國內外河道采砂管理體制對比研究

李曉妹

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

河道采砂對于一個國家或地區的經濟發展具有重要作用。河道砂石是道路、建筑物的主要原材料，而且其開采和復墾程序簡易，一直以來都是優質的工業材料。但是，河道采砂也帶來了越來越嚴重的環境問題：侵蝕河床與河岸、影響行洪速度、影響地下水質量和數量、影響河岸植被、破壞流域動物棲息地、破壞水生環境以及噪聲、灰塵等危害。正是由于河道采砂的經濟重要性和環境危害性，世界上很多國家越來越重視對河道采砂的管理。

1 國外河道采砂管理體制模式

日本、菲律賓、印度、美國、澳大利亞、英國等都是重要的河道砂石開采國或需求國，由于不同的政治、法律和經濟制度，因此河道采砂管理在橫向與縱向上采用不同的管理體制模式。

1.1河道采砂管理體制，從中央與地方權限劃分來看，分為三種模式，其中第一種中央與地方共同管理是主要通行的模式

(1)中央與地方共同管理

如美國和日本。這些國家雖然各自的政治制度和法律傳統有所不同，但是都大致規定了河道砂石不屬于私人財產。例如美國各州組成或加入聯邦時，就放棄了河流權屬，同意可通航的河流屬于公共財產；而日本河流也分屬于中央與地方的公共財產。這些國家河道采砂由中央(聯邦)與地方(州)共同管理，但是中央與地方權限劃分上卻有所不同。例如日本中央部門主要負責政策法規的制定，屬于其管理的一級河流具體河道采砂管理事項，仍然委托地方政府部門實施；美國聯邦政府對于河道采砂與各州一直以來存在著矛盾，目前主要是聯邦機構(美國陸軍工程機構和環保署)和州自然資源管理機構在全國分區域、在河道上分區間實行共同管理。

(2)只由州或地方管理的模式

該模式主要是英國、澳大利亞等英聯邦國家實行。這種模式除了政治制度原因之外，還因各國的河道砂石權屬狀況不同。例如澳大利亞河道砂石所有權屬于各州政府，河砂開采主要是各州立法管理，州政府有權通過招標拍賣的方式出售河道砂石的分配權。而在英國大不列顛，砂石土建筑用礦多為私有土地所有權人所有，因此砂石開采首先要通過契約等形式獲得土地所有人的同意。此外，英國由于中央與地方之間缺乏行政隸屬關系，地方政府的職責權限由議會立法確定，在法定范圍內地方政府可自主行事，中央政府一般不作干預。英國河道采砂中央對地方的監督與控制，主要是國務大臣發布規則、命令、規章，責成地方政府執行，中央政府通過法令條例確定規劃體系的內容，各個地方規劃的編制和執行依據法律框架規定的程序。制定規劃政策指南、發布通告和發表部長聲明構成主要的規劃政策體系，但是，只能導向地方開發規劃的內容，地方河道砂石規劃的編制和執行并非具有強制性。

(3)放任自由、不予管理的模式

主要是亞洲和非洲一些不發達國家采用。這些國家主要是因為經濟落后，法律制度不健全，人們對于河道采砂認識不深刻。如越南和印度，河道采砂成為其出口的重要的礦產，在帶來豐厚收入的同時，河流環境也遭到嚴重破壞。這些國家沒有建立科學完備的制度體系進行管理，主要是出臺一些限制河道砂石出口量與運輸量等政策進行規范，效果也并不理想。

1.2 河道采砂管理體制橫向分類模式，從橫向部門之間的關系來看，分為三種模式

河道采砂管理機構爭議，在很多國家和地區都曾經有過或至今天還存在。例如澳大利亞昆士蘭州曾經發生在礦山地質部門與水資源管理部門之間。河道采砂在部門之間權限的劃分，也受多種因素影響，例如礦產資源分類、環境保護要求、管理技術實施以及憲政制度等。有些國家因為實行大部制，如自然資源部，將礦產資源、土地資源與水資源等自然資源都成為其管理范圍，但是其內部仍然有更小部門的劃分。因此，河道采砂仍然有主管部門與協管部門之分。

(1) 礦產資源管理部門主管

這些國家或地區將河道采砂歸為礦產資源管理部門，有的是因為河道采砂屬于礦產資源，理應由礦產資源管理部門主管，例如我國法律規定砂石砂屬于礦產資源，由礦產資源主管部門管理。有些國家或地區，雖然將砂石礦與其它礦產資源分開來規范，但是因為其開采與其它礦產資源開采一樣對于自然資源破壞很大，因此將河道采砂與其他礦產資源開采一同由土地管理部門管理。如美國的密蘇里州、加利弗尼亞州等，河道采砂由自然資源部的土地復墾局管理，這些州的土地復墾局就是礦產資源管理機關。牙買加河道采砂的主管機關是礦山地質部，負責管理砂石黏土礦開采與河道開采的行政許可，負責劃定砂石黏土礦礦區范圍，負責檢查河砂開采作業。

(2)成立包括環境和水資源的大部作為河道采砂主管部門

如澳大利亞昆士蘭州2009年3月26日成立了環境和資源管理部，將原先的自然資源和水資源部與原環境保護局合并而成，主要管理自然環境，應對氣候變化，維護自然和文化遺產，有效保護土地和水資源，保障其可持續發展利用。河道砂石資源分配的招標拍賣、河流保護以及河道自然環境完整性、河道開采作業評估等，都由該部主管。澳大利亞新南威爾士州2009年7月1日成立了環境、氣候變化與水資源部，該部下設水資源局作為河道采砂的直接管理機構。河道開采作業前的許可審批、環境評估報告審批以及對開采作業的監督管理，都是該部的職責。

(3)議會主管

代表性國家是英國。英國實行責任內閣制，議會處于國家政治活動的中心。英國地方政府實行自治，是立法與行政相結合的體制，是權力一元制，而非權力分立制。地方政府的核心就是選舉產生的地方議會，具有法律人格和獨立地位的行政組織，議會人員構成主要有由選舉產生的地方議員和地方雇員兩部分。河道采砂的申請許可、建立地區規劃政策框架、砂石礦供應與環境管理的職能，主要是由郡議會實施，中央一級的社區與地方政府部只負責河道砂石的總體規劃。

2 我國河道采砂管理機構和管理職能

2.1 人大、國務院和部委出臺的法律、法規、規章和規范性文件的規定

我國河道采砂由國土資源主管部門、河道主管部門、航道主管部門按照法定的職責和權限共同管理。從人大及其常委會、國務院和部門等機構頒布的規范性文件來看，國土資源管理部門與河道、航道管理部門之間職權的銜接也并不矛盾。

河道中的砂石屬于礦產資源，應由國土資源部門管理。《礦產資源法實施細則》所附“礦產資源分類細目”將天然石英砂(玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標準砂、磚瓦用砂)列為礦產資源。《礦產資源法》第3條第2款規定“開采礦產資源，必須依法申請取得采礦權”，第5條規定“國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。勘查礦產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權；開采礦產資源，必須依法申請登記，領取采礦許可證，取得采礦權”。根據礦產資源法及其配套法規的有關規定，礦產資源的勘查、開采的監督管理、行政處罰等工作，由國土資源主管部門負責。由于河道采砂不僅是開采河砂等礦產資源，還會影響到河道管理、防洪安全、航道管理等，根據《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等相關法律規定，河道、航道的監督管理，應由河道主管部門和航道主管部門負責。

這些部門之間的職權分工與協調的規范性文件主要有：1990年5月、1991年3月全國人大常委會法工委復函，水利主管部門、地質礦產主管部門2000年相繼發布的進一步貫徹執行全國人大常委會法工委的法律解釋，國土資源部《關于加強河道采砂監督管理工作的通知》(2000年1月)等等。從這些文件中可以得出，國土、河道與航道部門之間河道采砂的管理分工為：任何單位和個人在行洪、排澇河道內申請開采砂石、砂金，必須經河道主管部門批準；涉及航道的，經河道主管部門會同航道主管部門批準后，單位和個人憑批準文件和辦礦審批文件到采礦登記管理機關辦理采礦登記手續。未經河道、航道主管部門批準，采礦登記管理機關不得辦理在河道、航道范圍內采礦登記手續，不得頒發采礦許可證。

2.2 某些省(自治區、直轄市)地方法規、規章和規范性文件的規定和管理實踐

我國人大、國務院和各部委頒發的法律、法規和規范性文件，對于河道采砂管理非常清楚。但是，某些省(自治區、直轄市)頒發的法規、規章違反上位法的規定，實踐中的河道采砂管理在各地一直處于混亂狀態，職責不清，各部門互相爭權爭利，推卸責任。

某些省、市、縣地方人大及其常委會、地方政府紛紛頒發河道采砂的地方法規、規章和規范性文件，依據憲法、立法法和有關組織法，這些立法行為均屬違法。一些地方參照《長江河道采砂管理條例》制定地方河道采砂管理辦法(如江西、河北、福建等省《河道采砂管理辦法》)，借此特殊管理條例來規范所有河道采砂管理。出臺的河道采砂管理法規、規章和規范性文件，違背了人大、國務院頒布的上位法的法律規定，將河道采砂的管理權限變為以水利部門為主管部門。河道采砂規劃、許可審批、招標拍賣、征收資源費或河砂開采權出讓費等職能，都主要由水行政主管部門負責，國土資源部門和其他部門成為協商審批單位和協助監督管理部門。

從管理實踐來看，通過對一些省(地區、市、縣)的實地調研發現，有些地方國土資源主管部門認為，河道采砂必須經河道主管部門批準或者經河道主管部門會同航道主管部門批準后，國土資源主管部門才能依法頒發采礦許可證。而且由于河道采礦經常造成堤壩潰壩、橋梁不安全等，若河道主管部門頒發了采礦許可證，采砂人就采砂，一旦出現問題也很難管。于是，有些地方放棄河道管理權限，將采砂交由水利行政主管部門來發河道采砂許可證，不再發放采礦許可證，出現問題可以推卸責任。

3 對我國河砂開采管理體制的立法建議

通過分析國外河道采砂管理體制和我國河道采砂管理體制存在的問題，建議從以下幾方面著手，盡快理順河道采砂管理體制，明確管理職責，解決多部門管理、職責不清的問題。

(1)河道采砂屬于礦產資源，我國憲法與礦產資源規定，礦產資源屬于國家所有。國務院、省、自治區、直轄市國土資源主管部門實施對全國礦產資源勘查、開采的監督管理工作，有關主管部門協助同級國土資源主管部門進行礦產資源勘查、開采監督管理工作。因此，國土資源主管部門是法定的河砂開采主管部門。河道采砂既應執行礦產資源法的規定，由國土資源主管部門依法頒發采礦許可證，同時也應執行水法規定，經河道主管部門批準或者河道主管部門會同航道主管部門批準。

(2)建立由國土資源、水利、航道、環境、安全、交通等部門共同負責的管理體制。明確中央與地方之間、各部門之間及部門內部之間，關于河道采砂管理權限、河道管理的立體空間范圍、管理責任等，避免職能交叉。國務院及各地方政府成立協調委員會，建立溝通協商機制。水行政主管部門會同公安、交通、工商行政管理、安全生產監督管理等部門建立聯合執法機制。

(3)充分發揮市場在河砂資源配置中的基礎性作用，實行招拍掛，更好地實現了河砂資源的財產價值，提高了河砂資源的利用效益。除國務院對重要河流的規定之外，其他河流(包括永久性河流和季節性河流)一律由國土資源部頒發采砂許可證，并征收礦產資源補償費。

(4)對河道采砂建立統一管理模式，將河砂作為礦產資源由國土部門主管。國土部門應根據礦產資源法頒發采礦許可證作為資源配置許可，水利部門按水法規定頒發采砂許可證作為行為方式許可。在管理程序上，應首先由水利部門作出河道采砂規劃，劃出禁采區、禁采期等。在可采期的可采區，由國土部門公開招商，為企業頒發采砂證并對其進行監管。水利部門和國土資源部門應在各自的依法行政內部辦事規則中，將程序和權利表述完整，并依據各自的行政職權依法行政，這樣既有利于保護當事人的合法權益，也有利于各有關行政部門。

(5) 清理近年來省、市、縣地方人大及其常委會、地方政府頒發的河道采砂的地方法規、規章和規范性文件。根據相關規定，地方性法規、政府規章的法律效力低于法律、行政法規的法律效力，如果發生沖突，由有權機關予以改變或者撤銷。

[1] http://www.dnr.mo.gov/env/lrp/homesg.htm.

[2] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/EU_Influence_1.htm.

[3] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/CentralGovt_1.htm.

[4] http:www.usace.army.mil.

[5] http://www.epa.gov.

[6] http://www.derm.qld.gov.au/water/management/quarrying.html.

[7] 潘輝.河道采砂的法律適用[J].國土資源,2006(5).