我國礦產資源稅費制度改革與發展的歷程與經驗

許大純

(北京大學地球與空間科學學院，北京 100871)

1 礦產資源稅費制度演化階段與評析

礦產資源稅費制度是由礦產資源法、稅法及其相關法規、政策等組成的，是調整礦產資源勘查、開發過程中涉及的經濟關系和管理制度的總和。我國資源稅費制度是以資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、礦區使用費、探礦權價款、采礦權價款為主體稅費制度的體系。隨著我國市場經濟與改革開放的不斷發展，其演化歷程總體可分為三個階段：

(1) 第一階段：1982～1986年，礦產資源有償使用制度的萌芽與探索階段，資源稅、費并存的局面開始形成。

建國以來，在計劃經濟體制下，我國實行了長達三十多年的資源“無償開采制度”。

1982年1月，國務院發布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》規定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業、外國企業，都應當依法納稅，繳納礦區使用費”。這可以看作是有償開采的萌芽，是我國礦產資源財產權利制度向國際慣例靠近的起步。

1984年10月，國務院發布了《中華人民共和國資源稅條例》，并決定先對開采石油、天然氣和煤炭企業開征資源稅。采用超率累進稅率計征，征收基數是銷售利潤率超過12%的利潤部分。1984年資源稅制度的建立，僅僅是政府調節礦山企業的級差收益，目的是公平企業的稅賦。雖然對一些礦山企業來說，國有礦產資源仍然是無償開采，但礦產資源稅費領域的資源稅、礦區使用費這種“稅費并存”的格局開始形成。

(2) 第二階段：1986～1996年，礦產資源有償使用制度的確立與全面實施，資源稅費的制度框架形成。

1986年全國人大常委會審議通過了《礦產資源法》并于1986年10月1日生效。該法第五條規定：“開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。第二十五條規定:“礦床勘探報告及其它有價值的勘查資源實行有償使用”?！兜V產資源法》實施，確立了礦產資源有償開采制度，礦產資源無償開采的歷史在制度上宣告結束。

1994年實施了新的資源稅條例。征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、其他非金屬原礦和鹽。第二代資源稅擴大了征稅范圍，實行從量征收，按照“普遍征收，級差調節”的原則，為每一個課稅礦區規定了適用稅率。

1994年4月1日，國務院發布實施《礦產資源補償費征收管理規定》，確立了礦產資源補償費征收管理制度，以維護國家作為礦產資源所有人的財產權益。

各地方積極開展有償開采的試點，由于有償開采的具體實現形式還不夠完備,人們對資源補償費意義、作用并不十分清楚，認識也不一致，并且當時礦山企業經營困難以及征收資源補償費的外部經濟環境較差等原因，礦產資源的有償開采制度并沒有完全實行。但是，各地征收資源補償費的實踐，使礦山企業增強了礦產資源國家所有、有償開采的觀念，同時也為制定全國統一的征收辦法積累了經驗，奠定了基礎。

(3) 第三個階段：1996年至今，礦業權市場取得重大發展，礦產資源稅費制度日趨完善。

主要體現在以下幾個方面：

第一，有償使用的制度建設取得重大進展。1996年全國人大常委會通過了對《礦產資源法》的修正案，對我國礦業權法律制度進行了重要的修改和完善。1998年《礦產資源法》的三個配套法規《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》細化了有關操作性的規定。規定了探礦權、采礦權有償取得及依法轉讓制度，明確了探礦權、采礦權的財產屬性。

第二，礦業權的配置由行政無償授予為主，發展為以招標、拍賣、掛牌等競爭方式為主，礦業權市場正在形成。2006年選擇山西省等8個煤炭主產省(區)進行煤炭資源有償使用制度改革試點。強調煤炭新設探礦權、采礦權一律以招拍掛等市場競爭方式有償取得。對2006年以前無償占有屬于國家出資探明的礦產地的探礦權和無償取得的采礦權進行清理，依據國家有關規定繳納探礦權、采礦權價款。國土資源部適時加以引導、規范，在各地探索有償出讓的基礎上，總結各地的經驗，積極培育和規范礦業權市場。

第三，推進礦產資源稅費制度的改革正在進行。礦產品價格高位運行，由于從量計稅、稅費率偏低等原因，使得稅費政策調控無力?！秶鴦赵宏P于促進煤炭工業健康發展的若干意見》、《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》、《國務院關于加強地質工作決定》等文件，都對現行的稅費政策提出了改革的要求，完善資源稅、礦產資源補償費、礦業權使用費政策。

2 我國礦產資源稅費制度改革與發展的基本經驗

我國經過近三十年礦產資源有償開采的探索和實踐，建立健全了礦產資源有償使用的制度體系。回顧礦產資源有償使用制度發展歷程，得出以下基本經驗：

(1)堅持礦產資源國家所有，是資源有償使用制度建設的根本原則

我國礦產資源屬于國家所有，國務院代表國家行使國家所有權，是礦產資源法的立法原則，也是我國礦產資源稅費制度建立與改革的基本原則。我國礦山企業由單一的國有企業發展到改革開放后的多種所有制企業并存。通過建立礦產資源有償使用制度，具體表現為對采礦權人征收礦產資源補償費和資源稅等稅費制度，來實現礦產資源國家所有權中的收益權能。資源稅費制度是礦產資源國家所有的體現，資源稅費是實現和維護礦產資源國家所有權的必然要求。

(2)建立以所有權為核心，探礦權、采礦權用益物權為主要內容的財產權制度是礦產資源有償使用制度的法律基礎

礦產資源的國家所有權，通過授予符合資質條件的礦產資源勘查、開采民事主體的探礦權、采礦權，實現國家對礦產資源的占有、使用、處分、收益的權能。

探礦權、采礦權都是礦產資源國家所有權派生來的他物權，是國家礦產資源權能分離和限制的結果。物權法在強化礦產資源他物權的同時，也在強化對所有權的保護?！吨腥A人民共和國物權法》第119條規定，國家實行自然資源有償使用制度。探礦權、采礦權作為一種財產權，具有經濟價值，這為建立資源有償使用制度奠定了基礎。從兩權的深化過程中可以看出，探礦權、采礦權的地位不斷被強化，制度不斷完善。探礦權、采礦權制度從無到有，從不完善到完善，從礦產資源法的部門法到基本的民事法律物權法的規定，反映了我國礦業權法律制度對兩權作為民事權利的強化，從而也強化了對探礦權采礦權兩項民事權利的保護，符合物權觀念從以所有為中心向以利用為中心的轉變。探礦權采礦權的物權法律制度的確立和完善，是礦產資源有償使用和稅費制度建立和完善的基石。

(3)推進探礦權、采礦權配置的市場化的改革方向，是完善資源稅費制度的動力

我國礦產資源有償使用制度是推進礦產資源市場化的結果。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立及市場主體所有制形式的不斷豐富，1986年出臺了依法繳納資源稅和資源補償費的制度。到1996年修訂后的礦產資源法規定了探礦權、采礦權的有償取得，再發展到目前除規定的采取申請在先方式授予外，探礦權、采礦權以招標、拍賣、掛牌方式以競爭方式授予。我國物權法更是明確了探礦權、采礦權的物權性質，可依法轉讓、設立抵押出租等。在探礦權、采礦權有償取得的基礎上，建立礦業權市場。為建立適應社會主義市場經濟規則的礦業開發運行機制和管理制度，要總結我國礦業權市場的經驗，著力建設規范、有序礦業權市場，繼續推進以礦產資源稅費制度改革為主要內容的資源有償使用制度的改革和試點。

(4)統籌各方利益，整體設計資源稅費制度

資源稅費制度是礦產資源國家所有權益的體現，是對資源進行宏觀調控的重要工具，是調節中央、地方與礦山企業利益分配的杠桿，是國家礦業投資環境的重要內容。

資源稅費是礦山企業特有的稅費制度。因此，礦產資源稅費制度的設計，既要考慮維護國家權益，又要鼓勵礦產資源勘查開發活動，繁榮和促進礦業發展。礦業稅費制度的設計，要按照礦業活動的特殊性和礦產資源勘查開發運行的基本經濟規律，通盤考慮設計整個礦業稅收體系。要統籌國家所有者權益、企業可承受能力，統籌中央與地方的利益分配，建立不同稅費種類的調整協調機制。

(5)堅持改革開放，逐步建立與國際接軌的稅費制度體系

中國的礦業稅費制度要與國際慣例接軌，特別是資源稅制度。在礦業稅收體系的總體結構上，成熟的市場經濟國家一般分為三部分：一是礦業企業的所得稅；二是一些中間稅；三是以礦產資源權利金為核心的礦產資源財產性收入(包括權利金、礦業權租金、紅利等)，并且這三部分各占礦業企業總稅負的三分之一[5]。這是一個比較合理、比較可行的礦業稅收框架。但我國的這三部分分布不均衡，特別是礦產資源補償費占的比重很低。我國的資源稅費制度要適應市場經濟的要求，要與國際接軌，必須建立以礦產資源補償費為核心的資源稅費制度體系。

3 對完善我國礦產資源稅費制度的建議

(1) 完善礦產資源稅費制度體系框架。按我國現行法律、法規及規章制度的規定，礦產資源稅費體系由稅、資產收益和行政事業性收費三部分組成。即：資源稅；礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、礦區使用費、探礦權價款、采礦權價款；勘查登記費、開采登記費。資源稅及資產收益構成了礦產資源稅費體系的主要內容。

通過對國家作為礦產資源所有者、管理者與礦業權人之間的關系，中央與地方及資源所在地社區之間的關系的分析和研究，提出我國新的礦產資源稅費由一稅四費二款和行政事業性收費組成。將價款與補償費合并為權利金，建立以礦產資源補償費制度為核心的資源稅費體系。

(2)提高礦產資源有償使用制度的法律地位。我國關于礦業權市場的制度規定，僅有《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》兩個行政法規的授權性的條款，雖然2003年制定了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，2006年制定了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》，但也都是規范性文件。這些規定的法律地位不夠，對于用競爭方式有償取得來取代行政無償授予方式的力度不夠，內容也不夠全面，更沒有實行類似于當代市場經濟國家的“紅利”(bonus)制度的兩權有償取得制度。這些都需要在更高的法律層階上，做出礦業權建設與管理的規定，進一步規范我國礦業權市場的健康發展。

(3)要著手研究資源稅政策的改革。在資源稅改革方面，要求進一步調整資源稅稅額，在充分

考慮資源有效利用的基礎上，研究改革資源稅的計征辦法，由現在的從量計征改為從價計征。在礦產資源補償費方面，要研究調整礦產資源補償費費率，適當提高費率并建立礦產資源補償費浮動費率制度，資源稅和資源補償費的改革要匹配、適度。適當調整探礦權、采礦權的使用費收取標準，建立和完善探礦權、采礦權使用費的動態調整機制。

[1] 張文駒.我國礦產資源財產權利制度的演化和發展方向[J].中國地質礦產經濟，2000(01)：2-11.

[2] 朱訓.探索求真奉獻[M].北京：中共中央學校出版社，1999.

[3] 蔣承菘.礦產資源管理導論[M] .北京：地質出版社，2001.

[4] 地質礦產部政策法規司.《礦產資源補償費征收管理規定》條文釋解[M].北京：地質出版社，1994.

[5] 孫憲忠.中國物權法總論[M].北京：法律出版社，2003.

[6] 中國國土資源經濟研究院.礦產資源稅費政府與政策研究報告[R].2001.

[7] 國土資源部開發司.礦產資源開發管理實用法規匯編[M].北京：中國大地出版社，2005.

[8] 李裕偉.礦產資源經濟權益理論及管理制度初探[R].礦產資源法修改參考資料第五輯，2004.