費改稅不符合中國社會保障制度發展戰略取向

鄭秉文

費改稅不符合中國社會保障制度發展戰略取向

鄭秉文

社會保障稅與社會保障費之間存在本質的差別,社會保障稅具有無償性、固定性和強制性的特點,而社會保障費則體現了供款與權益之間的密切聯系。在目前階段,社會保障費改稅既不符合世界社會保障私有化改革潮流,也不符合中國統賬結合社保制度的性質,不符合中國社會保障制度發展戰略取向,不適應中國社會保障和經濟發展階段。社會保障費改稅無助于解決中國社會保障制度在征繳、基金安全和統籌層次等方面的問題。近年來的金融危機和增長方式轉變要求社會保障具有更大的彈性,新農保、事業單位養老金改革和醫療保險改革等也使得社會保障費改稅的可行性進一步降低。

社會保障稅;社會保障費;費改稅

關于中國社會保障費改稅問題的爭論由來已久。在上世紀末即有相關部門與許多研究者主張實行社會保險費改稅,當時鄭功成教授明確提出“社會保險費改稅應當緩行”的觀點,此后他在不同場合亦多次發表反對社會保險費改稅的意見。①鄭功成教授是堅持我國不宜實行社會保險費改稅的學者之一。1998年,在社會保險費改稅呼聲極高的背景下,他曾向有關決策機構提供過題為“社會保險費改稅應當緩行”的專題政策研究報告,此后,他在不同場合及公開出版或發表的論著中又多次強調過不贊同社會保障費改稅的觀點。參見鄭功成《：社會保障學》,北京,商務印書館,2000;鄭功成《：社會保險費改稅應當緩行》,載《中國經濟時報》, 2000-02-16《;慎對社會保險費改稅的問題》,載《領導決策信息》,2005(16);等。最近的一次爭論發生在4年前,即2006年9月,有媒體宣布有關部門正在研究社會保障費改稅,再次引發理論界和媒體關于社會保障費改稅問題的一場爭論,筆者曾撰文指出社會保障費改稅不合時宜。日前,有關報刊又一次提起費改稅問題。四年來,社會保障制度的發展和金融危機的爆發使人們對費改稅的認識更加深入,費改稅的難度不僅加大了,而且更加不符合中國社會保障制度的發展戰略取向。在社保基金累計余額逐年增加的壓力下②截至2009年年底,社保五險基金累計結余已近2萬億元。引自人力資源和社會保障部《：2009年人力資源和社會保障事業發展統計公報》,http：//www.gov.cn/gzdt/2010-05/21/content_1611039.htm。,費改稅不符合社保基金投資體制的改革趨勢。

一、社會保障稅與社會保障費的本質差別

社會保障稅體現的是對納稅人社保權利的保護。納稅人在納稅之后,在個人與國家之間就形成一種平等互惠的“利益交換”關系,這個“利益交換”關系受到法律的保護,納稅人應依法享有社保制度賦予的相關權利即國家提供公共物品和公共服務 (社保制度)的消費權利。權利是目的,義務是手段,履行納稅義務是為了獲取權利的實現。納稅人不納稅就等于主動放棄了自己的公民權利,只要納稅,就會獲取相應的權利。稅收制度是義務與權利相一致的統一體,與其納稅額的多少基本無關。從理論上講,納稅額為幾百萬元的企業高級管理人員的公民權利與納稅額只有幾百元的普通清潔工是一樣的,他們的權利是相等的。盡管公司總裁與普通工薪者之間納稅額存在很大差距,但他們享受公共產品的量的差別不是很大,享有政府提供社保公共物品的數量與質量沒有太大的差異,重要的是與他是否納稅這個事實有關,這就是人們常說的稅收的無償性、固定性、強制性的含義,也是社保稅具有的三大特性。雖然最近十幾年來世界范圍內社會保障改革進程中很多國家已突破了“無償性”,在繳稅制的國家或多或少地引入了一定的補償因素,但總體來說,在社保稅體制下,納稅人的當前供款與退休后享有的待遇水平沒有直接對等的精算關系。

從社保融資方式看,一般來說,繳稅制與現收現付制相聯系。現收現付制的最大特點是退休金水平與納稅人最后的工資水平掛鉤,而與個人和單位的實際供款總額沒有直接的關聯性。所以,現收現付制一般與“待遇確定型”(defined benifits,DB)聯系在一起,全稱就是“待遇確定型現收現付制”或簡稱為“DB型現收現付制”。

與社保稅恰恰相反,社保費的本質屬性是供款與權益關系密切,它強調的是繳款與權利的對等性。除了在固定性和強制性方面與社保稅具有同樣的法律約束之外,社保費的“補償性”與社保稅的“無償性”是相對立的。社保費的“補償性”一般有兩種形式：一種形式是在現收現付制下,它與未來待遇水平存在較高的“聯系因素”。另一種形式是引入賬戶的繳費,它具有更加緊密的聯系,所體現的是完全的“精算因素”,多繳多得的聯系更為明顯、更為緊密,具有完全的補償性質,或者說具有完全的“對等性”。社保費還具有“即時性”,它是指賬戶持有人到法定年齡時的產權意義,是個人賬戶資產私有性的一個時間承諾。引入個人賬戶的意義在于個人賬戶是個人資產建設和國家以立法形式進行承諾的一個載體,具有可繼承性等特點。

二、社會保障費改稅存在八個弊端

多年來國內學界主張社會保障費改稅的主要論述和依據可以歸納為八個方面：一是認為發達國家大多數實行的是社會保障稅,不是社會保障費,費改稅是國際社會保障改革的大潮流,是與國際接軌;二是費改稅可以提升征繳的權威性,增強征繳的強制性,加大征收力度,提高征繳率;三是可以降低成本,尤其是稅務系統遍布全國,業務熟練,利用現有的稅務機構可以大幅降低征繳成本;四是可以解決當前社保經辦機構與地稅系統雙重征繳的矛盾,如核準的統計口徑、票據的傳遞時滯、復審存在的差錯等,避免出現一些相互推諉的現象;五是費改稅可以建立稅務機關征收、財政部門管理、社保部門支出的“三位一體”管理體制,相互制約,相互監督,提高社保資金的安全性,有效防止挪用、擠占和腐敗;六是由稅務部門征繳可以提高征繳力度,將增強參保的強制力,有利于擴大社保覆蓋面;七是有利于提高統籌層次,有利于資金投資管理;八是符合全國范圍內費改稅的大趨勢,有利于建立公共財政制度和促進政府職能的轉變,等等。[1](P419-431)

上述主張社會保障費改稅的觀點不無一定道理。但是,從中國社會保障制度的發展進程來看,尤其是從中國社會保障制度發展的戰略取向來看,費改稅既不適應中國社會保障制度特征、社會保障發展階段和客觀經濟社會環境,也不符合國際社會保障改革潮流。中國建立統賬結合制度的初衷是為了將公平與效率結合起來、將社會再分配與個人激勵機制結合起來,這是一個部分積累制的混合型制度模式,與之相適應的應是社保費而不是社保稅。費改稅違背中國社保制度發展戰略的目標和要求,并可能導致諸多弊端,如加劇征繳的復雜性,降低社保制度的靈活性,阻礙社保制度的改革與完善。不僅如此,費改稅也不適應中國目前的二元經濟結構,超越了中國經濟發展階段,沒有可持續性。具體來說,主要體現在以下八個方面：

(一)世界性的改革潮流不是費改稅,而是稅改費

從國際潮流看,第二次世界大戰之后,全球社會保障制度的稅費改革過程分為兩個階段：第一階段是20世紀40年代末和50年代初,歐洲國家紛紛建立福利制度,實行繳費制的國家相繼棄費改稅,出現一股費改稅的潮流;第二階段是在20世紀80年代,社會保障制度改革開始出現逆轉,稅改費成為一個新的潮流,并且這個潮流正方興未艾。稅改費主要出現在三個地區：一是在拉丁美洲地區。1981年以智利為代表的私有化改革帶動了12個其他拉美國家進行了智利模式改革,這些國家或全部或部分地引入了個人賬戶。改革后的養老金制度實行市場化的投資制度,改革前的社保稅性質蕩然無存。二是在亞洲地區,一些新興市場國家和地區開始進行以個人賬戶為特征的社會保障制度改革。例如,1997年中國正式確立統賬結合制度,2000年中國香港地區強積金正式實施,還有蒙古、吉爾吉斯斯坦等國引入了名義賬戶。這些亞洲國家引入個人賬戶的目的在于加強個人供款和未來待遇之間的聯系和進行市場化投資,以提高收益率。三是在歐洲,俄羅斯、波蘭、拉脫維亞、瑞典和意大利名義賬戶制的改革、愛爾蘭半積累制的改革、德國積分制的改革等。這些歐洲國家引入個人賬戶或賬戶因素的目的在于減輕多年來國家的財政負擔,加強個人在養老金制度中的作用。在過去30年里,上述三個地區大約有40個國家不同程度地引入了個人賬戶,實現了從稅向費的轉變。這些國家的改革取向無一不是加強繳費與待遇之間的聯系,通過引入賬戶因素(包括名義賬戶)對慷慨的待遇水平進行約束,以減少國家的財政負擔。

(二)費改稅不符合旨在加強繳費與待遇之間聯系的社會保障制度發展戰略的要求

加強繳費與待遇之間的聯系是中國社會保障制度改革的基本原則和既定方針。堅持社保供款的性質為費,是堅持這個基本原則和既定方針的一個制度基石;相反,費改稅意味著將個人供款與未來待遇的聯系割裂開來,國家財政將要承擔起無限責任,這顯然不符合中國國情和中央多次強調的加強繳費和待遇之間聯系的基本精神。歐洲福利國家面臨的財政困難使我們看到,以繳稅制為主要特征的福利制度缺乏可持續性,最終還是不得不進行改革。中國作為人均 GDP不到4000美元的發展中大國,在較長時期內不應以福利國家為社保改革的追求目標。世界社會保障制度改革的實踐告訴我們,社會保障制度的財務可持續性是社會保障制度得以長治久安的基礎,堅持繳費制是維持財務可持續性的一個基石。

(三)費改稅在技術上不符合統賬結合的混合型制度的設計要求

從理論上講,在統賬結合制度中,社會統籌部分的繳款可以實行費改稅,而個人賬戶部分的繳費則不可能改為稅,否則就會與個人賬戶的存在產生沖突。如果將供款一分為二,統籌部分改為稅,個人賬戶部分仍保留為費,則會人為地使社會保障制度復雜起來,加大社會公眾對社會保障的認知困難,在供款征繳過程中將會引發一些額外的制度運行成本,人為地制造一些制度矛盾,不符合制度的本質要求和發展戰略取向。我們當前面臨很多緊迫的改革任務,費改稅既不是最緊迫的任務之一,也不是解決其他困境的關鍵所在。如果實行費改稅,反而會使人們的思想混亂起來,發出一個錯誤信號,誤導參保人走向大鍋飯的傳統體制。

(四)費改稅不符合社會保障制度深化改革對“制度彈性”的要求

稅制的剛性要大于費制,這既是稅制的優點,也是它的缺點。費改稅將會加大社會保障制度的剛性,導致社會保障制度缺乏靈活性。中國社會保障制度目前還遠沒有定性,更沒有定型,從源頭供款到末端支付,從基金管理到投資運營,從機關事業單位到農民社保問題等等,均處于改革探索過程中。例如,做實個人賬戶試點目前只在13個省份中進行,當期社會統籌出現的缺口與做實個人賬戶所需轉型成本之間的矛盾始終沒有得到根本解決,賬戶基金的投資體制和運營機制問題始終沒有明朗,龐大的養老資產的保值增值問題始終沒有得到解決,社會保障制度的預期遠沒有明確給出,《社會保險法》還未出臺,等等。所有這些,都需要為制度改革留出一定余地,保留繳費制就等于為未來改革面臨的不確定性保留了彈性空間。反之,費改稅之后將極大地縮小未來制度調整的空間。

(五)明顯的二元社會經濟結構是制約費改稅的重要因素

費改稅涉及的因素很復雜,首先需要以制度結構的自身改革為前提,以適應外部的二元結構。在目前的社會保障制度設計下,一旦實行費改稅,城鎮和農村的納稅人概念和范圍的界定以及稅率設定就可能面臨嚴重困難。要增加一個稅種或是一個稅目,首先要確定其納稅對象,需要人大會議討論通過。如果實行費改稅,按照目前城鄉經濟發展水平的巨大差距,農民能否成為法定義務納稅人還是一個很大的問題。如果將農民和農村排除在外,將會加劇原有的社會矛盾,與和諧社會建設的目標背道而馳。尤其是在中央政府已經免除農業稅的大背景下,建立農民社保稅的環境已然不存在,為全國農民新增一個稅種很不現實。農業生產特性、農民收入水平及城鎮化過程中大量失地農民的產生等,都決定了向農民征收社保稅不具有現實性。在差異性如此之大的二元社會經濟結構下,費改稅的社會經濟環境還遠未具備。[2]

(六)費改稅不是加強征繳力度的關鍵所在

社保資金征收力度的大小不在于繳款的性質是費還是稅。例如,包括法國、德國和意大利等國在內的許多歐洲大國的社保供款實行的都是費制,它們幾乎不存在逃費現象,征繳力度不差于實行稅制的美國和英國。我國目前社保費征繳力度較薄弱,問題主要在于制度設計上存在諸多缺陷,如參保門檻較高,便攜性較差,制度設計復雜,透明性較差,政策缺乏連續性等。這些制度缺陷弱化了制度的激勵機制,費改稅之后不能增強制度的激勵機制,且原有的這些制度設計缺陷將依然存在。只有解決了這些制度設計缺陷,變“逼我參保”為“我要參保”,征繳力度問題才能迎刃而解。換言之,征繳力度來源于制度的激勵機制,而較少來自供款屬性的改變。

(七)費改稅不是加強基金安全的必要條件

中國社保資金的安全性不在于是“費”還是“稅”。例如,在實行費制的西歐國家,社保基金的安全性并不差于實行稅制的英國和美國。我們不能假設,美國稅改費就會產生安全性風險;意大利1995年和瑞典2000年實行稅改費以后,其基金安全性依然很好,沒有出現任何不如以前的違規現象。中國社保基金安全性潛在風險來自兩個內生原因：一是由于缺乏投資渠道,基金僅限于協議存款和購買國債,收益率低下,導致市場化投資具有天然的內在沖動;二是統籌層次十分低下,基金管理相當分散,為這些潛在風險帶來了客觀條件。[3](P3-5)這兩個制度內生缺陷是導致基金投資風險、保值風險、管理風險的主要原因,由此對基金安全性形成的主要威脅是法人違規。社保基金完全由地方財政專戶管理,自然人違規和腐敗的現象較為罕見,尤其是上海社保案發生之后。

(八)費改稅不利于提高統籌層次

目前,中國社保基金統籌管理水平實行真正意義上省級大收大支的地區寥寥無幾,大概只有北京、上海、天津、陜西等少數幾個省份,甚至遼寧省在經過10年試點之后也沒有實現真正意義上的省級水平的大收大支。決定社保基金能否提高統籌管理水平的因素顯然不在于實行社保費還是社保稅。在區域之間、城鄉之間發展水平極不平衡的二元結構下,一旦提高基金收支管理層次,地方政府的道德風險必將導致基金收入減少和基金支出大規模增加,其逆向選擇有可能致使社保基金面臨較高的財務風險,這是當前社保基金收支統籌管理水平難以提高的真正原因。如果實行費改稅,納稅人供款與權益之間的聯系將被割裂開來,統籌層次越高,對基金收入的不利影響就越大。因此,社保稅對統籌水平提高影響的程度要遠遠大于費制,財政風險也必將大于費制。

三、八個新問題使得費改稅更不可行

四年前討論的社會保障費改稅尚且不可行,四年后的今天情況更加復雜化,全球金融危機的爆發及其對中國社會保障制度的挑戰和新社會保障政策的出臺,使得費改稅導致的不確定性陡然增加。從動態上講,全球金融危機爆發后,為刺激經濟增長、促進就業,人力資源和社會保障部及時出臺了旨在減輕企業負擔的社保新政,這正是得益于社保費制度的靈活性。如果實行費改稅,無論是“縱向設計”還是“橫向設計”,都會面臨重重矛盾和困難。新農保政策的出臺和事業單位養老金制度改革使得費改稅面臨更大的復雜性;社保基金投資管理模式改革使得費改稅面臨更多懸而未決的新問題;費改稅涉及社保制度的通盤考慮與統籌安排,而且基本養老保險費改稅將影響其他保險制度特別是醫療保險制度的改革,將有可能引發建立福利普惠制的巨大壓力。

(一)金融危機中實施的社保新政顯示,費改稅不是改革的大方向

在此次全球金融危機期間,我國政府及時采取了一攬子反危機措施。金融危機對中國的沖擊導致就業形勢急劇惡化,而兩千多萬失業群體中絕大部分是農民工。為配合中央提出的保增長、促就業、保民生、保穩定的戰略,人力資源和社會保障部及時推出了“社保新政”,其具體措施包括“五緩四減”：允許困難企業在一定期限內緩繳養老、失業、醫療、工傷、生育保險五項社會保險費;階段性降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等四項社會保險費率。社保新政為減輕企業負擔和穩定就業作出了巨大貢獻,對促進經濟復蘇和穩定就業局勢起到了重要作用。[4](P16-28)中央政府之所以能夠及時調整社保制度相關參數,推出一攬子“社保新政”,其中一個重要原因是中國社會保障制度采取的是社保費,運用比較靈活,這是社保稅所不具備的一個優勢,也是國際社會應對此次國際金融危機的一個寶貴經驗。

(二)在拉動內需和轉變經濟增長方式過程中,社保費更具優勢

此次國際金融危機還顯示,增強居民消費信心、拉動消費需求、轉變經濟增長方式的任務迫在眉睫,并關乎國民經濟可持續發展的經濟安全問題。在這個大背景下,社會保障制度的任務首先是擴大覆蓋面,為增強消費者信心作出長期的制度保障,而設立新的稅種或稅目將與中央經濟工作會議和全國財政工作會議上多次提及的實行“結構性減稅”的精神有南轅北轍之嫌,將對擴大內需造成阻礙。改革開放30年來,在國民收入分配結構中,國民財富過度向政府而不是居民傾斜。在金融危機期間,面對財政收入遠超居民收入、居民收入增長乏力和消費疲軟的嚴重失衡狀況,有學者提出直接大幅讓利于民的減稅計劃,有報刊撰文提出擴大減稅的范圍和規模的建議,甚至有地方“兩會”代表提出用退稅方式向全體居民發放紅包的提案。在如此收入分配體制改革的取向和氛圍下,設立社保稅不僅是一個社會保障制度改革問題,也不僅是一個財稅體制改革問題,而是一個政治和社會問題,是一個轉變經濟增長方式的戰略問題。

(三)費改稅有可能會降低征繳效率,潛伏著財政風險

1994年開始實行的分稅制改革的本質是在各級政府之間明確劃分事權與財權,按稅種劃分中央和地方的收入來源,按照稅種實現“三分”：分權、分稅、分管,即將稅收按照稅種分為中央稅、地方稅、共享稅。如果實行社會保障費改稅,將產生實行中央稅、地方稅還是共享稅,如何科學劃分中央與地方的責任和義務等問題,而這些問題又涉及地方政府積極性的激勵機制設計。在社會保障五險統籌層次如此低下的情況下,這個激勵機制的“縱向設計”顯然是一個難題。“橫向設計”也同樣存在矛盾：費改稅之后,征繳主體是稅務部門還是社保部門,這個久拖不決的矛盾將會重新提起,部門博弈將會立即重現,屆時,2007年曾經出現過的征繳主體的部門利益之爭將會再次白熱化。如果將養老保險的社會統籌部分改為稅,賬戶部分保留為費,就將面臨是實行“分征體制”還是“代征體制”的抉擇,即是實行稅務部門征收屬于稅的統籌部分、社保部門負責征繳屬于費的賬戶部分,還是統一由一個部門負責征繳所有的稅和費。如果實行“分征體制”,不僅征繳體制會更加復雜化,而且涉及征繳效率問題;如果實行“代征體制”,則會潛伏新的風險,因為如果稅務部門負責征繳而社保部門只負責待遇支付,收支之間的聯系必將失去內生的精算機制,收不抵支的財務風險有可能會成為一種常態。

(四)新農保政策出臺之后,個人供款性質更加遠離稅性

2009年國務院出臺了新農保政策,其融資方式是由個人繳費、集體補助、政府補貼三方面構成的,農村居民繳費標準目前設為每年100元至500元5個檔次,三方繳費和補貼幾乎全部計入終身記錄的個人賬戶。這是一個典型的多繳多得的賬戶模式,三方供款只能定性為繳費,難以強制地定性為繳稅。而且,新農保試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”,如果實行費改稅,該制度的“彈性”原則將大打折扣。截至2010年3月,全國11%的農村地區開展了新農保試點,養老保險首次覆蓋了1.3億名農村居民。如果實行費改稅,全國社保制度稅費分割必將十分嚴重,成為全世界獨一無二的稅費并存的三元結構：在全國范圍內存在城鄉稅費分割現象,即農村實行的是費,城鎮實行的是稅;在城鎮出現統賬稅費分割現象,即社會統籌部分實行的是稅,個人賬戶部門實行的費。很顯然,如此稅費混雜的三元設計是不可取的,是社會保障制度的次優選擇,不符合中國社會保障制度發展戰略的取向。[5](P50-58)

(五)事業單位養老金制度改革止步不前,費改稅將使之更加復雜化

2008年2月中央提出五省市事業單位養老金制度改革方案,但兩年半來,這項改革始終處于醞釀階段,其復雜性遠超過當初的預測,恐本屆政府難以真正啟動。面對更為復雜的事業單位養老金制度改革前景,如果實行費改稅,事業單位改革將會遇到支付轉型成本的理論困境。事業單位養老金制度改革的核心是向城鎮基本養老保險制度并軌。其中個人賬戶完全由個人繳費形成,統籌基金的單位配比繳費毫無疑問地要來自財政轉移支付。在費改稅的條件下,統籌基金的供款改為稅,其管理主體勢必為財政部門,這樣,不管社保稅是設立聯合賬戶還是分立賬戶,單位配比供款的實質等于是間接地利用社保稅收入支付了事業單位養老金的單位配比供款,這就在理論上出現一些問題,相當于或接近于“用社保稅來支付社保稅”的一個自我循環,統賬結合的部分積累制性質(做實賬戶的資金性質及其來源)將流于形式,與目前做實個人賬戶試點的既定方針大相徑庭。這涉及制度模式重新選擇改革方向和發展戰略的問題。這個潛在難題及其性質如同2009年中央政府允許遼寧省將賬戶基金余額用來支付當期出現的統籌基金缺口一樣,等于是對部分積累制的制度屬性的一個挑戰。

(六)費改稅將對改革投資體制產生連鎖制約,不利于社保基金投資體制改革

近年來,社保基金的投資策略與投資體制改革問題多次被擺在決策層“案頭”。2008年11月審計署公布權威消息[6],五項社保基金平均收益率不到2%,貶值風險逐年加大。因此,中國社保基金實行投資管理是大勢所趨,但如果實行費改稅,將牽涉到很多更為復雜的問題。例如,在財政部門及其預算中,是采用聯合賬戶還是分立賬戶的模式;社保供款用于產業投資或證券投資,短期內收支平衡與否將對其是否列入中央預算的聯合賬戶具有較大的會計意義。如果采取分立賬戶管理模式,就不會對財政預算的平衡產生影響。對此,有的國家采用的是聯合賬戶模式,有的國家則采取分立賬戶模式,在美國曾發生過變化,還產生過爭議。①關于分立賬戶模式和聯合賬戶模式的利弊與美國在這兩個模式之間的選擇變化,參見鄭秉文：《社保基金投資股市對經濟增長的影響》,載《財貿經濟》,2004(9)。對中國來說,社保基金的投資模式還沒有最終確定,一旦實行費改稅,勢必對投資模式、投資策略、投資主體等方面的選擇都有較大影響。

(七)費改稅涉及社保制度的通盤考慮與統籌安排,應協調推進

四年前發生有關社保費改稅的討論正值中共十七大召開前后。中共十七大報告提出了促進企業、機關和事業單位基本養老保險制度改革、探索建立農村養老保險制度、提高統籌層次、制定全國統一的社會保險關系轉續辦法、加強基金監管和實現保值增值等項工作安排。四年來,社會保障制度建設按照中共十七大的戰略部署,正在逐步完成各項預定任務。例如,2009年底出臺了養老保險關系轉續辦法和醫保轉移結算辦法,社會保障制度便攜性終于邁出了一大步,農民工養老關系轉續問題得以階段性解決,異地醫保報銷問題也得到解決。但實行費改稅將面臨如何與這些改革日程相互銜接、實現省級或全國統籌的目標如何與費改稅相結合,以及費改稅是否有利于促進這些既定改革目標的實現等問題。例如,截至2010年3月底,全國新農保試點參保人數已達4685萬人,基金累計結余243億元[7],毫無疑問,費改稅將為提高新農保的統籌層次和新農保基金的投資運營體制帶來新的問題和新的挑戰。中央政府各部門之間只有加強溝通協調,才能統一步調,統籌安排,通盤考慮,以盡量避免重復工作、相互矛盾或相互掣肘等問題。

(八)基本養老保險費改稅影響其他保險制度改革進程,尤其是醫療體制改革的進程

2009年4月新醫改方案公布,醫療體制改革的序幕正式拉開,醫改的指導思想、基本原則、改革思路也進一步明確。就醫保制度而言,同樣為統賬結合的醫保基金累計結余達到4276億元(統籌基金2882億元,賬戶基金1394億元)[8],遇到的投資困境和改革目標幾乎與養老保險完全一樣,如提高報銷比例、提高統籌層次、增強保值增值能力等。如果養老保險供款改成“稅”,那么,醫保供款將立即面臨是否也要費改稅的問題。中國五項保險基金都已積累了巨額盈余,截至2009年年底,失業保險累計結余達1515億元,工傷保險結余為404億元,生育保險結余為212億元,如包括養老保險結余1.32萬億元,五險基金累計結余合計已高達1.96萬億元。[9]一旦養老保險實行費改稅,規模如此巨大的五險基金儲備余額也面臨著是否全部改為稅的問題,尤其是對醫保制度來說。這是因為,養老保險統籌部分改為稅之后,政府變相承擔起無限責任,示范效應意味著政府同樣應該對醫療保險承擔起無限責任,不僅如此,醫保費改稅還面臨著如何與醫藥衛生體制改革銜接的問題。失業保險基金擴大支付范圍的試點正在東部七省進行,費改稅的連鎖反應必將波及失業保險供款費的性質,進而,失業基金擴大支付范圍的功能能否繼續也將面臨挑戰。在絕大部分國家,諸多保險項目供款性質是一致的,因此,養老保險供款費改稅將會產生一定的示范效應,醫療和失業保險將首當其沖。這意味著,中國社會保障制度將有可能從此轉向,成為走向福利國家的一個起點,而這是中國現階段發展水平所無力承擔的。

四、結論

經過上述分析,我們可以對有關中國社會保障制度費改稅問題多年來的爭論給出一些結論。

第一,費改稅基本不符合目前我國社會保障制度結構設計的本質要求,與外部社會經濟二元結構存在較大沖突,必將派生出一些新的問題,使社會保障制度更加復雜化,超越了目前中國社會保障制度發展階段,超越了中國社會經濟發展階段,與中國社會保障制度發展戰略相悖。

第二,中國現階段社會保障制度改革的重點應放在各項制度建設上,擴大覆蓋面和完善基金投資管理體制等各項改革應放在優先考慮之列,它們才是阻礙提高生活品質、擴大內需、轉變增長方式的關鍵所在,費改稅不能推動解決迫在眉睫的問題,反而會對當前改革帶來一些負面影響。

第三,費改稅的潛在問題是弱化供款與待遇之間的聯系,有可能損害社會保障制度的財務可持續性,使各級財政陷入財政風險之中。中國社會保障制度在較長時期內應堅持繳費制,以堅持社保基金自我平衡為首要原則之一,逐年增長的社保基金規模不應成為費改稅的理由之一。

第四,基本養老保險費改稅的長期效應有可能導致其他險種費改稅也面臨同樣的改革壓力,尤其是醫療保險和失業保險。在其他國家,各項險種的供款性質基本是一致的,于是,基本養老保險費改稅有可能引發連鎖反應,成為其他社保險種費改稅的起點。

第五,費改稅可能成為邁向福利國家的一個起點,因為社保稅是構建福利國家的重要基石,國家財政兜底的福利制度就是建立在這個基礎之上的一個必然結果,這就是30年來其他國家通過稅改費的方式減輕國家財政負擔和提高競爭力的主要原因之一。

第六,中國在較長時期內不具備建立福利國家的經濟基礎,福利國家的稅收模式不應成為中國的唯一改革取向,而應建立一個與國家經濟發展水平相適應、有較大發展潛力和空間、財務可持續的社會保障制度。在人均 GDP10000美元以上的發達國家中,基本存在兩大類模式,即福利國家與福利社會,較長時期內,適合中國國情的將是福利社會,而不是福利國家。

第七,改革開放前完全財政化的社會福利模式是不可取的,當然,完全市場化的模式也不可取。既不能完全市場化,也不能完全財政化,而應建立一個混合式的社會保障制度,同時發揮財政、社會、企業、個人四個方面的作用,任何一個方面都不可偏廢,不能走極端。

第八,改革開放30多年的歷史經驗和教訓顯示,缺乏部門之間的協調是制約中國社會保障制度發展和導致走彎路的原因之一。為此,包括社保供款的性質在內,社會保障制度改革應通盤考慮,統籌規劃,加強部門之間的協調溝通,最大限度地控制部門利益至上和部門博弈帶來的負面影響。

[1] 鄭秉文《：社會保障費改稅不利于深化社保制度改革》,載《建立覆蓋城鄉的社會保障體系：第二屆中國社會保障論壇文集(2007)》(上冊),北京,中國勞動和社會保障出版社,2007。

[2] 鄭秉文、房連泉《：社會保障供款征繳體制國際比較與中國的選擇》,載《公共管理學報》,2007(4)。

[3] 鄭秉文《：社保基金違規的制度分析與改革思路》,載《中國人口科學》,2007(4)。

[4] 鄭秉文《：2009金融危機“：社保新政”與擴大內需》,載《中國社會科學院研究生院學報》,2010(1)。

[5] 鄭秉文《：中國社保“碎片化制度”危害與社保“碎片化沖動”探源》,載《甘肅社會科學》,2009(3)。

[6] 王光平《：全國各類社保基金積累額近2.5萬億元五項基金年均收益不到2%》,載《中國證券報》,20081107(1)。

[7] 《人力資源和社會保障部2010年第一季度新聞發布會》,http：//www.china.com.cn/zhibo/2010-04/23/content_ 19865510.htm?show=t。

[8][9] 人力資源和社會保障部《：2009年人力資源和社會保障事業發展統計公報》,http：//www.gov.cn/gzdt/ 2010-05/21/content_1611039.htm。

(責任編輯 武京閩)

Levying Social Security Tax Would Endanger Reform

ZHENGBing-wen

(Senior Research Fellow,CISS at CASS,Beijing 100007)

Social security tax is inherently different from social security contribution,the former is noncompensatory,while the latter is closely related with benefit.Certain administration and scholars have recently reclaimed that social security collection should be replaced by taxation.Though this claim is not without reason,turning contribution into taxation runs against the international trend of social security reform.It does not fit the mixed system of pay-as-you go and funded individual accounts,nor does it suit the dual economy and the stage of social security development.Replacing contribution with taxation can not enhance collection,pension fund management and pooling level.Recently the outbreak of global financial crisis and the resulting need for stimulating economic growth requires a more flexible social security system.Moreover,the establishment of pension system for rural residents as well as public sector employees and the reform of health insurance has ever reduced the feasibility of levying social security tax.

social security tax;social security contribution;changing from contribution to taxation

鄭秉文：中國社會科學院拉丁美洲研究所所長、中國社會科學院世界社會保障研究中心主任,研究員(北京100007)