利水平的時候顯現出的虛構的關系。[11]全球化與福利國家之間所設定的某種直接的因果關系是倫理上的錯誤,而關注于特定的中介變量更為重要。

事實上,觀察各國社會福利的變化局面可以發現,社會福利的縮小和社會支出費用的全面削減與所謂應對全球化的一般方式截然不同。正如新自由主義論的立場一樣,有些福利國家在保留制度框架的同時縮減福利。但是,為了防止全球化的弊端和沖擊,試圖提升福利制度質量和社會支出費用小幅增加的國家也有很多。在世界各國進行政策改革的模式中,這兩種形態是混合存在的。在某些國家,市場機能強化與政府縮小同時進行;另一些國家,在政府機能擴大的同時,社會福利也在迅猛發展。

全球化與福利國家之間的關系以復合形式出現,是由國家所處的經濟環境、經濟結構、市場開放程度及國內政治結構等多種因素決定的。比如,財政政策與貿易政策的特征、體制特征、產業結構、國民對福利的預期、政黨結構、選舉體制、國家的政策開發與執行能力、國際關系調整能力等都是改變全球化與福利國家之間關系的重要因素。

二、全球化的復合效果與韓國的社會福利

20世紀90年代以后開始的全球化運動,在韓國通過被稱為外匯危機的沖擊全面展開。最終,韓國社會福利的發展形成了受效率性假說和補償性假說共同影響的復合局面。外匯危機以后的10年間,韓國社會福利的發展成為補償性假說的有力證據。[12]國際貨幣基金組織要求的履行條件造成就業質量下降和收入分配惡化,雇傭質量的下降妨礙了社會保險制度的建設,形成了福利的死角地帶。另外,收入分配的惡化還造成中產階層的分解和貧困階層的急劇擴大。然而,由于社會福利制度滯后,對上述問題的應對手段幾乎不存在。失業者和貧困階層的急劇增加成為政府應當優先解決的問題。然而,用全球化的直接結果來分析韓國社會福利的發展是困難的。這是因為朝野兩黨之間的政權更替增強了公眾與政策應對的敏感性,社會成員的福利要求以多樣的公民運動為媒介,通過政治領域被提出。[13]最終韓國的情況是:全球化以被稱作是“民主化”的政治社會變化為媒介,影響著韓國社會福利的發展。

外匯危機以后,韓國的社會福利發展可以分為兩個時期。一是在金大中政府時期,四大社會保險范圍不斷擴大、國民基礎生活保障制度投入加大,收入保障制度也有所發展。社會保險的形態在外匯危機以后發生很大變化。健康(醫療)保險從外匯危機之前就把全體國民作為保險對象,根據組合主義管理體系,區分為職業組合、地域組合和公務員、教職員組合。2000年7月,這三種組合合并為“健康保險公團”的單一組織。然而,財政合并作為合并的實質內容,成功與否仍然無法確定。另外,國民年金在1999年4月將覆蓋對象擴大到城市自營者后,2003年7月,進一步將一人以上勞動者的工作場所納入制度范圍。雇傭保險和產業災害保險也在外匯危機以后擴大了適用范圍。首先,雇傭保險從1998年10月開始,規定覆蓋對象為1人以上的全部工作場所,2004年1月開始,未滿一個月的散工也被包括在內。現在除農業、林業、漁業等部分事業外,全部工作場所都是制度覆蓋的對象。產業災害保險從2000年7月開始,作用對象擴大到1人以上的全部工作場所,是否加入保險由雇主決定,只有部分業種除外。最終,社會保險制度向著全民保險的方向轉變。作為收入保障制度另一支柱的公共補助制度也發生了巨大的變化,特別是1961年制定的生活保護法,在2000年10月由國民基礎生活保障法替代,此舉成為外匯危機以后韓國社會福利制度變化中最突出的成果。國民基礎生活保障制度規定領取資格與有無勞動能力無關,公共補助的領取資格以及最低生活費都不受政府預算的制約,因此,國民基礎生活保障制度的預算規模與領取者數量大幅度增加。

二是在盧武鉉政府時期,努力將以弱勢階層為主的殘補型社會服務向以老人和殘疾人為中心的普遍型服務擴充?；A年金制度得到實施,以經濟地位為基準,向處于基準之下60%～70%的老人支付一定數額的津貼。保育費支援制度也從2003年開始大幅擴大,在保育兒童50%以上得到支援的同時,從2009年7月開始,向中上位階層家庭中未滿2歲的兒童發放養育津貼。社會服務作為改善雇傭情況和應對社會服務需求增大的手段,也在此期間受到政策的關注。從2003年開始,照顧社會弱勢階層的服務也得以擴大。以兒童為對象的“希望開始事業”實施,保育事業不斷擴大,兒童發育賬戶的投入也在此時期得以實現。另外,為貧困家庭進入勞動力市場提供誘導的EITC型就業聯結福利金也以勞動獎勵稅制的名義被投放。

這一系列制度擴張、制度投入和新政策的登場意味著韓國社會福利的發展,而這種發展以“福利國家的胎動”為表現。由圖1可以看出,韓國的社會福利支出與其他OECD國家相比,盡管仍然處于很低的水平,但在20世紀90年代后半期,增幅很大。尤其是只有滿足繳費年限的參保者到達領取年齡以后,國民年金的擴大效果才能體現,所以到目前為止,社會支出統計不足以反映福利改革的成果,社會福利的發展速度應被高度評價。

資料來源:高敬煥等:《2006年度韓國的社會福利支出估算與OECD國家的家族政策比較》,首爾,韓國保健社會研究院,2008。注:社會福利支出是公共部門支出與法定民間部門支出之和;總社會福利支出是社會福利支出與自發的民間支出之和。

值得關注的是,促進資本流動、勞動力市場柔化、市場競爭全球化以及相關聯的大部分措施在此期間同時得以實現。韓國福利發展只用補償性假說解釋不了的部分就是因為這些措施的影響。外匯危機以后,韓國社會成員面臨就業和收入不穩定以及失業風險的程度比以往任何時候都要高。盡管社會福利在發展,韓國人在上世紀所經歷的生存條件卻持續惡化。圖2將家庭可支配收入按基準區分為未滿中位收入50%的貧困層,中位收入50%～150%的中產層和中位收入150%以上的上位層。1996年,屬于中產層的家庭比重是68.5%,之后持續減少,到2008年不過56.4%。相反,貧困層的家庭比重由11.25%增加到18.97%,顯示出與中產層規模變化相反的趨勢。1996年以后,韓國上位層和貧困層的比重增加,所謂的收入分配兩極化現象進一步深化。

資料來源:韓國企劃財政部:“2009—2013年國家財政運用計劃;保健,福利,勞動部分”,http://www.mosf.go.kr/-policy/policy02/policy02.jsp?board Type=general&hdnBulletRunno=76&cvbnPath=&sub-category=127&hdnFlag=1&cat=&hdnDiv=&&action Type=view&runno=4003397&hdn TopicDate=2009-06-23&hdnPage=2.2009年7月30日抽取。

通過觀察家庭收入與各年度最低生活費,或通過城市勞動者家庭絕對貧困率的變化趨勢,可以得知,相當數量的中產層轉落為貧困層。圖3是以城市勞動者家庭的市場收入與經常收入為基準推定的絕對貧困率變化趨勢。絕對貧困率呈現的趨勢是在外匯危機之后,1998年急劇升高,1999年達到最高點,到2002年逐漸降低并恢復到外匯危機以前的水平,但2003年以后再次升高。以市場收入為基準的絕對貧困率與以經常收入為基準的絕對貧困率之間的差異越來越大,這可以看做是外匯危機以后收入保障制度緩解貧困的效果。

資料來源:兩極化·民生對策委員會:《最近收入分配與公共轉移——租稅的再分配效果趨勢分析》,首爾,兩極化·民生對策委員會,2007。

盡管社會福利在發展,但收入不平等和貧困變得更加嚴峻的原因是什么?關于這個問題,答案是多樣的。首先是“福利依賴”問題。按照這種理論,個人以預算制約為基礎,選擇個人效用最大化的收入—空閑組合。但是,由于公共補助向不勞動的領取者提供最大額度的福利金,并且根據勞動收入的增加減少福利金,使得領取者的制約條件發生變化。最終,由于公共補助引起勞動時間減少,所以,以公共補助為主要內容的福利制度提高了貧困層脫離勞動力市場的可能性。圖3中,以市場收入為基準的絕對貧困率與以經常收入為基準的絕對貧困率的差異隨著時間的推移變大,正是外匯危機以后收入保障制度緩解貧困的效果。韓國勞動貧困層規模的增加與過去10年間韓國收入保障制度得到發展有密切關系。但是,韓國公共補助制度在實施過程中,強行阻止與勞動貧困層接近,所以即使存在福利依賴效應,也是微乎其微的。

其次,以女性為首的弱勢階層擴大了勞動力市場參與,造成勞動貧困層規模增大。根據這種討論,與男性相比,女性的勞動經驗普遍不足,工資水平低,勞動時間短。因此,女性勞動力市場參與的擴大,增加了低工資工種的勞動供給,造成工資下降。與其他國家相比,韓國女性參與經濟活動比較少,但在上個世紀得到持續增加。女性的經濟活動參加率由1995年的48.4%上升到2007年的50.1%,工資勞動者中,女性所占比重由1995年的38.2%增加到2007年的42.3%。[14]但相關研究并沒有發現女性勞動力市場參與的增加帶來低工資工作與勞動貧困層擴大的證據。[15][16]

第三,勞動力市場的結構。根據勞動力市場分割理論,勞動貧困層大多在次級勞動力市場或者外部勞動力市場工作,由于勞動力市場的分割,無法得到高工資的穩定工作。在韓國,“過分僵硬的內部勞動力市場”與“過分柔軟的外部勞動力市場”同時存在,由于勞動貧困層脆弱的人力資本、年齡與經歷,在“過分柔軟的外部勞動力市場”只能從事臨時工種或進行小資本經營。隨著國際競爭激化與新自由主義全面攻勢的展開,企業要求勞動力市場柔軟化。這樣的要求與正規就業導向的戰略相沖突,20世紀90年代中后期,非正規就業不斷擴大。因此,勞動力市場的結構變化可能成為收入不平等與貧困更加深化的原因。

第四,宏觀經濟因素。這里所說的宏觀經濟因素包括去工業化、產業結構、技術革新及隨著全球化增加的國際交易與對外直接投資(FD I)。[17]首先,去工業化以制造業部門的雇傭減少與服務業部門的雇傭增加為主要形式,服務業部門如果提高工資,則削弱了服務價格降低的可能性。因此,如果要增加服務需要,尋求服務業部門雇傭增加的話,就應當將服務業部門的工資保持在低水平,并且,服務業部門雇傭的增加有造成勞動貧困層擴大的傾向,這是去工業化假說的核心論點。其次,強調產業結構優化的討論關注以激進的革新和尖端技術為中心的新產業。根據這種理論,以尖端技術為基礎的激進革新增加了對熟練勞動者的需求,減少了對非熟練勞動者的需求。熟練勞動者的勞動收入增加,非熟練勞動者的勞動收入減少,雖然付出勞動卻無法擺脫貧困,勞動貧困層的規模不斷擴大。全球化的過程擴大了國際貿易與對外直接投資,增加了移民勞動者的流入,這種變化造成發達國家低工資勞動力市場的縮小與競爭激化,最終引起勞動貧困層規模的擴大。在韓國,制造業雇傭比重從1995年的23.6%減少到2007年的17.6%,服務業的雇傭比重從54.7%增加到66.7%。在實際GDP中,制造業所占比重由1995年的20.5%上升到2007年的26.3%,服務業由45.8%上升到53.4%。[18]因此,去工業化在韓國擴大了勞動貧困層的規模。根據工作分布趨勢的研究[19],在一部分制造業與事業服務業中,發生了支持熟練勞動者偏向假說的變化。但是,到目前為止,還沒有關于國際貿易的擴大與移民勞動者的流入對韓國勞動貧困層的規模擴大影響的實證研究。在國際貿易與對外直接投資者對工資占有率影響效果的推理研究中[20],該效果也基本上沒有出現。

三、福利模式轉換的必要性

隨著國際競爭的激化和新自由主義的全面進攻,去工業化、技術革新及經濟全球化引發的貿易與資本流動的增加,不只在韓國發生,而是全球現象。那么,收入不平等與貧困的擴大也是全球的普遍現象嗎?許多國家間的比較研究結果表明,收入不平等與貧困的擴大不是全世界范圍的普遍現象。例如,2004年,以中位收入的50%為基準,相對貧困率在國家間的差異相當大,瑞典為5.6%,丹麥為5.8%,挪威為7.1%,英國為11.6%,加拿大為13.0%,美國為17.3%,墨西哥為18.4%。[21]貧困層獲得的市場收入因國家的不同而不同。但與此相比較,補充市場收入額的不足或者以抵消收入差距為目的的政策效果卻受到了更大的影響。[22]即該國已有的經濟社會發展戰略和以此為基礎的政策方向對收入不平等與貧困有著巨大的影響。因此,盡管社會福利在發展,但要想仔細觀察收入不平等與貧困深化的背景,有必要考察韓國的經濟社會發展戰略和以此為基礎的政策。考察特定國家的經濟社會發展戰略與政策方向的方法是多樣的,以下將使用福利體制論[23]展開分析。因為當聚焦于福利問題,并把一個社會的經濟社會發展戰略與以此為基礎的經濟政策作為具體的條件來考察時,此理論非常有用。

從20世紀60年代到90年代中期,韓國福利體制的特征被概括為“落后的國家—成長的市場—被選擇的共同體”。首先,國家福利占GDP的規模、主要制度的建立時間和福利水平相對比較落后。相反,由企業提供的企業福利在很短的時間內得到相當的發展。以血緣或地緣為媒介提供的緣福利,形成“擬文化化”,作為滿足社會成員福利要求的機制被使用。韓國福利體制的這種特性被稱為契約地租:人們投身于經濟建設的過程,國家向參與者提供各種產業政策和官治金融,并在此基礎上實行發展主義戰略①關于發展主義福利體制特性與局限的討論,參見Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor Unique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。。為了持續契約地租博弈,使博弈可以無限反復,需要具備幾個條件:第一,社會福利的去政治化。第二,參與者被要求不斷做大“經濟蛋糕”,而忽視了成果共享。此時,國家福利處于低發展階段。②這種條件增加了時間優惠者的價格。比起企業“吃完就跑”,高價格的時間優惠者則進一步做大經濟蛋糕,使用契約地租戰略,實現博弈的完全均衡。根據博弈論的大眾定理(folk theorem),可以導出這樣的條件。參見Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor U-nique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。第三,企業福利得以發展。提供契約地租的時候,必要的資源從農業與城市非正式部門抽取,為了使政治沖突最小化,必須事后向這些部門進行補償。在福利去政治化的情況下,這種補償以“緣福利”形態或通過減免的租稅支出和保證金等來實現。第四,按照上述條件,影子福利國家(hidden w elfare state)的領域變大。③收入保障制度和社會服務項目通過政治過程被直接透明化,但是產生類似效果的租稅支出與補助金等卻不能輕易被透明化。關注于此,霍華德提出了“影子福利國家”的概念。參見C.Howard.The H idden Welfare State:Tax Expenditures and Social Policy in the United States.Princeton:Princeton University Press,1997。上述四點就是20世紀60年代到90年代中期,韓國福利制度所具有的特性,是構成發展主義戰略的核心要素。

發展主義戰略直到20世紀90年代初都能順利地起作用。經濟增長以創造就業的方式促進了貧困與分配狀況的改善,因此,人們對于現在和未來的生活持樂觀態度。人們的樂觀態度提高了社會和諧度,鞏固了經濟發展的政治條件,增長—就業—分配的良性循環成為可能。但是從20世紀90年代中期以后,隨著國際競爭激化與新自由主義浪潮,去工業化與技術革新以及經濟與政治的全球化,韓國的發展主義福利體制無法繼續下去,增長—就業—分配的循環圈發生斷裂。首先,隨著擴大再生產,從農業和城市非正式部門抽取的資源逐漸減少,擴大再生產要求的資源必須從外部調配。同時,擴大再生產的最終產品也要依賴輸出。最終,擴大再生產是在資源調配與最終產品的販賣中,通過深化對外依存度的方法進行的。隨著經濟全球化的推進,對外依存性增加,更加徹底地將韓國經濟引入危機的局面,社會成員的生活變得不安定。第二,全球化的進展與經濟結構的變化使得產業部門無法再依賴于政府所提供的契約地租。新自由主義的擴散和新產業領域的擴張使得柔軟的勞動力市場結構替代了以企業福利和終身雇傭為代表的“僵硬的”勞動力市場結構。第三,由于經濟不安定,收入分配矛盾變大。但是正如出生率和家族間轉移收入急劇下降一樣,緣福利也急劇衰退,與過去不同,影子福利國家顯露出非效率性。在這種情況下出現的生存疲憊與就業情況惡化、人口老齡化、教育及居住等問題加重了收入分配的矛盾。民主化進程在政治領域提出了這樣的要求。最終韓國福利的去政治化逐漸變得艱難,與企業對契約地租的依存性一起惡化,契約地租的反復博弈失去了可能。

外匯危機后,社會福利的發展對緩和全球化導致的社會成員生活困難的確作出了貢獻,但對于在此期間經濟結構變化帶來的勞動力市場變化,社會福利制度也無能為力。一方面,社會福利制度在發展,但另一方面,它也增加了被排斥人群的數量。為減少收入保證制度的死角地帶可以提出多種方案,全體國民都應當被納入社會保障制度。為增加社會保險參保者,行政性努力也十分必要。如果社會成員對社會保險體系的不信任是回避繳費的主要原因之一,那么,可以通過健全社會保險財務制度和改善福利制度來提高信賴度。作為最后的安全網,國民基礎生活保障制度應當對勞動能力設立嚴格的判定標準,依據貧困層的特性形成多樣性組合,對具有勞動能力的貧困層和不具有勞動能力的貧困層提供多種組合的福利金。如果實現了上述改革,韓國的社會福利將使社會成員更有效地應對生活危險。

然而,根本的問題在于確保就業穩定性。收入保障制度能夠確保經濟結構和勞動力市場的穩定。特別是構成收入保障制度基礎的社會保險把就業的穩定作為重要的前提條件。社會保險在個人生命周期在低風險狀態概率和高風險狀態概率平均分配的假設下,設計出風險分散的機制。如果生命周期整體持續處于高風險狀態,保險原理就無法運作了。公共補助就是以這樣的人群為目標所建立的制度。韓國的情況是,外匯危機以后,經濟社會結構變化相當快,大企業的良好狀態與中小企業的停滯,正規職業收入增加和非正規職業收入不穩定,收入差距逐漸拉大,世界最低的出生率與最快速度的老齡化都加劇了生活的不安定性。雖然社會福利制度作出了相應的努力,但它只是用來應對危機表面傷口的療法,并不是福利模式的轉換,而僅僅是一種程序的轉換。

全球化的政治經濟過程在全球金融危機以后,得到部分修正的可能性很大。但是,危機留下的傷口并不會輕易愈合。在這樣的狀況下,社會福利的應對方案與外匯危機以后形成的應對方案必然是不同的。也就是說,必須解決根本性問題,超越對危機的反應維度,追求福利體制的變化。即使現在的危機能在短時間內被克服,但收入不平等與貧困持續惡化的可能性仍然很高。如果想抑制這種趨勢,就必須創造福利和增長的良性循環,并使其成為宏觀經濟社會發展戰略的組成部分,將社會福利的發展戰略具體化。在當今韓國面臨的各種制約條件下,有必要探索可能實現經濟社會發展戰略與支持它的政策方向?？梢韵胂笠韵聨讉€“劇本”。

首先,發展主義戰略的回歸。原本在絕對貧困的深淵里掙扎著,突然在不太長的時間里就發展為世界第11位的貿易大國,今天,政治民主化的水平與任何國家相比都毫不遜色的韓國,作為第二次世界大戰以后新生的70多個獨立國中最為成功的事例被提起的基礎就是發展主義戰略。人們投票給7%的經濟增長和人均4萬美元的國民收入,發展主義戰略也符合這些人的偏好體系。但是,過去的業績不能保證未來的榮耀,就像前面研究所提到的一樣,發展主義戰略想在這片土地上繼續運作是很困難的。

其次,以英美式的新自由主義為基礎的經濟社會發展戰略。外匯危機以后,這種戰略在韓國社會生了根,但其結果是中產層的崩潰與勞動貧困層規模的增大。通過“貧困減少的增長”的概念來分析增長、分配及貧困之間關系的最新研究表明,外匯危機以后,經濟增長消除貧困的效果下降了,相反,由于分配惡化,貧困增加的效果增大了。[24]

第三,以福利國家或社會為國家指向的經濟社會發展戰略。盡管在金大中政府和盧武鉉政府時期,韓國的社會福利有很大發展,但這樣的政策并不是根據福利國家或社會國家戰略構建的。韓國收入保障制度的貧困緩和作用仍然不足,這是因為作為創造就業手段而提出的社會服務已轉變成滿足弱勢階層的社會服務。

與在這些劇本中作出選擇相比,加強實踐中政策的匹配性顯得更加重要。

以針對勞動貧困層的政策為例。有關勞動貧困層的政策大致分為兩種。首先,改善工作性質,誘發工資率上升。即通過教育,在提高人力資本質量的同時,推動可以創造優質工作崗位的產業發展,或由公共部門直接提供崗位。為消除非正規就業的差別,應當通過法律或制度上的措施,如最低工資制度,來改善工作性質。其次是勞動福利政策。勞動福利政策是指將面臨貧困危險的勞動者引入勞動力市場,并引導其找到優質的工作崗位。20世紀90年代以后,在全世界范圍內,與通過現金轉移向貧困層與次貧困階層提供收入保障相比,勞動福利政策提高了勞動力市場參與率,并引導勞動者向較好的工作崗位轉移。這種被稱為活性化政策(activation policy)的應對勞動貧困問題的有效方法,最近在韓國也經常被提起,并作為緊急政策被頻繁推出。但是,有關該政策的背景以及關于其效果的細致評價基本不存在。比起工資率的提高,增加家庭就業人數才是緩解貧困的最優手段。因為即使勞動者個人的工資率下降,只要該家庭的就業人數增加,家庭方面的貧困問題也可以得到緩解。重要的是,如果這種政策成功的話,從短期來看,勞動貧困的緩和是有可能的,但就長期來看,低工資勞動力市場勞動供給的擴大,可能引發工資率的進一步下降。盡管以勞動獎勵稅制為代表的韓國EITC型就業引導政策也被認為是對勞動貧困層有效的政策,但是它也具有減少人力資本投資誘因的效果,這種誘因被稱為“脫離貧困的根本性手段”。勞動貧困層提升人力資本后得到的薪酬在EITC福利金的上限附近。在這種情況下,勞動者通過人力資本投資得不到任何利益。與公共補助福利金向勞動時間的擴大提供逆引導一樣,EITC就業引導政策也可能對人力資本提升提供逆引導。

在創造就業的同時,作為克服收入保障制度與社會福利服務不均衡發展的方案,在韓國受到矚目的社會服務發展如何呢?人口老齡化,家庭小型化,離婚率的增加及單親家庭的擴大,使得家族的撫養機能明顯惡化,同時,增加了對社會服務的需求。尤其是社會服務不僅能夠增加就業,而且比起流通服務或個人服務可以提供更多的優質崗位。但是,由于社會服務領域發展而增加的就業妨礙了收入平等的實現。以市場為中心的社會服務可以促使民間服務業活躍與就業的增加。但是為了社會服務市場的發展,有必要擴大對社會服務的需求,這不可避免地要以社會服務勞動的工資率下降為條件。因此,這樣的政策雖然提高了就業量,但低工資勞動者與勞動貧困層也將大量產生。當然,社會服務的發展也可以通過公共部門支付市場價格來實現。但是,這種以公共部門為中心的社會服務擴大政策以過度的政府支出和沉重的租稅負擔為前提,增加了財政赤字的可能性。當然,也可以利用社會的力量。韓國的社會服務政策就是如此。在韓國,對只有通過許可或認可才被允許進入該領域的社會福利法人,由政府向其支付補助金,以此方式生產出社會福利服務。但由于缺乏社會服務生產方式與引導服務品質提升的激勵機制,造成服務質量低下與專業性不足的問題。

只讓政治審查與抽象展望走在最前面的經濟社會發展戰略很容易忽視社會福利政策產生的不同效果。我們應該做的事情不是埋頭于政治審查或抽象劇本的制作,而是以具有匹配性的一系列政策組合為中心,探索使發展、就業、分配良性循環的經濟社會發展戰略。研究電子、汽車、造船、鋼鐵等重要產業的特性以及可以確保平穩再生產的勞動力市場在此過程中應被優先考慮。

[1][20]李康國等:《全球化與收入不平等》,首爾,韓國保健社會研究院,2007。

[2]R.Boyer.State A gainst M arkets:The L im its of Globa lization.London:Routledge,1996.

[3][5]D.Rodrik.Has Globalization Gone Too Far?.Washington,D.C.:Institute for International Econom-ics,1997.

[4]G.Garrett.“Global Market and National Politics:Collision Course or Virtuous Circle?”.InternationalOrganization,1998,52(4):787-824.

[6]A.Wood.N orth-South Trade,Em p loyment and Inequa lity:Changing Fortunes in a Skill-driven W orld.Oxford:Clarendon Press,1994.

[7][9]G.Garrett.Partisan Politics in the Global Econom y.Cambridge:Cambridge University Press,1998.

[8][10]Swank,Duane.Global Capital,Political Institutions,and Policy Change in Developed Welfare States.Cambridge:Cambridge University Press,2002.

[11]Huber,E.,and J.Stephens.“Globalization and the Welfare State”.Paper p repared fo r the meeting of the Korean Political Science Association,Seoul,2001.

[12]宋虎根、洪坰駿:《福利國家的態動:民主化,全球化與韓國的福利政治》,坡州,nanam出版社,2006。

[13]Kim,Yeon-M yung.“Beyond East Asian Welfare Productivism in South Korea”.Policy&Politics,2008,36(1):109-125.

[14][18]韓國國家統計網,2009.http://www.kosis.kr,2009年8月3日抽取。

[15][19]田炳裕:《對勞動力市場的兩極化研究:以中間工作與中間工資階層為中心》,載《韓國經濟分析》,2007,13(2):171-230。

[16]金榮玉等:《女性勞動的兩極化趨勢與課題》,首爾,韓國女性開發院,2006。

[17][22]Gottschalk,P.and T.Smeeding.“Cross-national Comparisons of Earnings and Income Inequality”.Journal of Econom ic L iterature,1997,35(2):633-687.

[21]Luxembourg Income Study,2009.L IS Key Figures,http://www.lisp roject.org/keyfigures.htm.2009-08-03.

[23]洪坰駿:《韓國的社會福利體制研究:國家—市場—共同體的結合構造》,首爾,nanam出版社,1999。

[24]京浚:《貧困減少性生長:正義與在韓國的適用》,首爾,韓國開發委員會,2008。