論以低碳為導向的我國農業立法

屈 振 輝

(湖南女子學院 ,長沙 410004)

我國由于其所處獨特的封閉式的自然地理環境,自古以來就形成了高度發達的農業(耕)文明。鑒于農業在奴隸和封建國家中所處的重要地位,歷代統治階級都非常重視有關農業方面的立法,頒布了大量的有關農業立法和涉農的法律法規,從而促進了我國農業生產乃至國民經濟的發展。“《唐律》調整農業經濟關系的法律規范,對封建社會農業的發展起到了促進作用……《大明律》12篇 606條,有許多發展農業的法律規范……增加了農業收入,促進了農業生產的發展。”[1]即使我國在近代逐步走上了現代工業化道路后,基于農業在整個國民經濟當中重要的基礎地位,也從未忽略過農業立法及涉農法律法規的制定。縱觀我國農業立法從古至今的發展與演進歷程,我們發現其實際上歷經了一條這樣的邏輯順序,也就是從公法到私法再到經濟法的法域變遷。然而這并不意味著農業法發展演進歷程的終結。當人類社會開始倡導并逐步進入低碳生活時代,我國農業立法也將走向低碳環保的生態法時代。我國農業在進入21世紀后面臨很多機遇與挑戰,有些因素對我國農業立法低碳化還有所影響,但我們仍需堅持我國農業立法的低碳導向。

1 我國農業立法的歷史發展與變遷

農業可謂是保障人類生存發展的重要基礎產業。英國古典經濟學家威廉·配第曾經說過句名言:“勞動是財富之父,土地是財富之母。”[2]這句話很顯然是針對農業這個產業來說的。人類有關農業的法制歷史可謂源遠流長,在西方最早可追溯到《漢莫拉比法典》,我國夏代法制之中對農業問題亦有涉及。如果沿用古羅馬法學家們對法律所做出的劃分,我們認為我國的農業立法應該經過了這樣的歷程,即從公法到私法再到經濟法的時代與法域變遷。農業法在我國最早是以公法的形式出現的。所謂公法是指涉及政府與個人間權利義務關系法律部門的總和,而“在中國古代,歷朝都將`以農為本’作為基本國策……在以農為本的國策下,發展農業生產是政府的一項基本職責。”[3]據此我們認為我國傳統農業立法帶有極濃厚的公法色彩。不僅如此,“夏商時代就采用刑法手段保護農業生產的正常進行。西周和春秋戰國時期,也把妨害農業生產的行為視為嚴重的罪行。”[4]這更是將對農業的公法保護推到了登峰造極的地步。其實這種現象也并不難解釋:農業是封建國家的主要經濟命脈,必須竭力運用國家權力予以力保。伴隨著春秋末期封建土地私有制的出現,我國傳統農業立法開始出現某些私法元素。隨著封建國家農業生產力提高,農產品極大豐富,地主和農民除了依公法向國家上交農產品以外,其手中都或多或少的存留有部分剩余的農產品。這就為農產品交換的實現提供了前提和可能性。農業是封建中國的國民經濟中的主要產業形式,農產品也就成了封建中國商品交換的主要形式。據此我們認為即使在私法不甚發達的封建中國,有關農產品交換的各類契約制度仍然比較發達。尤其是在兩宋時包括土地在內的農業生產資料,以及包括農產品在內的各類大宗商品批量流通,都是通過訂立各種各樣民事契約的形式進行的[5]。無獨有偶,這種現象在古代西方社會也是存在的。其實私法在古代羅馬農業史中也具有重要作用,對此韋伯曾寫過《羅馬農業史及其與公法和私法的關系》一文進行研究[6]。綜上所述,作為調整農業這個產業的法律制度,兼具了公法與私法的雙重屬性。因此有學者從以下兩個方面進行了論述:“農業產業法以調整特定農業和農村經濟關系為對象;在特定農業和農村經濟關系中,農民及農村經濟組織在農業經濟活動中與其他市場主體發生的關系屬于民事或商事關系,由民商法調整,而民商法屬私法領域;農業和農村經濟活動中的行政管理關系由行政法調整,屬公法領域。從涉及經濟關系的調整對象上看,私法的調整對象為平權性質的平等經濟關系;公法的調整對象是行政性質的不平等經濟關系。”“農業產業法在調整方法上,兼采公法、私法以及刑法的調整方法,具有自身的特點。在經濟法與行政法方面,政府可以通過公共投資、農產品補貼以及具體的行政行為等手段對農業經濟進行宏觀調控和直接干預。在私法方面,政府可以通過對重要農產品的收購調節農業經濟。在刑法方面,國家可以通過追究農業經濟犯罪刑事責任的方式來確保農業產業法的實施。”[7]我們認為上述論述基本上是正確的,但我們對其“鑒于農業產業法的公私復合型的特性,把該法律部門歸到經濟法較為適宜”的結論卻不敢茍同。在進入資本主義社會后農業法進入經濟法時代,而這個過程在我國則是在新中國建立后。在自然經濟中農業生產完全由生產者自己決定,國家主要關心農業品征收而很少對其進行干預;而在市場經濟中農業生產不再是農戶個人私事,由于農業在各國特別是我國經濟中的基礎地位,也由于其關系到了國計民生并影響到其他產業,現代各國普遍以法的形式對農業實施宏觀調控,因此現代農業立法無疑就具有了經濟法的屬性。“農業在國民經濟中的重要地位,決定了農業法是經濟法體系中的一個重要部門法。”[8]將農業法視為經濟法的重要組成部分,現在可謂已經是我國法學界的通說了。但是將農業法劃入經濟法的范疇也存在著問題。在經濟法視閾中農業僅僅是可利用的經濟資源而非自然資源和環境要素。在這種視閾影響下其結果常常是在農業生產率提高的同時,農業生態環境卻在不斷地日益惡化,并最終導致農業生產率的下降。這是將農業法歸入經濟法范疇的最大不足,也是制約著農業發展的重要瓶頸。當然將我國現行農業法歸入公法或私法的范疇也是不恰當的,就前者而言我國已于 2006年徹底取消了農業稅,這意味著我國現行農業法作為公法的最后功能已不復存在;而若將我國現行農業法簡單歸為后者,又難免不會出現西方學者哈丁所描述的“公地悲劇”現象。人類法制發展的進程在總體上要歷經“從公私法域的分化到社會法域的衍生甚至生態法域的出現”[9],農業法制亦不能例外。農業法在低碳時代到來后將進入生態時代,我國農業立法也由此發生了根本性的變革。

2 低碳時代到來與我國的農業立法

“農業是人類利用自然環境,依靠生物機能,通過勞動,協調生物與環境之間的關系,強化或控制生物的生命活動過程,以取得所需要的農產品并為人類創造良好的生態環境的社會生產部門。”[10]從上述有關農業的定義來看,農業實際上是最典型自然開發產業,“靠天吃飯”是對其最好的形容。工業中除礦業等資源開發產業外,對外界自然環境的依賴并不大;但農業則與之有很大的不同,它完全依賴于自然環境而存在。因此進行農業生產最重要的前提就是保持良好的自然環境。然而我國當前的自然環境狀況尤其是農業環境狀況卻令人堪憂。當前我國的農業環境問題主要表現在以土地超載、土地退化嚴重為代表的自然資源與生態破壞問題,以及以工業排放污染物為主的農業環境污染等多個方面。對此若不加以足夠的警覺并盡快采取各種措施,可以悲觀地說我們將無法生存下去。當我們正在尋覓我國農業發展的思路時,有關低碳的呼聲在大洋彼岸出現了。“`低碳經濟’概念,基本上可以認為是在氣候變化國際制度框架(包括《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》),特別是《京都議定書》遭受空前挫折的形勢下由英國率先提出的。2003年2月24日英國首相布萊爾發表了題為《我們未來的能源——創建低碳經濟》的白皮書(DTI 2003)(后文簡稱《能源白皮書》)。宣布到 2050年英國能源發展的總體目標是:從根本上把英國變成一個低碳經濟的國家。”[11]這由此引發了席卷全球的低碳潮流。如果將低碳經濟視為以低排放、低能耗、低污染為基礎的綠色經濟,那么有學者對低碳農業也做了這樣的界定:“低碳農業應該是低耗能、低污染、低排放的`三低’農業生產經營方式;是在農業生產、經營中排放最少的溫室氣體,同時獲得整個社會最大收益的一種經營模式;其本質是節約型、效益型、安全型農業。”[12]如前所述,農業是最依賴自然環境而存在的產業,它也應該成為低碳環保領域中的表率。我們現在所說的低碳農業并不是要拋棄機械化和化肥等現代農業手段的使用,而是提倡以科學的方式做到在農業生產中的低耗能、低污染、低排放等“三低”。我國傳統文化自古就講求“人法地,地法天,天法道,道法自然。”這也給我們提供了極為重要的啟示:不僅農業生產要回歸自然的方式,而且農業立法也要遵循自然規律,盡可能地做到“道法自然”。低碳時代的到來必然將引起國人生產生活方式的全面變革,因此我國在制定和修改有關農業立法時也應當充分順應上述趨勢,以法律的形式確認發展低碳農業的重要性。其中最主要的是應及時地在我國有關農業的根本立法,即《中華人民共和國農業法》中明文提出我國發展低碳農業的主張,并重新修改有關條款以使低碳的理念貫穿其中,如有可能還可以制定專門的《低碳農業法》或《低碳農業發展條例》。

3 影響我國農業立法低碳化的因素

低碳作為人類全新的生產和生活理念,目前正在對全球產生極為深刻的影響。雖然我國先民們在兩千多年的農業生產實踐中,也自覺不自覺地探索出了類似的耕作方式,但在經過了漫長的歷史社會變遷后,我國農業卻遠離了與低碳相類似的主題。就現實而言,下列因素將成為我國農業立法走向低碳化的障礙:首先是思想意識水平。農業在中國曾長期被認為是勞動力密集型產業,人們普遍認為要獲得高產出必須追加勞動力等生產要素投入,因此造就了我國農業粗放式的增長方式。“目前,我國多數農村仍然采用粗放式的傳統農業生產方式,經濟發展增長緩慢,效率和效益低下,農民的收入也相對較低。在這種情況下,產生了許多環境問題。”[12]倘若人們對農業生產的認識不能提升到生態的高度,以低碳環保為特征的現代農業將無法構建,我國的農業立法也就無法實現低碳化。就是在立法上實現了低碳化,法律在實際中也難以被遵循。因此在廣大農民甚至包括農村干部中普及低碳農業意識就顯得尤為重要了。其次是經濟科技水平。低碳的理念來自西方經濟科技發達國家,這些國家憑借幾百年來積累的經濟科技實力,有能力也有底氣實施生產和生活的低碳化;而我國則經濟科技發展較落后,全面實現低碳化尚有很多困難。特別是我國農業在各產業中又處于較落后者,因此實現低碳化就更加困難了。因此我國農業立法在實現低碳化過程中必須考慮這個實際情況。最后是產業間的協調。其實在國民經濟各產業中,農業并非是低碳化的主要要求對象——低碳化主要是針對工業而言的。這就使我國農業的低碳化還存在與其他產業協調的問題,特別是與工業的協調問題。這也就意味著我國農業立法的低碳化必須考慮與其他產業立法的低碳化相銜接的問題——不能光是農業立法要實現低碳化,應該是所有產業包括全民生活都要實現低碳化。

誠然我國就目前的國情而言,全面實現生產和生活低碳化還有困難。農業作為我國最重要的基礎性產業,而且也是最依靠自然環境的產業,應當在低碳化的道路上做出表率。在這方面農業政策和立法更要先行。有關部門應盡快關注并著手研究這個問題,以便早日實現我國農業立法的低碳化。

[1]張忠潮.經濟法律政策概論[M].西安:西安地圖出版社,2002.419-420.

[2][英 ]威廉· 配第.賦稅論 [A].見:配弟經濟著作選集[C].北京:商務印書館,1981.66.

[3]楊一凡.新編中國法制史 [M].北京:社會科學文獻出版社,2005.291.

[4]懷效鋒.中國法制史 [M].北京:中國政法大學出版社,2002.28.

[5]張晉藩 ,郭成偉.中國法制通史(第 5卷)· 宋 [M].北京:法律出版社,1999.199-265.

[6]鄭 戈.法律與現代人的命運:馬克斯·韋伯法律思想研究導論 [M].北京:法律出版社,2006.143.

[7]姜 昕,楊臨宏.產業政策法 [M].北京:中國社會科學出版社,2008.252-253.

[8]楊 紫.經濟法原理[M].北京:北京大學出版社,1987.149.

[9]鄭少華.生態主義法哲學 [M].北京:法律出版社,2002.27-28.

[10]雷海章.現代農業經濟學 [M].北京:中國農業出版社,2003.10.

[11]莊貴陽.低碳經濟:氣候變化背景下中國的發展之路[M].北京:氣象出版社,2007.4.

[12]王耀興,安煒姣.中國發展低碳農業的法律構建研究[J].中國農村小康科技,2010,(6):16.

[13]葉文虎,張 勇.環境管理學 [M].北京:高等教育出版社,2006.150.