我國能源法律體系現狀分析

李 濤

(華北科技學院 文法系，河北 三河 065201)

能源問題是一國經濟和社會可持續發展的“瓶頸”，是一國國家安全和社會持續穩定的前提，能源問題的解決已成為國家的一項根本性戰略任務。因而，國家將能源問題的解決上升到法律，安排能源法及其制度形成長期和穩定的行為機制，使能源問題的解決制度化、法律化是歷史的必然。隨著我國經濟的快速增長，能源問題的重要性在我國也日益突出。在我國建立節約型社會的呼喚中，如何完備我國能源法律體系，從而保障我國能源的安全可靠供應，以支持我國經濟的長期增長，社會各界十分關注。

1 能源法律體系概述

能源法律體系，是指調整能源合理開發、加工轉換、儲運、供應、貿易、利用及其規制，保證能源安全、有效、持續供給的法律規范和法律制度組成的完整、統一、協調、有內在邏輯構成的系統。[1]能源法律體系是一國能源法及其制度健全和完善的標志，也是一國法律制度建設的重要組成部分。

能源法律體系不是能源法律規范和制度的堆砌，而是一個有機的組合。能源法律規范和制度的設置，意在保證能源安全、有效、持續供給，其覆蓋面寬，貫穿能源開發利用的全過程。各種能源法律規范和制度無論出現的早晚，在哪一部法律中的規定都應該是一致的，而不是沖突的；而每一項能源法律規范和制度，都與整體有內在的聯系。

能源法律體系由能源礦業法、能源公共事業法、能源利用法、能源替代法等構成。

能源礦業法是用以規范礦產能源開發利用活動和方式的。礦產能源構成了人類社會的主要能源結構，因此能源礦產法在能源法體系中具有重要的作用。它包括煤炭法、石油法、核能法。

能源公共事業法是用以規范能源公共事業活動和方式的。能源公共事業都屬于自然壟斷性強、經濟發展和人民生活所必需，以及具有公共性能的能源產業。能源公共事業法包括電力法、天然氣供應法、熱力供應法等。

能源利用法是用以規范能源利用活動和方式的。能源利用法的功能在于使全社會用能合理化，提高能源效率，進而在能源開發強度不大的基礎上，滿足社會經濟和人民生活需要，最終達到能源的持續供給。能源利用法的名稱，因各國法律文化不一而趨于多樣化，如節約能源法、能源使用合理化法、能源管理法等。

能源替代法是用以規范替代能源開發利用活動和方式的。能源替代是謀求能源多樣化，主要是指替代石油、煤炭等常規化石燃料的能源。能源替代法包括太陽能法、生物質能法、風能法、地熱能法、海洋能法等，或統稱為可再生能源法。

2 我國能源法律體系的現狀及其不足

我國自20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，能源立法明顯加快，能源開發和利用逐步走上了依法管理的軌道。

自1951年我國頒布了《中華人民共和國礦業暫行條例》以后，《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》、《煤炭法》(1996年)、《煤炭生產許可證管理辦法》、《鄉鎮煤礦管理條例》等相繼出臺，形成了我國礦產資源法的法律體系。我國礦產資源保護法律當中規定的基本法律制度，可以概括為：礦產資源權屬制度、礦產資源規劃制度、礦產資源勘查登記制度、采礦許可證制度。

我國于1995年制定了《電力法》，其中規定的主要法律制度有電力供給制度和電業設施和工程安全制度。

1997年11月1日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國節約能源法》，該法于1998年1月1日開始施行，共包括六章五十條內容，并以節能計劃制度、重點管制制度、用能產品標識制度、節能標準和節能產品認證制度、節能技術開發、產品生產鼓勵制度為其重要法律制度。

以《煤炭法》、《電力法》和《節約能源法》為代表的三部能源專門法，是我國能源立法的重大進展。這些立法，在一定程度上適應了能源投資體制的市場性變革和能源企業經營模式轉變的需要。

進入21世紀以來，我國高度重視能源的可持續發展問題。為了推進可再生能源的開發利用，克服可再生能源開發利用過程中面臨的法律和政策障礙，2003年十屆全國人大常委會把制定《中華人民共和國可再生能源法》列入2003年的立法計劃中。在國務院相關部門的通力配合下，全國人大環境與資源保護委員會于2004年12月完成草案的起草工作。2005年2月28日，經第十屆全國人大常委會第十三和十四次會議審議，該法得以通過，并于2006年1月1日開始實施。其中規定的主要法律制度，有總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度以及專項資金制度?！犊稍偕茉捶ā返牧⒎ㄔ瓌t和主要內容，不僅體現了能源可持續發展的理念，還對政府和市場主體共同參與能源結構的調整給予了立法支持。在開發利用可再生能源的機制和體制創新等方面，也取得了重大突破。

以上這些法律連同與其配套的能源法規及規章的出臺，構成了我國能源法律體系框架的雛形。其制定和實施，不僅是我國能源事業逐步走向法制化的標志，而且在很大程度上支持了能源事業的發展。

但是，隨著時代的發展和能源問題的不斷尖銳化，現有能源法律體系存在的問題越來越明顯，主要表現在以下幾個方面。

(1)能源法律體系結構還不完整

首先，起龍頭作用的能源基本法缺失。因此，我們不能從現行法律規定當中，直接找到關于能源法基本制度的法律規定，只能通過概括、提煉和總結得出，各項主要制度之間缺乏必要的聯系，單打獨斗，形同散沙。國外的經驗表明，如果僅僅采用單行法律的模式，去規范和協調全社會的開發、利用能源的行為，不僅效力太低，而且立法及其實施的效益也非常有限。[2]

其次，子體系不完整。石油、天然氣、核能等領域的能源礦業法，至今仍然缺位；缺少天然氣供應法、熱力供應法等能源公共事業法?，F有能源立法主要調整的是能源的開發、利用等行為，而對能源產品的銷售和服務缺少規范。

(2)立法理念和立法技術較為落后

我國現行的許多能源立法，雖然是在國家提出市場經濟體制的目標模式之后制定的，但其立法理念，并沒有準確地把握市場經濟體制下國家及政府、經營者、消費者等相關主體之間應有的關系；在能源、資源、環境、經濟和人等相關要素之間關系的把握上，沒有很好的現代理念。不管是《電力法》中的電業權制度、電力供給制度等，還是《礦產資源法》中的礦產資源勘查登記制度以及采礦許可證制度，都是為了突出資源屬性和經濟屬性而創立的制度，而拋棄了能源的公共物品屬性。[3]再如現行的《節約能源法》，仍是從能源角度談節約問題，而非從環境角度談節約能源的重要價值，因而只是從某些側面起到了保護環境的作用。

(3)現有單行法可操作性差

首先，規定過于原則，確定性和充分性差，對違法者的責任追究制度薄弱。以《節約能源法》為例，整個法律共六章、五十條。其中，有章節專門規定國家和相關政府機構在節能方面、應當履行的宏觀調控職責、行政監管職責以及相應的制度手段，但是，對于擁有較大自由裁量度的政府機構在節能方面的宏觀調控與行政監管職責，并未規定相應的政治性監督與問責機制，也未規定相應的行政和司法救濟機制。另外，只規定了用能單位在節能方面的法律義務，而對于依法追究違反義務者法律責任的情形卻規定的很少。

其次，法律制度與政策體系自身設計過程中的系統性、協調性差，配套措施、法規和標準不完善或者缺位。仍以《節約能源法》為例，與之對應的機構設置、資金保障、強制手段、財稅激勵措施、節能協議、技術和中介服務等必要的支撐條件薄弱甚至缺位，節能政策缺乏完整性和系統性，沒有建立起市場調節、政府監管和社會參與相結合的節能新機制。[4]

3 完善我國能源法律體系的建議

(1)能源基本法《能源法》亟待出臺

能源法是一部規范能源經濟關系和社會關系的基礎性法律，是能源法領域內的憲法性法律。為了明確我國能源發展的總體戰略，協調各單行能源立法，確立能源中長期規劃的法律地位，建立能源綜合利用和能源效率的法律規范，明確能源的市場準入、價格、儲備、投資等基本法律制度，建立保障能源安全和能源應急體系的法律措施，規范能源的國際合作與交流，因此，我國現階段急需要出臺一部能夠統領各個能源單行法的能源基本法——《能源法》。

能源基本法要統領、約束、指導、協調各個單行能源法律、法規，范圍應涵蓋能源法律的一切基本方面，應該是涉及我國能源資源勘探、研究開發、生產運輸、貿易消費、利用節約、對外合作、能源戰略及安全等方面的一部綜合性法律。因此，《能源法》應試圖從構建合理的能源市場主體制度、以市場化定價為主的能源價格體系、能源技術市場及節能服務市場加以努力，[5]從而完善我國能源法律體系。

2006年1月，國務院有關部門正式成立了能源法起草領導小組。2007年3月，形成了能源法的工作初稿，并在一定范圍征求意見。2008年10月，業界千呼萬喚、期待已久的《能源法》已經“定胎成形”，并提交國務院常務委員會審議。但直至2009年11月，《能源法》還未出臺。

(2)改變立法理念，提高立法技術

改變立法理念，就是要在堅持市場經濟、平衡協調、以人為本的理念的基礎之上，正確把握國家、政府、市場、經營者、消費者等相關主體之間的關系定位，科學統籌能源、環境和經濟以及人與自然諸要素間的關系，緊緊圍繞提高人民的生活質量、人類的可持續發展設計能源制度。

縱觀過去能源方面的立法，有的源于政府完全主導立法，將產業法變成行業法，將調控和規制法變成管理法，缺乏對于相關主體之間關系的正確定位；有的在立法過程中，起草組的專家成為政府或某一利益集團的代言人，使得立法成為保護個別、特殊利益的工具。因此，提高立法技術，從立法工作的角度要依靠專家立法。這不僅需要有法學專家的參與，還要有能源方面的專家參與。

(3)制定和修改能源單行法律及配套措施

完善能源法律體系，不僅要制定《能源法》，還應當及時啟動和進一步加快單行法律的制定和修改工作，以加強現有單行法的可操作性。根據我國當前和今后一段時期能源開發利用的需要，有必要制定《石油法》、《核能法》、《天然氣法》等法律。同時，加快修訂《電力法》、《煤炭法》、《礦產資源法》、《水法》、《節約能源法》，尤其是要強化其中的法律責任，加大處罰力度。另外，對于《可再生能源法》，可以通過制定配套實施的法規、規章，來解決實施中的具體政策問題。除此之外，還應該健全相關標準體系，完善監管制度，明確監管主體及其監管職能。只有這樣，才能保證相關法律制度的正常實施，從而真正發揮其應有的作用。

能源是國家安全的命脈和國民經濟發展的重要基礎。因此，保障能源的安全供應是我國經濟有效增長的保證。其根本途徑，就是完善我國能源法律體系，從而使我國能源法律制度得以有效實施。

[1] 楊紫烜．經濟法(第三版)[M]．北京：北大、高等教育出版社，2008.

[2] 肖國興．我國《能源法》起草中應考慮的幾個問題[J]．法學，2007，(2).

[3] 寧 ?。覈茉捶ɑ局贫润w系研究[D]．[學位論文]．北京：中國政法大學，2007.

[4] 王明遠．我國能源法實施中的問題及解決方案[J]．法學，2007，(2).

[5] 王中義，羅 松．從《能源法》草案看我國的能源市場體系框架[J]．重慶科技學院學報(社會科學版)，2009，(2).