我國老年人監護的法律問題

曲玉萍 劉思萌 (長春師范學院政法學院,吉林 長春 130032)

我國老年人監護的法律問題

曲玉萍 劉思萌 (長春師范學院政法學院,吉林 長春 130032)

老年人;監護;監護制度

如何切實保障老年人的合法權益,對我國乃至世界各國都是個具有深遠意義的重要課題。本文從我國國情入手,分析老年人監護的法理基礎,針對老年人監護法律制度存在的不足,提出建立老年人監護法律制度的對策,以期對解決我國人口老齡化問題有所裨益。

1 老年人監護的法理分析

1.1 老年人監護的法律性質 監護起源于羅馬法,羅馬法將其定義為“市民法所賦予和允許的對那些因年齡原因而不能自我保護的人給予保護所行使的權威和權力”〔1〕。現代社會的監護是指對由于精神、身體和智力狀況以及年齡等原因在法律上需要特別保護的人給予幫助的法律制度。我國民法上的監護是監督和保護無民事行為能力和限制民事行為能力的未成年人和精神病人合法權益的制度。可見,人類社會設置監護制度的宗旨是為了保護行為能力欠缺的人的利益。對于老年人這一龐大的社會群體,設立監護的主要目的是最大限度地保護弱勢老年人的權益,維持老年人生活的正常化,體現法律以人為本的精神。老年人監護具有權利和義務相統一的性質:一方面,監護作為一種法律制度,從權利與義務相一致的原則來看,監護人在履行了一定義務后,必然要享有法定的權利。另一方面,隨著家庭養老和社會養老的結合,老年人的監護人必然由家庭成員和監護機構分擔,而監護機構對老年人的監護義務是以在法律上享有監護的權利為前提的。

1.2 老年人監護的客觀基礎 資料顯示,2000年我國 65歲以上的人口數為 8 550萬人,占總人口數的 6.6%;2020年將達到1億 5 647萬人,占總人口數的 12%;2030年將達到 2億1 596萬人,占總人口數的 17%,屆時中國將成為世界第一大老年型國家〔2〕。老年人口基本可分為兩個部分,一是低齡老人,年齡在 65～74歲,他們雖然退出了社會勞動領域,但身體基本健康,能夠正常生活。二是高齡老人,年齡在 75歲以上,他們處于社會弱者地位,日常生活一般需要他人照顧。目前我國家庭養老功能弱化和社會養老制度不完善,無法滿足老年人的客觀需求。加強老年人監護工作,無疑是解決問題的一個很好途徑。一方面,建立老年人監護制度,從法律層面上設置相應的保護措施,必然會在一定程度上彌補我國因國力不足、社會保障體系不完善而對老年人的人身和財產權益保護不足的缺陷。另一方面,建立老年人監護制度,使老年人擺脫家庭養老功能弱化的現狀,老年人的生活照料、財產管理、精神慰藉更可能求助于他人或社會。

1.3 老年人監護的社會價值 聯合國倡導要“建立不分年齡人人共享的社會”。老年人因身體機能退化所引起的行為不便和精神上的障礙,被視為弱勢群體。在現實生活中,有的老人猝死家中數日未被發現、因患輕度癡呆而無人照料、因心理影響導致犯罪等問題的出現,既說明老年弱勢群體的基本權益沒有得到很好的保護,又與和諧社會不容。國務院副總理回良玉指出:“認真解決好老年人的實際問題,妥善處理涉及他們切身利益的各種矛盾,切實保障他們的合法權益,是構建社會主義和諧社會的重要內容,是社會文明進步的標志”〔3〕。老年人因其生理和社會原因,在同等條件下無法平等地實現其個人權利,這個時候只能借助于國家和社會力量的幫助。而建立老年監護制度,可以在保障老年人各項基本權利的同時,使老年人像平常人一樣有尊嚴的生活,為老年人參與社會活動提供必要的條件。這既是社會法治力量的體現,也是對社會人道主義的弘揚,是我國社會文明、進步的重要表現。

2 現行法律制度對老年人監護的不足

我國雖有老年人權益保護方面的法律法規,但在老年人監護這方面,缺少直接的法律制度規定,只能間接適用成年人監護制度。目前的成年人監護制度,又不能為老年弱勢群體提供充分的保護和救濟。

2.1 立法理念落后 我國民法規定的成年人監護方式有兩種,一是法定監護,由法律對監護作出硬性規定,二是指定監護,由法院決定監護的設置。兩者都體現了公權力對監護制度的介入,缺乏對被監護人本人意思的尊重。在現實中,許多需要監護的老年人并沒有完全喪失意思能力,在決定有關監護事務時,不能聽取被監護老年人的意見,顯然違背了民法意思自治的基本理念。另外,我國民法規定的成年人監護對象,過于偏重精神障礙者的生理狀況所導致的意思能力欠缺對他人和社會的影響,對意思能力薄弱的殘障者采用強制的保護措施,不問其行為能力存余程度差異,一概先行剝奪行為能力,漠視了對障礙者自主意志和平等地位的保護。高齡老人的判斷能力是隨著年齡的增長漸次衰弱,若一律適用無行為能力人和限制行為能力人兩種情況,就不能充分尊重被監護老年人的自我決定權,這也與國際社會有關身心障礙人福利方面的“維持生活正常化”和“對自我決定權的尊重”新理念相悖。

2.2 監護制度不完善 我國現行《民法通則》第 16條至第 19條和《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見 (試行)》(以下簡稱《民通意見》)第 10條至第 23條是關于監護制度的主要規定和解釋,其中成年人監護制度的缺陷主要表現為:

2.2.1 受監護的對象范圍過窄 《民法通則》有關受監護成年人的范圍僅限于精神病人一種,《民通意見》將監護對象擴展為包括癡呆者,但缺乏對精神衰弱人、酗酒成病者、吸毒用毒成病者以及身體上有缺陷殘疾成年人的保護,尤其是將那些無法全部或部分處理自己事務的老年人排除在監護范圍之外,難以實現監護制度對老年人的保護作用。另外,我國目前對成年人行為能力欠缺采取宣告制度,宣告的程序通過《民事訴訟法》規定的特別程序來完成,成年精神病人可以被宣告為無行為能力與限制行為能力人,對輕度癡呆、智力障礙或精神障礙以及因身體上的障礙不能處理自己事務的老年人缺乏保護,這類老年人尚未達到司法鑒定上的癡呆病人,這一類人的比例將隨著老齡化社會的進程越來越高,把這些老年人納入到成年人監護的范疇非常緊迫。

2.2.2 監護人的選任不合理 就監護人的順序而言,《民法通則》第 17條規定為:配偶;父母;成年子女;其他近親屬;關系密切的其他親屬、朋友愿意承擔監護責任,經精神病人的所在單位或住所地的居民委員會、村民委員會同意的。此條規定不現實:老年人的配偶同屬老年人,也許正處于需要監護的狀態,要其作為監護人顯然在實踐中行不通;老年人的父母就更不用說了;對子女而言,他們既要肩負撫幼重任,又面臨工作壓力,再承擔父輩甚至祖輩的保護之責確實勉為其難。就監護人的資格而言,《民法通則》規定監護人須“有監護能力”,《民通意見》第 11條對監護人的“監護能力”作了進一步的規定,即從身體健康狀況、經濟條件以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素考慮,沒有考察監護人的道德品質、文化水平、地理位置等因素,難以保證監護人盡職盡責。此外,對法人、組織擔任監護人沒有規定具體的操作辦法,缺乏可行性。

2.2.3 監護機制不健全 一是監護的種類單一,未體現出不同人群行為能力的層次區分。設立監護是由被監護人的年齡、智力發育程度、精神狀況、生活自理能力、品行修養等多重因素決定的,而我國民法對成年人監護的“兩分法”忽略了其他應予以考慮的合理因素,也造成了對被監護人未加區分地進行資格限制的后果,這種籠統的規定非常不利于滿足現實生活中不同健康狀態下的老人需求。二是監護人的權利與義務不協調,不利于調動監護人履行監護職責的積極性。我國民法對監護人的義務作了詳細的規定,而對監護人享有的權利卻未有實質的規定,導致在實踐中頻繁出現監護人難找,法定監護人相互推諉,指定監護人不服指定等情況,更難保證其認真履行監護職責。三是缺少專門的監護監督機構,對監護人的監督不力。我國目前不管是成年人監護還是未成年人監護,都沒有在立法上明確專門的監護監督機關,這樣一來當監護人出現消極行為時,除了可要求更換監護人外,便無法救濟。特別是隨著老齡化社會的到來,對于孤寡老人和空巢老人來說,不設立專門的監護監督機構,老人的合法權益難以保障。

3 建立老年人監護法律制度

基于以上分析,筆者認為,建立我國的老年人監護制度是加強老年人監護的良策。所謂老年人監護制度,是指不能全部或部分處理自己事務的老年人設立監護人,對其人身、財產和其他合法權益進行照護和管理的一項民事法律制度。

3.1 老年人監護制度的立法理念 監護是民法規定的一項基本制度,設立目的是為實現權利平等,為意思能力欠缺者正常參與民事生活創造條件。民法是確認和保護個人自由的法律,這種自由相對于公權力的行使而言,是免受干預的消極自由,相對于個人事務的處理而言,是自主決定的積極自由。近年來,國際社會關于身心障礙人福利方面倡導的所謂“維持生活正常化”就是不將身心障礙人與我們普通社會成員隔離開來,而應讓他們全方位地參與社會活動,過普通人的生活;所謂“對自我決定的尊重”就是讓被監護人借監護人之手,依本人的意思融入普通人的正常社會,并有權對本人基本生活有自主決定權〔4〕。因此,我國老年人監護制度的建立,首先必須符合意思自治的民法理念,充分尊重被監護老年人尚存的意思能力;其次要體現尊重人權,尊重受監護成年人的自我決定權和維持其生活正常化的人本思想,充分尊重被監護老年人的自我決定權,轉變監護職能,由傳統的接管和約束轉變為現代的監督和照顧,體現更多的人文關懷。保證個人自主決定實現的制度是符合人性的制度,也是最有生命力的制度。

3.2 老年人監護制度的立法改革建議 建議在未來的民法法典中明確規定老年人監護或以單行法的形式作為對老年人監護的補充,建立新的老年人監護制度。

3.2.1 明確界定監護對象 中國《民法典》建議稿親屬編第179條規定了成年人監護有關問題,比起原來只有對未成年人的監護和對精神病人的監護已經有了很大進步,吸收了理論界的最新成果,但這種提法并不適應老齡化社會的需要。筆者認為,應該將老年人從成年人監護對象中分離出來,單獨作為一種新的監護對象,將無法全部或部分處理自己事務的老年人列為單獨的監護對象。老年人監護制度界定的監護對象不僅將精神病人、精神衰弱人、酗酒成病者、吸毒用毒成病者等納入到保護范圍之內,尤其重要的是應將因高齡而無法全部或部分處理自己事務的老年人列為保護的對象,對這部分老人的保護以輔助他們處理身體照料和財產管理為限。

3.2.2 監護人選任應合情理 監護人只能由自然人或專門的社團組織來擔任,這是各國的通例。我國立法規范監護人的選任條件時,應當尊重老年人的意愿,被監護的老年人可以提議選任或不選任的人選,在不損害其利益的情況下應滿足其要求。監護人的產生根據應為三種:意定監護、法定監護和指定監護。其中由意定監護確定的監護人優先,即對老年人在具有完全判斷能力的前提下,預先選定監護人,并賦予其對本人喪失判斷能力之后的關于本人監護事務的全部或者部分代理權的做法,法律應該予以尊重。改革法定監護和指定監護:法定監護應取消有關監護順序的規定,由法官根據實際情況,在分析各種利弊的基礎上為老年人選任合適的監護人;應廢除由單位、居委會、村委會、民政部門充當監護人這種形同虛設的規定,因為這些組織中沒有專門從事監護工作的人,各個組織間還容易互相推諉;建議設立專門的監護機構,配備專業的監護人員,如果沒有可以選作監護人的親屬或其他利害關系人,就由法定監護機構擔任監護人;社會應組織建立一些慈善機構、基金會法人、志愿者組織作為法定監護機構,應特別鼓勵慈善性機構或志愿者組織擔任老年人的監護人。自然人擔任監護人的,除考慮身體健康狀況、經濟條件,以及與被監護人在生活上的關系狀況等因素外,還要考慮監護人的職業、經歷、道德品質、文化水平、監護的意愿等因素,以確保監護人認真履行監護職責。法人擔任監護人的情況下,法院明確指定擔任監護人的法人的職員,以便于監護事務的實際落實。

3.2.3 監護內容體現權利義務的一致性 考慮到老年人的特殊性和監護人的廣泛性,除意定監護中當事人約定的監護人和老年人雙方的權利和義務外,在立法中還應規定監護人的義務和權利。監護人的義務主要是照顧被監護人的日常生活,保護和管理被監護人的財產,保護被監護人的其他合法權益,重視對老年人的法治道德教育,監護人不履行監護義務或侵害被監護人的合法權益的應當承擔責任等。監護人應享有的權利:報酬請求權、辭任和拒任權、代理權和同意權等。老年人監護是一項繁重的工作,為了鼓勵監護人更好地履行職責,應借鑒其他國家的做法,賦予監護人一定的報酬請求權。鑒于子女對父母有贍養的義務,出于對傳統道德、倫理親情的維護,子女擔任老年人的監護人時,應以無償的方式進行;近親屬和其他人或法人擔任監護人時應享有報酬請求權,其報酬應從被監護人的財產中支付,被監護人的財產不足支付的,以從政府財政、社會福利基金中領取。老年人監護是一項期限較長的工作,當監護人由于任務繁忙或者行為能力下降等原而不能履行監護職責時,法律應賦予其辭任和拒任的權利,以減輕監護人的負擔,同時避免給被監護人帶來的不利影響。監護的辭任或者拒任應當具有正當理由,無正當理由拒任或辭任的,法院應對其進制裁,如判處一定數額的罰款,給被監護人造成損失的還要賠償損失。

3.2.4 確立監護監督人制度 監護監督人是對監護人的監護活動負監督之責的人。一些大陸法系國家,如日本、法國、德國都有此設置。監護監督人主要職責是監督監護人善意良好地履行監護義務,對監護人危害被監護人人身、財產權益的行為及時向法院報告,在監護人出現消極資格情況時,請求法院撤換,監護監督人由監護權力機關產生。監護權力機關是代表國家處理監護事宜并對監護行使監督權的機關。日、法、德等國的監護權力機關都為司法機關。根據我國的實際情況,應在人民法院內部設立專門機構,統一管理監護事宜。監護權力機關主要負責有關監護成立的登記管理、監護監督人的選任與撤銷、監護人財產目錄制作與移交的審查等工作。

綜上所述,在我國社會人口老齡化加劇、人權意識張揚的現實情況下,構建符合現代監護理念的老年人監護制度,讓法律更全面地介入老年監護關系,更多地尊重被監護老年人的意志,更細致地區分被監護老年人的需求,為生活中的老年弱者提供更人性化的保護和支持,確保他們與其他人平等地實現法律賦予的權利,既是歷史潮流使然,也是和諧社會所需。

1 李 霞 .監護制度比較研究〔M〕.濟南:山東大學出版社,2004:1.

2 陳杏鐵,張正義 .老年社會工作〔M〕.北京:中國人民大學出版社, 2000:5-6.

3 回良玉 .在全國老齡委第七次全體會議上的講話〔C〕.北京:2005, 2,22.

4 渠 濤 .中日民商法研究(第一卷)〔M〕.北京:法律出版社,2003: 387.

〔2010-05-12收稿 2010-06-02修回〕

(編輯 袁左鳴)

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1005-9202(2010)16-2388-03

曲玉萍(1963-)女,教授,主要從事法學教學與研究。