當(dāng)前奶站管理與奶源發(fā)展的問(wèn)題探討

○中國(guó)人民大學(xué) 孔祥智 鐘 真 譚智心

為了掌握當(dāng)前奶站清理整頓的基本情況，總結(jié)各地奶業(yè)發(fā)展管理中的主要經(jīng)驗(yàn)，摸清各地奶站管理和奶源發(fā)展中存在的主要問(wèn)題和困難，奶站管理與奶源發(fā)展研究課題組受農(nóng)業(yè)部奶業(yè)管理辦公室的委托，對(duì)全國(guó)9個(gè)省15個(gè)市（區(qū)）的奶站管理和奶業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)政府、企業(yè)等多方共同努力，奶站管理和奶源發(fā)展取得了較大成績(jī)，特別是奶站清理整頓的效果明顯，但也存在著一些問(wèn)題。

問(wèn)題分析

一、奶站管理中存在的主要問(wèn)題

1.奶站發(fā)證工作總體進(jìn)展較慢。從調(diào)研的情況看，奶站發(fā)證工作建站緩慢的原因主要有：個(gè)體私營(yíng)奶站經(jīng)驗(yàn)主體的轉(zhuǎn)換較慢；缺乏相對(duì)統(tǒng)一的奶站管理標(biāo)準(zhǔn)。

2.養(yǎng)殖小區(qū)地位尷尬。養(yǎng)殖小區(qū)不是《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定的三大合法主體之一，從產(chǎn)權(quán)角度看，養(yǎng)殖小區(qū)依然屬于個(gè)體私營(yíng)奶站，但同時(shí)它也有別于那些沒(méi)有固定交奶戶的個(gè)體私營(yíng)奶站，因此，目前地位十分尷尬。

3.合作社奶站的作用不明顯。

奶農(nóng)專業(yè)合作社是《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定的三個(gè)投資主體之一，合作社奶站是私人奶站和流動(dòng)收奶站過(guò)渡的重要方向之一。但是從調(diào)研情況看，目前的奶農(nóng)合作社不是發(fā)展較慢、數(shù)量很少（如內(nèi)蒙古地區(qū)），就是強(qiáng)行推進(jìn)個(gè)體奶站過(guò)渡，成立“虛”的合作社，流于形式，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)奶農(nóng)專業(yè)合作社應(yīng)有的功能。

4.“駐站員”制度的作用有限。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于企業(yè)奶站數(shù)量龐大，駐站員的培訓(xùn)、管理、工資等開支，再加上監(jiān)督所用檢測(cè)器具等相關(guān)設(shè)備的開支成本很高，使得企業(yè)接管奶站能力有限。

對(duì)于畜牧部門來(lái)說(shuō)，由于人員編制有限，也難以派出如此龐大的監(jiān)管隊(duì)伍，如四川眉山派駐的監(jiān)管人員都是兼職在奶站進(jìn)行工作。基層農(nóng)牧業(yè)部門在人力、財(cái)力等各方面捉襟見肘，使得駐站監(jiān)督的效果大打折扣。

5.監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，但監(jiān)管力量較為薄弱。從調(diào)研的情況看，若要進(jìn)行全面的質(zhì)量安全監(jiān)管，目前的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)還不健全，執(zhí)法力量還不夠強(qiáng)大。一些地方特別是縣級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)中心建設(shè)基本還處于起步階段，檢驗(yàn)檢測(cè)專業(yè)人員缺乏，工作經(jīng)費(fèi)有限。

二、奶站自身建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.奶站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體較為落后。從走訪的奶站看，除了企業(yè)奶站和規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)奶站以外，其他奶站普遍存在設(shè)施不齊全的狀況。一方面，部分生鮮乳收購(gòu)站只有收奶間，缺乏更衣室、洗手消毒室等消毒設(shè)施。另一方面，檢驗(yàn)儀器設(shè)備不齊全，往往只有簡(jiǎn)單的實(shí)驗(yàn)臺(tái)及實(shí)驗(yàn)架、紫外線燈、玻璃器具等簡(jiǎn)單的儀器設(shè)備，而缺乏乳比重計(jì)、脂肪測(cè)定設(shè)備、蛋白質(zhì)測(cè)定設(shè)備、微生物培養(yǎng)箱、干熱/濕熱滅菌器等儀器設(shè)備。

2.奶站的社會(huì)化服務(wù)功能不到位。三鹿奶粉事件之后，由于政府、企業(yè)對(duì)奶站的管理十分嚴(yán)格，特別是企業(yè)對(duì)收奶標(biāo)準(zhǔn)十分苛刻，影響了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然導(dǎo)致奶站社會(huì)化服務(wù)功能的萎縮，這就導(dǎo)致“奶站所收奶質(zhì)量難以提高－奶站盈利下降－奶站奶業(yè)社會(huì)化服務(wù)功能弱化－奶農(nóng)生產(chǎn)水平和質(zhì)量水平難以提高”的惡性循環(huán)。

3.奶站的質(zhì)量檢測(cè)能力有待提高。從調(diào)查的情況看，奶站的生鮮乳檢測(cè)儀僅限于檢測(cè)基本的理化指標(biāo)，如蛋白質(zhì)、干物質(zhì)、水分等，對(duì)于抗生素、三聚氰胺等則缺乏相應(yīng)的儀器，而且據(jù)了解，此類檢測(cè)時(shí)間較長(zhǎng)，需2～3個(gè)小時(shí)左右，檢測(cè)費(fèi)用也較高，奶站無(wú)法對(duì)每個(gè)奶農(nóng)交來(lái)的生鮮乳都進(jìn)行抗生素等的檢測(cè)，所以只能是留樣檢測(cè)基本的理化指標(biāo)。若某戶交來(lái)的奶有問(wèn)題，也只有等到問(wèn)題生鮮乳與合格生鮮乳混合后一并送交乳品企業(yè)時(shí)，企業(yè)再對(duì)整罐奶進(jìn)行進(jìn)一步的檢測(cè)，這樣，往往導(dǎo)致許多沒(méi)有問(wèn)題的奶農(nóng)受到牽連和蒙受損失。另外，奶站普遍缺乏專業(yè)技術(shù)人員，原奶質(zhì)量的初步把關(guān)還不夠，奶站工作人員和儀器操作人員急需進(jìn)行相對(duì)完整的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

4.倒奶補(bǔ)償機(jī)制不完善，奶農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)保障能力弱。由于散戶的奶是經(jīng)過(guò)奶站混合到一起后送交企業(yè)，企業(yè)再對(duì)整罐奶進(jìn)行檢測(cè)，因此只要其中一戶的奶有問(wèn)題，全罐都得倒掉。據(jù)調(diào)查來(lái)看，倒奶后企業(yè)、奶站對(duì)無(wú)問(wèn)題奶農(nóng)的損失均不予賠償。最多是奶站經(jīng)過(guò)留樣測(cè)驗(yàn)后，公布問(wèn)題奶戶名單，由奶戶之間進(jìn)行進(jìn)一步的協(xié)商和監(jiān)督。奶站損失的僅為問(wèn)題奶的管理費(fèi)（實(shí)際上就是收這部分奶的水、電、人工等成本），而奶農(nóng)損失的則是當(dāng)日生鮮乳的全部成本。

三、奶源發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

1.散戶數(shù)量多，分布廣，集中困難。目前，我國(guó)奶牛養(yǎng)殖的基本情況是散戶占到絕大多數(shù)，散養(yǎng)戶的主要特征是飼養(yǎng)的奶牛數(shù)量不多，大多在20頭以下，但是分布極其分散，集中起來(lái)較為困難。特別是山區(qū)和牧區(qū)，奶農(nóng)居住非常分散，要克服交通不便和農(nóng)戶居住分散的特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)奶牛的集中飼養(yǎng)或完全進(jìn)園難度很大。

2.奶源基地建設(shè)相對(duì)滯后。奶源基地建設(shè)是奶業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域促進(jìn)原奶生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。但是，從調(diào)研的各地奶源基地建設(shè)的情況看，依然存在諸多問(wèn)題。首先，奶源基地的交通條件相對(duì)落后。其次，奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)（區(qū)）的硬件設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。第三，奶牛建檔工作存在一定困難。

3.乳品加工企業(yè)少收、限收、拒收生鮮乳現(xiàn)象較多。由于人們對(duì)乳制品質(zhì)量安全信任的缺失，導(dǎo)致乳制品消費(fèi)市場(chǎng)低迷，銷售量銳減，乳品企業(yè)庫(kù)存量增加，進(jìn)而減少了生鮮乳收購(gòu)量，降低了鮮奶收購(gòu)價(jià)格，出現(xiàn)了賣奶難和奶款兌現(xiàn)難等狀況。

發(fā)展建議

一、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)個(gè)體私營(yíng)奶站的管理，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新

在奶業(yè)危機(jī)和金融危機(jī)的“雙重危機(jī)”下，實(shí)現(xiàn)奶站平穩(wěn)過(guò)渡，對(duì)于目前占奶站數(shù)量大多數(shù)的個(gè)體私人奶站，要進(jìn)一步加強(qiáng)管理和持續(xù)監(jiān)督，督促其建立衛(wèi)生消毒制度、生鮮奶日常檢測(cè)制度、質(zhì)量監(jiān)督員工作制度等規(guī)章制度。要求其嚴(yán)格執(zhí)行生鮮乳收購(gòu)、銷售、檢測(cè)制度，明確質(zhì)量安全責(zé)任，降低生鮮乳質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管的有效性，使之真正符合標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等要求。

在推進(jìn)個(gè)體私營(yíng)奶站經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，不搞一刀切，不強(qiáng)行推進(jìn)企業(yè)收購(gòu)奶站，也不有意引導(dǎo)不符合條件的奶站領(lǐng)辦合作社。建議在自愿的原則上，加快企業(yè)托管的進(jìn)程，減少奶農(nóng)與乳制品加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)；并根據(jù)實(shí)際情況探索符合本地奶業(yè)發(fā)展的新型奶站經(jīng)營(yíng)模式。

二、健全奶站管理標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)慎推進(jìn)發(fā)證工作

針對(duì)目前奶站管理辦法不夠詳細(xì)的問(wèn)題，各地要對(duì)合格奶站的基本標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地加以明細(xì)，這不僅有利于奶站發(fā)證工作的推進(jìn)，還有利于奶站標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)。在生鮮乳收購(gòu)證的發(fā)證過(guò)程中，還要對(duì)奶站建設(shè)的報(bào)批申請(qǐng)、注冊(cè)登記、資質(zhì)審查等審批程序進(jìn)行監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)生鮮乳收購(gòu)站建設(shè)場(chǎng)地、設(shè)備、衛(wèi)生、人員和環(huán)保等條件的審查，推動(dòng)奶站健全生鮮乳購(gòu)銷臺(tái)賬、收售奶記錄、設(shè)備消毒、生鮮奶質(zhì)量自檢等制度。對(duì)于已經(jīng)發(fā)證的生鮮乳收購(gòu)站要加快建立奶站監(jiān)督檢查、例行監(jiān)測(cè)、質(zhì)量監(jiān)督員工作規(guī)范等制度。盡早將奶站監(jiān)督管理工作納入制度化、規(guī)范化的軌道。

三、嚴(yán)格合作社奶站的審批，規(guī)范合作社的運(yùn)作

對(duì)于向合作社方向轉(zhuǎn)化的個(gè)體私營(yíng)奶站，發(fā)證部門要嚴(yán)格審批過(guò)程，防止出現(xiàn)虛假合作社的現(xiàn)象。對(duì)于已經(jīng)發(fā)放生鮮乳收購(gòu)許可證的，要積極引導(dǎo)，加強(qiáng)專業(yè)合作社奶站的自身組織建設(shè)，建立真正的合作社制度，擴(kuò)大奶農(nóng)在合作社中的數(shù)量，賦予奶農(nóng)管理合作社的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正的合作社運(yùn)作方式。對(duì)于不符合要求的，要限期整改，整改仍達(dá)不到要求的，要堅(jiān)決予以關(guān)閉。

四、加強(qiáng)宣傳和執(zhí)法力度，提高行業(yè)自律性

各級(jí)政府部門要認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，一方面，要向生鮮乳收購(gòu)站管理人員宣傳貫徹規(guī)章制度，使之認(rèn)識(shí)到原奶安全和奶業(yè)發(fā)展的重要性；另一方面，要對(duì)制度落實(shí)情況進(jìn)行檢查，并提高檢查頻率，嚴(yán)格檢查要求，盡快把各項(xiàng)制度落到實(shí)處。同時(shí)，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，開設(shè)舉報(bào)電話，鼓勵(lì)群眾對(duì)摻雜使假等不法行為進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)良好的行業(yè)秩序。

五、加大奶站扶持力度，完善奶站自身建設(shè)

為了使生鮮乳收購(gòu)站具備與檢測(cè)項(xiàng)目相適應(yīng)的化驗(yàn)、計(jì)量、檢測(cè)儀器設(shè)備，配備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員，實(shí)現(xiàn)按乳品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本站收購(gòu)的生鮮乳進(jìn)行常規(guī)檢測(cè)。各地應(yīng)認(rèn)真實(shí)施相關(guān)奶站建設(shè)規(guī)劃和奶源發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)一步加大對(duì)奶站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，抓緊生鮮乳收購(gòu)站購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼和扶持工作，提高機(jī)械補(bǔ)貼力度，爭(zhēng)取使有購(gòu)機(jī)愿望的生鮮乳收購(gòu)站主體都能得到優(yōu)惠政策的支持，確保補(bǔ)貼政策按時(shí)規(guī)范地落到實(shí)處，使奶站裝備水平和自身建設(shè)上一個(gè)臺(tái)階。

六、強(qiáng)化養(yǎng)殖環(huán)節(jié)管理，加強(qiáng)奶源基地建設(shè)

奶源發(fā)展應(yīng)該從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理上下工夫，加強(qiáng)奶源基地建設(shè)。有條件的地方要加大對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的投入與管理力度，對(duì)有一定規(guī)模的奶牛場(chǎng)，爭(zhēng)取以縣為單位，實(shí)施養(yǎng)殖備案和代碼制度管理。推進(jìn)牛奶生產(chǎn)、飼草飼料、疫病防治標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)，建立投入品和動(dòng)物疫病治療記錄。對(duì)于散戶，要提高其法治意識(shí)和養(yǎng)殖的技術(shù)素質(zhì)，從源頭上提高生鮮乳質(zhì)量。

但是由于我國(guó)奶源發(fā)展以散戶居多，散戶集中養(yǎng)殖受地形、養(yǎng)殖條件的限制較多，而奶牛養(yǎng)殖又是這些散戶奶農(nóng)的生計(jì)來(lái)源，若強(qiáng)行取消散戶，將對(duì)奶農(nóng)的生產(chǎn)和生活造成巨大的影響，甚至可能會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，對(duì)全國(guó)奶業(yè)的總體形勢(shì)或形成一定的沖擊。因此，建議在加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管的同時(shí)，有計(jì)劃地、有條件地推動(dòng)成立奶農(nóng)合作社的發(fā)展和培育奶牛養(yǎng)殖大戶，逐步引導(dǎo)奶牛散養(yǎng)戶的集中化和規(guī)模化，切忌強(qiáng)行取消農(nóng)戶散養(yǎng)。

七、健全奶業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，穩(wěn)定原奶生產(chǎn)

健全奶業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)是促進(jìn)生鮮乳生產(chǎn)，保證原奶質(zhì)量安全的重要措施。首先，加強(qiáng)技術(shù)人員統(tǒng)籌管理，發(fā)揮各級(jí)、各類服務(wù)組織作用，做好飼養(yǎng)管理技術(shù)指導(dǎo)、奶牛選購(gòu)和疫病防控等工作，提高生鮮乳質(zhì)量。其次，加快品種改良步伐，提高奶牛飼養(yǎng)管理水平。第三，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)，加大對(duì)乳品加工企業(yè)建立、接管生鮮乳收購(gòu)站的信貸支持，并考慮給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政貼息補(bǔ)助。

八、加快進(jìn)行奶農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)保障體系建設(shè)，保障奶農(nóng)利益

飼養(yǎng)環(huán)節(jié)是畜牧產(chǎn)業(yè)的低效環(huán)節(jié)，奶農(nóng)在整個(gè)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中處于弱勢(shì)地位。為保護(hù)奶農(nóng)利益，增強(qiáng)奶農(nóng)積極性，需要加快建設(shè)奶農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。一是制定統(tǒng)一規(guī)范的生鮮乳收購(gòu)合同，規(guī)范生鮮乳交易行為。二是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)在本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排支持奶業(yè)發(fā)展資金，加大對(duì)奶農(nóng)的扶持力度。三是當(dāng)?shù)卣畠r(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生鮮乳價(jià)格的監(jiān)控和通報(bào)，及時(shí)發(fā)布市場(chǎng)供求信息和價(jià)格信息。四是探索建立由價(jià)格、畜牧獸醫(yī)等部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)、乳制品生產(chǎn)企業(yè)、生鮮乳收購(gòu)者、生鮮乳生產(chǎn)主體代表組成的生鮮乳價(jià)格協(xié)調(diào)組織，確定生鮮乳交易參考價(jià)格。五是建議各地盡快與乳品企業(yè)協(xié)商建立奶款到戶機(jī)制，減少奶站環(huán)節(jié)的交易費(fèi)用，保障奶農(nóng)利益。

九、加快實(shí)現(xiàn)第三方檢測(cè)制度，實(shí)現(xiàn)公平交易

由于目前缺乏第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)制，奶站與乳品加工企業(yè)、奶站與奶農(nóng)之間發(fā)生原奶質(zhì)量糾紛時(shí)，缺少仲裁機(jī)構(gòu)。此外，第三方檢測(cè)制度也有利于緩解畜牧部門的監(jiān)管壓力。所以，建議盡快成立地方性的生鮮乳第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，成立生鮮乳價(jià)格協(xié)調(diào)委員會(huì)，使目前存在的因奶質(zhì)和奶價(jià)認(rèn)定不一而產(chǎn)生糾紛的問(wèn)題得到較好的解決，也有利于規(guī)范乳品企業(yè)無(wú)理甚至隨意拒收生鮮乳的情況，維護(hù)奶農(nóng)利益。在地方性第三方檢測(cè)制度運(yùn)行相對(duì)成熟之后，逐步推進(jìn)全國(guó)性統(tǒng)一管理的第三方檢測(cè)體系。

十、加強(qiáng)宏觀調(diào)控，推動(dòng)奶業(yè)健康發(fā)展

從調(diào)研獲得的各種信息看，奶站管理和奶源發(fā)展中存在很多問(wèn)題，其原因并不在于奶站和奶源本身，而在于整個(gè)奶業(yè)甚至在奶業(yè)之外。因此，要解決這些問(wèn)題就必須要發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢(shì)。