貴州省國土資源系統人力資源狀況調查分析

蒲冠楠，余際從

(中國地質大學(北京)，北京 100083)

貴州省位于中國西南地區的東南部，東毗湖南，南鄰廣西，西連云南，北接四川和重慶。全省轄四個地級市，三個自治州，兩個地區，共有88個縣，1543個鄉，總面積17.62萬m2。貴州省雖然是我國重要的資源大省，卻屬于我國西部經濟欠發達地區。貴州省國土資源系統人力資源狀況的調查，對貴州的國土資源系統的健康發展具有重要的參考價值。相信對于貴州省國土資源系統人力資源狀況問題的分析與解決問題的思考建議，也將會為我國致力建立人力資源強國的戰略提供了重要的參考。

1 貴州省國土資源概況

貴州省是我國資源大省，自然資源豐富，尤其是能源、礦產、生物、旅游四大資源。貴州省已發現礦產123種，其中76種探明了儲量。儲量排名全國前十位的有41種，居第一至第五位的有28種。貴州是鋁土礦三大產區之一，鋁土資源儲量占全國總量的17%，富磷礦甲冠中華，是中國沉積巖分布最廣泛的地區之一，貴州具有十分巨大的資源開發潛力。

2 貴州省國土資源系統人力資源概況

2.1 人力資源管理體制

貴州省國土資源廳是貴州省人民政府中主管貴州省國土資源、礦產資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用及測繪等行政管理工作的組成部門。現在，貴州省國土資源廳及省以下的行政管理體制的主要內容是：各地(州、市)、縣(市、區)國土資源主管部門的領導干部實行雙重管理體制，以上一級國土資源主管部門黨組管理為主，地方黨委協助管理，并將鄉鎮國土資源所明確為縣(市、區)國土資源部門的派出機構。所以，貴州省國土資源廳及以下各級國土資源系統人員，是由土地、礦產、測繪三大管理部門的人員所組成。

2.2 人力資源結構

機構狀況。貴州省國土資源系統共有行政機構109個、事業機構1988個，領導班子垂直管理機構98個，機構垂直管理1482個。

人員狀況。貴州省國土資源系統共有在編人員9314人。其中，行政機關1934人，事業單位7380人。

年齡結構。35歲以下1730人，占20%；36～40歲2411人，占27%；41～45歲1549人，占18%；46～50歲1391人，占16%；51～55歲832人，占9%；55歲以上936人，占11%。

學歷結構。研究生51人，占1%；本科學歷2285人，占26%；大專學歷3705人，占42%；中專學歷1791人，占20%；高中及以下學歷1017人，占11%。

專業結構。經濟類1460人，占16%；法學類1332人，占15%；管理類1617人，占18%；地質礦產類416人，占5%；電子信息類114人，占1%；測繪類259人，占3%；學習其他專業的3651人，占41%。

職稱結構。專業技術人員共1403人。其中高級職稱44人，占3%；中級職稱291人，占21%；初級職稱1068人，占76%。

從以上對貴州省國土資源系統人力資源狀況和結構的描述中，貴州省國土資源系統人力資源結構，不僅是中國國土資源系統人力資源結構的典型體現，更是中國政府人力資源的普遍體現。中國是人力資源大國，但要把我國建設成為人力資源強國，就必須克服我國在人力資源中所存在的這些困境。以上人力資源結構所體現出的問題，是我國長期的不合理的行政管理體制的必然反映。這些問題的出現，必然要求我國政府的決策者和人力資源管理學者們，去探究導致這些問題的深層次原因。

3 貴州省國土資源系統人力資源問題分析

3.1 人力資源宏觀層面問題

在人力資源的宏觀層面上，主要問題體現在貴州省國土資源系統的人力資源管理體制中，其問題主要是在省級以下國土資源系統管理體制實行垂直管理所導致了一系列問題。客觀上，國土資源系統的管理體制問題，正是導致以下所述問題的關鍵誘因。其實，這種管理體制表面上是垂直管理，但在實際中則扭曲為雙重管理。體制改革之初，省級以下國土資源系統人事管理體制實行垂直管理的初衷，是為了加強對國土資源的宏觀調控，強化政府保護土地資源的責任，故將地方國土資源部門領導干部的任免權提升到以上一級國土資源部門黨組為主，地方黨委協助管理，從而利于國土資源系統人員開展工作，以超脫的角度來履行國土資源管理職責，以避免國土資源部門與地方政府在處理資源保護方面認識上的差距所帶來的沖突。進行垂直管理的初衷，是為了促進社會發展，順利開展行政事務，初衷是良好的，但國土資源系統的這種體制改革的實踐效果卻差強人意。這是因為在這樣的體制中，上一級國土資源主管部門的黨組，只負責對下一級國土資源部門領導成員的任命，而下一級國土資源部門的人員、編制、經費、資產等均由地方政府管理，最終反而使得國土資源部門的領導干部在履行職責中受到諸多限制。可見這一體制弊端，違背了管理科學的客觀規律和原則。管理學界泰斗法約爾曾在其著作《一般管理》中提出的管理的14條原則中的并為管理學界達成共識的統一指揮原則，即組織內每一個人只能服從一個上級并接受他的命令，故人力資源管理體制改革應以統一指揮為原則和宗旨，這樣才可以提高管理績效，做到政令統一。但此管理體制規定已寫入《土地法》中，很難即時進行體制的重新構造和改革。所以，體制問題的深層次的原因，同時又是國家法律體系所存在的問題，如果法律上不能有所突破的話，這種實為雙重管理的管理體制，則很難突破現在的困境。

3.2 人力資源中觀層面問題

在人力資源的中觀層面上，主要問題體現在貴州省國土資源系統的人力資源的數量結構、年齡結構、專業結構上。這些結構所影射出的共同問題，是結構都呈現出一種“倒金字塔”狀，這種不合理的結構現象，在貴州省的地(州、市)、縣級國土資源部門尤為明顯。很多基層國土資源部門中，很少甚至沒有國土資源管理、礦產、測繪專業人才，這種人力資源結構性問題越到基層越不合理，以致基層國土資源管理工作開展十分困難。產生這種人力資源結構的不合理性問題的原因，仍是在上面提到的人力資源管理體制問題。具體說，這是由于基層國土資源部門中的人員、編制、經費均由地方政府管理，即本系統的人員配置權是由地方政府組織部門所掌控，而當地組織部門受主客觀各種因素的影響，使得當地國土資源系統往往得不到真正有利于國土資源管理工作開展的專業人才，反而其系統的公務人員名額被其他政府其他部門所占用，導致系統從系統外引進專業人才的渠道被無情堵塞，進而使得國土資源系統內部人員流動停滯不前，最終人力資源管理體制僵化，導致人力資源結構不合理現象惡性循環。

3.3 人力資源微觀層面問題

在人力資源的微觀層面上，貴州省國土資源系統的人力資源的問題，則主要表現為國土資源系統內部工作人員的政治身份和政治待遇問題，系統內部的工作人員分為兩大類：公務員與參公人員。其中，系統中公務員的主要問題，則集中在對其晉升發展問題，而參公人員的主要問題，則集中在對其政治身份問題。

3.3.1 公務員的晉升發展問題

此類問題主要是由于人力資源管理體制實行垂直管理所造成。地方黨委在干部選拔任用和作為重點培養后備干部等工作中，將國土資源系統領導干部視為上劃管理對象，而不納入地方政府考慮范圍，使國土資源部門干部的政治前途發展受到限制，年輕優秀的干部進一步培養鍛煉也同樣受到限制。這些問題影響了國土資源系統干部的工作積極性，進而導致系統內部容易滋生官僚主義，甚至出現權力尋租現象。這些問題是人力資源管理體制問題在公共行政系統內部人力資源的獲取和維持方面的表現。

3.3.2 參公人員的政治身份問題

國土資源系統參公人員的政治身份問題，在地縣級國土資源部門尤為突出。從歷史來看，各級國土資源部門的公務員與事業編制人員的混編現象比較嚴重，國家出臺《公務員法》后，使國土資源系統參公人員的身份問題更加明顯顯露出來。這主要體現在：過去一直是以事業編制人員身份在履行行政管理職能的人員，現在明確為事業人員身份，卻早已錯過考評職稱的年齡和時機。“同工不同酬”引發波動較大，國土資源系統干部隊伍的穩定情緒受到極大影響。

4 貴州省國土資源系統人力資源體制的思考與建議

4.1 人力資源管理體制改革思路

在對以上問題的分析的基礎上，國土資源系統現在所處的困境，勢必要求進行國土資源系統人力資源管理體制進行改革。

對貴州省國土資源系統人力資源體制改革的第一種方案建議，是取消現在的省以下人力資源垂直管理的現行體制，退回到原來的管理體制。這可以使基層國土資源系統擺脫現在的尷尬處境，激發國土資源管理工作人員的工作積極性。但在此同時，也會使基層國土資源系統完全受制于當地政府，喪失對國土資源管理的行政獨立性，同樣也會帶來諸多體制問題。

對貴州省國土資源系統人力資源體制改革的第二種方案，則是根據管理學家法約爾提出的統一指揮原則，即是對地市級以下的國土資源系統(包括地礦系統)進行高度垂直管理，把基層國土資源部門的人員、編制、經費、資產等所有管理權，全部交給上一級國土資源部門管理，地方政府對當地國土資源部門只有監督權，其他管理權一概取消。此方案一是可以使基層國土資源系統行使獨立的行政管理權，站在超脫的角度上進行管理和執法，二是可以使國土資源系統打破體制僵化，專業人才引進和流動的渠道暢通無阻，激發工作人員的積極性，保持國土資源系統組織的健康發展。

4.2 人力資源管理理念的轉變

世界著名人力資源管理學家，諾貝爾經濟學獎得主西奧多·W·舒爾茨(Theodore Schultz)在他的經典學術專著《人力資本投資》中明確提出，“人的知識、技能、健康等人力資本的提高，對經濟增長的貢獻比物質資本、勞動力數量的增加重要得多”。此后構建了現代人力資本理論體系，并從宏觀國民經濟的角度研究政府的人力投資行為。

在以上的理論背景下，在對貴州省國土資源系統人力資源調研工作中，筆者發現，基層國土資源系統領導干部的行政管理觀念，仍處于人事管理時期或正從人事管理階段向人力資源管理階段過渡時期。基層國土資源系統的領導干部“光拿制度不拿理念”的現象普遍存在。現代所提倡的人力資源管理，則是現代人事管理，是對人力資源的取得、開發、保持和利用等方面所進行的計劃、組織、指揮和控制的活動，是研究組織中人與人關系的調整，人與事的配合，以充分開發人力資源，挖掘人的潛力，調動人的積極性，提高工作效率，實現組織目標的理論、方法、工具和技術。其理論體系是人力資源決策管理、人力資源配置使用、人力資源流動、人力資源保護和勞動關系管理等。

基于以上理論的闡述，基層國土資源系統領導干部現狀，其表面上采取的是人力資源管理制度，但在實際行政管理工作中依然采用人事管理理念，致使基層國土資源系統中人力資源管理處于“執行命令”的層面，極大阻礙了我國土資源管理工作的發展。對此，首先需把人力資源管理體制進行行之有效的改革，在此基礎上，建議基層國土資源系統務必通過有效的培訓方式，使基層國土資源系統領導干部的觀念得到真正的轉變，并進行正確的人力資源管理工作。

時代呼喚人才，人才推進事業。在建設祖國的社會主義事業中，人力資源正是作為推進祖國偉大事業發展的關鍵因素。中國政府的人力資源管理體制改革，正在艱苦的探索中，客觀決定中國行政管理機構中人力資源管理工作必然沿著正確方向前進，以此把我國由人力資源大國轉變為人才資源強國，提升國家核心競爭力和綜合國力，完成當前全面建設和諧小康社會的歷史任務，最終實現中華民族的偉大復興。

[1] 貴州省國土資源廳人事教育處.貴州省國土資源系統人力資源現狀調查及分析報告.

[2] 斯蒂芬·羅賓斯.管理學[M].北京：中國人民大學出版社.

[3] 周三多.管理學[M].北京：高等教育出版社.

[4] 西奧多·舒爾茨.論人力資本投資[M].希爾出版社.

[5] 彭正龍.公共部門人力資源管理[M].上海：同濟大學出版社.

[6] 王樂夫.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社.